最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第九七五號
原 告 北視電纜電視系統股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 行政院新聞局代 表 人 蘇正平右當事人間因有線電視法事件，原告不服行政院中華民國八十八年十一月五日台八八訴字第四○七九七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告係有線電視節目播送系統業者，於民國八十七年十月二十五日在其第二十二頻道（快宜電視購物頻道）播出未經核准之「雅薇詩爾特效除痘素」化粧品廣告，經新竹縣衛生局查獲，並由台北市政府衛生局以託播之臺億國際開發股份有限公司（下稱臺億公司）違反化粧品衛生管理條例第二十四條第二項規定裁處其罰鍰在案。被告以原告違反行為時有線電視法第四十條規定，乃依同法第五十九條第三款規定，以八十八年一月十一日（八八）建廣五字第○○四○二號函處原告罰鍰新台幣（下同）二十萬元。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、被告之所以認定原告應受行為時有線電視法第五十九條規定處罰鍰二十萬元，係因原告違反該法第四十條「廣告內容涉及依法應經各該目的事業主管機關核准之業務者，應先送經核准，取得證明文件，始得播送」之規定。而原告於八十七年十月二十五日在所經營之系統第二十二頻道「快宜電視購物頻道」中播送未經申請核准之「雅薇詩爾特效除痘素」化粧品廣告，被告主要依據係因該「雅薇詩爾特效除痘素」廣告，經台北市政府衛生局以八十七年十二月二十三日北市衛四字第八七二六七○三四○○號行政處分核罰託播之訴外人臺億公司違反化粧品衛生管理條例第二十四條第二項在案。二、惟查：（一）系爭廣告「雅薇詩爾特效除痘素」已於八十七年三月十八日由製造廠商佳妙化工股份有限公司依化粧品衛生管理條例規定向目的事業主管機關申請審核，並於八十七年三月三十一日獲台灣省政府衛生處以省衛粧廣字第八七○三○八三號核定書核定在案；而原告在接受臺億公司託播時，亦已取得該公司提供前述之核准證明文件，始予以播送。況且該公司託播之影帶內容亦有加註與證明文件相同之字號，是以，原告實不知有被告所稱「播送未經申請核准」之廣告，甚而因而違反有線電視法第四十條規範責任。此點陳述原告於再訴願請求救濟時亦明確提出，然未見調查。（二）依據有線電視法第四十條規定，係指原告有義務向託播廣告之臺億公司取得「雅薇詩爾特效除痘素」廣告經衛生主管單位核准之證明文件，此於有線電視法施行細則第三十三條亦明文規定「系統經營者播送本法第四十條規定之廣告前，應通知委託播送廣告者提出有關證明文件後，始得播送。」由此可知原告對於託播廣告之內容確無審核義務，惟依法必須取得託播廣告之核准證明文件，始得播送。三、另據司法院釋字第二七五號解釋文：「人民違反法律上之義務有應受行政罰之行為，法律無特別特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」由解釋意旨，吾人得知如果原告能舉證證明自己對於播放系爭廣告確無過失可言，則自不應受被告之處罰。今被告認定原告在八十七年十月二十五日播放系爭廣告有違反有線電線法第四十條規範責任，係以台北市政府衛生局八十七年十二月二十三日北市衛四字第八七二六七○三四○○號行政處分作為依據，而該行政處分書指稱「雅薇詩爾特效除痘素」廣告未取得核准文件，該化粧品之廣告主－臺億公司，有違反化粧品衛生管理條例第二十四條規定，但查：（一）八十七年十月二十五日新竹縣衛生局查知原告在所經營系統之第二十二頻道「快宜電視購物頻道」播放系爭廣告，原告已依據有線電視法第四十條及其施行細則第三十三條規定由臺億公司提供系爭廣告之核准證明文件。（二）台北市政府衛生局在八十七年十二月二十三日經新竹縣衛生局之通知，未經查證即以北市衛四字第八七二六七○三四○○號行政處分書認定系爭廣告有違反化粧品衛生管理條例第二十四條，但亦未見任何主管單位告知原告系爭廣告有違法之嫌。（三）而被告亦未作調查或函知原告，即取用台北市衛生局事後之行政處分書，作為憑藉核罰原告八十七年十月二十五日播送尚未被認定為違法之系爭廣告。被告之行政作為，已違反「不溯及既往」原則。何況事實上，原告在八十七年十月二十五日既已取得由臺億公司提供系爭廣告之核准證明文件，則依法自無過失可言，根據前揭第二七五號解釋意旨，原告當然不應受被告以違反有線電視法第四十條及第五十九條規定核罰二十萬元。台北市政府衛生局以北市衛四字第八七二六七○三四○○號行政處分核罰臺億公司一萬五千元，究竟是否成立尚屬可議，故被告復據以核罰原告，已失無所依恃，雖原告於再訴願程序時引以主張論述，惟再訴願受理機關竟未依職權調查，自屬不當。基於確立行政機關依法行政之精神，被告在核認原告之違法事實是否存在時，實應就整體相關法規及舉發事實是否確實合理，依職權詳為查證之必要，始為現代民主法治國家應具備之基本精神。今被告僅憑一事後目的事業主管機關台北市政府衛生局之不確定行政處分，即逕指原告涉有違反有線電視法第四十條及依第五十九條規定核罰，自屬擅斷而有違法之情。綜上所述，請求判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、按有線電視法於八十八年二月三日經總統令修正公布施行，其名稱修正為「有線廣播電視法」，依據該法訂定之「有線電視節目播送系統暫行管理辦法」（下稱暫管辦法）業已於同年五月一日以（八八）建廣五字第○六三○三號令修正發布，本案原告違規事實及原處分之裁罰，均發生於有線電視法及暫管辦法修正公布施行前，是本案應適用行為時之有線電視法及暫管辦法，合先敘明。二、行為時暫管辦法第二十條規定「本法第七條、第二十八條、第三十三條至第四十二條、第四十三條第二項、第四十六條至第五十五條及第六十八條規定，於有線播送系統準用之。違反者，依本法處罰之。」另行為時有線電視法第四十條規定「廣告內容涉及依法應經各該目的事業主管機關核准之業務者，應先送經核准，取得證明文件，始得播送。」行為時同法第五十九條第三款復規定：「違反第三十四條、第四十條、第四十七條或第五十二條規定者，處新台幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰。」是行為時有線電視法第四十條之規定，於有線播送系統準用之。三、原告係被告登記在案之有線電視節目播送系統，於八十七年十月二十五日於第二十二頻道「快宜電視購物頻道」中播放未經申請核准之「雅薇詩爾特效除痘素」化粧品廣告，經台北市政府衛生局以違反化粧品衛生管理法第二十四條第二項規定核處委播之「臺億國際開發股份有限公司」負責人杜建新在案，是原告所播送之廣告內容違反事實灼然明確，被告爰依修正前有線電視法處罰原告，並無違誤。四、原告雖辯稱被告之處分及據以處分之台北市政府衛生局行政處分書副本暨附件，均有違誤。本案經新竹縣衛生局查獲，並有該局之監錄紀錄表可據，台北市政府衛生局依化粧品衛生管理條例對託播之業者臺億公司為處分，其並已坦承不諱，屬第二次違規，此皆有附卷之資料可查。被告對原告所為處分，並無裁處不當之問題。原告對其所播出之廣告內容未盡注意之義務，任令該違法廣告於有線電視播送系統頻道中播出，顯已違反行為時有線電視法之規定，自應負法律上責任。五、國家為達行政上之目的，乃訂定行政法規，課人民以行政法上之義務，而為達其效果，對於違反其義務者，遂有罰則加以處分，藉以貫徹行政上之目的。原告係被告登記在案之有線電視節目播送系統，對其所屬頻道播出之廣告內容，應善盡注意之義務，此為公法上之義務。原告違反其公法上之注意義務，播放未經申請核准之「雅薇詩爾特效除痘素」化粧品廣告，自具有故意過失之歸責事由。六、媒體為一社會公器，媒體傳播之影響無遠弗屆，身為傳播業者，自應承擔相對之社會責任。有線電視法係要求系統業者對由其頻道播出之廣告內容，應善盡注意之義務，原告既將其所屬頻道提供予他人播送廣告，自有注意之義務，其罔顧媒體責任，令該等未經申請核准之廣告於其頻道中播出，勢對國民健康將造成不良之影響。被告對原告所為處分，並無裁處不當之問題。原告所營系統之頻道內容，不論係以何種方式接收、傳送之，原告均應善盡注意義務，使其所播送之廣告內容符合行為時有線電視法之相關規定。是而，原告自應負其法律上之責任。綜上所述，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按「廣告內容涉及依法應經各該目的事業主管機關核准之業務者，應先送經核准，取得證明文件，始得播送。」為行為時有線電視法第四十條所規定。系統經營者如有違反上開規定者，依同法第五十九條第三款規定，處新台幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰。次按「有線電視節目播送系統暫行管理辦法，由中央主管機關另定之。」為行為時有線電視法第六十九條第一項所明定；中央主管機關即行政院新聞局依此訂定之行為時有線電視節目播送系統暫行管理辦法第二十條亦規定：「本法第七條、第二十八條、第三十三條至第四十二條、第四十三條第二項、第四十六條至第五十五條及第六十八條規定，於有線播送系統準用之。違反者，依本法處罰之。」本件原告係有線電視節目播送系統業者，於八十七年十月二十五日在其第二十二頻道（快宜電視購物頻道）播出未經核准之「雅薇詩爾特效除痘素」化粧品廣告，經新竹縣衛生局查獲，並由台北市政府衛生局以託播之臺億公司違反化粧品衛生管理條例第二十四條第二項規定裁處其罰鍰在案。被告以原告違反行為時有線電視法第四十條規定，乃依同法第五十九條第三款規定，處原告罰鍰二十萬元。原告不服，循序起訴主張：系爭廣告「雅薇詩爾特效除痘素」已於八十七年三月十八日由製造廠商佳妙化工股份有限公司依化粧品衛生管理條例規定向目的事業主管機關申請審核，並於八十七年三月三十一日獲台灣省政府衛生處以省衛粧廣字第八七○三○八三號核定書核定在案。原告在接受臺億公司託播時，亦已取得該公司提供前述之核准證明文件，始予以播送。依據有線電視法第四十條及同法施行細則第三十三條規定，係指原告有義務向託播廣告之臺億公司取得「雅薇詩爾特效除痘素」廣告經衛生主管機關核准之證明文件，至於原告對託播廣告之內容確無審核義務。於八十七年十月二十五日新竹縣衛生局查知原告在所經營系統之頻道中播放系爭廣告，台北市政府衛生局在八十七年十二月二十三日經新竹縣衛生局之通知，未經查證即以北市衛四字第八七二六七○三四○○號行政處分書認定系爭廣告有違反化粧品衛生管理條例第二十四條規定，而被告取用台北市政府衛生局事後之行政處分書，作為憑藉核罰原告八十七年十月二十五日播送尚未被認定為違法之系爭廣告，已違反「不溯及既往」原則。何況原告在八十七年十月二十五日既已取得由臺億公司提供系爭廣告之核准證明文件，依法自無過失可言，根據司法院釋字第二七五號解釋意旨，原告當然不應受處罰。又台北市政府衛生局之行政處分核罰臺億公司一萬五千元，究竟是否成立尚屬可議，被告核認原告之違法事實是否存在時，實應就整體相關法規及舉發事實是否確實合理，依職權詳為查證。然被告僅憑事後目的事業主管機關之不確定行政處分，即逕指原告涉有違法予以核罰，自屬擅斷而有違法之情事云云。經查原告所指前台灣省政府衛生處核准之省衛粧廣字第八七○三○八三號電視廣告名稱為「雅薇詩爾雪敷粉」、主要內容為「雪敷粉成分為天然植物」、「使用雪敷粉後使您青春再現」、「雪敷粉成分之一－珍珠」、「可以用來洗臉敷面柔潤膚質」；而依卷附本件監錄化粧品廣告紀錄表所記載之化粧品名稱為「雅薇詩爾特效除痘素」、主要內容為「雅薇詩爾特效除痘素是美國Ａ、Ｇ、Ｔ生化科技中心，研究出超微細的滲透離子，只要使用了雅薇詩爾特效除痘素，就永遠不會再長痘痘了。雅薇詩爾特效除痘素能夠深入真皮組織，．．．最厲害之處就是在最短時間內完全除痘．．．」足徵上開核准之省衛粧廣字第八七○三○八三號電視廣告，顯難執為系爭「雅薇詩爾特效除痘素」化粧品廣告業經主管機關核准之論據。次查原告係被告登記在案之有線電視節目播送系統，對其所屬頻道播出之廣告內容，自應善盡注意之義務，原告違反其公法上應注意之義務，播放未經申請核准之「雅薇詩爾特效除痘素」化粧品廣告，縱非故意，亦難謂無過失，依司法院釋字第二七五號解釋，仍應受處罰。又查原告於八十七年十月二十五日於第二十二頻道「快宜電視購物頻道」中播放未經申請核准之「雅薇詩爾特效除痘素」化粧品廣告，經台北市政府衛生局以違反化粧品衛生管理法第二十四條第二項規定核處委播之臺億公司罰鍰在案，是原告所播送之廣告內容未經主管機關核准至為明確，所訴被告未依職權詳為查證，即取用台北市政府衛生局事後之行政處分書，作為憑藉核罰原告播送尚未被認定為違法之系爭廣告，已違反「不溯及既往」原則，而有擅斷違法之情事等語，核無可採。另查原告所訴根據台北市政府訴願委員會歷年來受理此類違反化粧品衛生管理條例之案例，均撤銷原處分，有該府八十五府訴字第八五○四八○五八號及八六府訴字第八六○二六六○五○一號訴願決定書為憑云云，經核上開訴願決定書僅屬該訴願機關所表示之法律見解，自無拘束本院之效力。從而，被告所為之罰鍰處分，於法洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告起訴論旨，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 六 月 六 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十 年 六 月 六 日