最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第九八五號
原 告 酉○○
宇○○○卯○○丁○○乙○○丙○○子○○壬○○天○○甲○○地○○未○○癸○○巳○○午○○戊○○辛○○寅○○亥○○辰○○己○○庚○○戌○○申○○共同訴訟代理人
丑○○被 告 臺北市政府代 表 人 馬英九右當事人間因請求照價收買承佃耕地事件，原告不服行政院中華民國八十八年十一月十五日台八十八訴字第四一六九○號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告等與他人訂立耕地租約承租他人土地，分別於民國八十七年十二月間向被告申請依行為時（下同）土地法第三十三條規定代為照價收買渠等承佃土地，經被告於八十八年一月十二日分別函復原告等，略以土地法第三十三條之執行，依行政院八十五年七月一日台八十五內字第二一六七八號及八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函示意旨，目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議等語。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、內政部以八十四年八月八日（八四）內字第八四七六八二號呈請行政院函示，行政院以（八四）內字第三二三三一號函復，其主旨略以，所報關於土地法第三十三條執行疑義，請鑒核一案，同意照貴部研商結論，並請儘速辦理。由此得知，此函僅得作為各機關研修法之決議，其意旨是指請儘速辦理修法工作，當不可能是請儘速辦理停止該法之效力，否則即違反憲法及土地法之規定，當屬無效之命令，而不生拘束力。二、鈞院八十六年判字第一三一四號及同年度第一四四九號等，撤銷行政機關否准承佃人申請代為照價收買之判決，即可明證行政機關否准原告等，在適用法規上顯有錯誤。故行政機關在未修法前，不得以命令廢止法律，如認窒礙難行，當依修法程序為之，不得藉此違法之命令據以准駁，為法所明定。三、行政機關適用土地法第三十三條規定應無裁量餘地。從法條之涵義或各該法律之立法意旨加以推求本條條文之規定，如承佃人繼續耕作滿八年以上，「得」請求該管轄縣市政府代為照價收買之。該「得」字僅在賦予承佃人於符合本條二款規定要件，且無第二款消極條件情況下，請求該管轄縣市政府代為照價收買之權利。承佃人是否請求，承佃人有選擇權利。由此得知本條條文中之「得」字，並非賦予行政機關准否承佃人請求代為照價收買之裁量權。從而，該管轄縣市政府於受理承佃人聲請代為照價收買案件，拒不審核承佃人是否符合本條規定要件，逕行否准其請求，應屬裁量之濫用，屬瑕疵裁量，應受司法審查。此參鈞院同仁所撰於八十六年十二月三十一日司法周刊第八五九期第二版淺談行政裁量與司法審查之關係－兼論土地法第三十三條之適用。四、在（八四）內字第三二三三一號之書函前後，鈞院判決符合本條規定依法得申請代為照價收買，並不乏實例，鈞院五十二年度判字第一九六號判決及同年度判字第二二九號判決，八十六年度判字第一三一四號及同年度第一四四九號亦均得適用本條所作之判決，在在均證明本條適用並無爭議。本案原告等與前揭判決為相同之事件，再訴願卻為不同之決定，顯與平等原則未合。再者行政院（八四）內字第三二三三一號之書函亦違背憲法第一百四十三條第四款國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並規定其適當經營面積。此為耕者有其田之基本國策。而土地法第三十三條是貫徹憲法第一百四十三條更積極有效之法也。不執行則顯與憲法及法律牴觸，依中央法規標準法第十一條，而無效。五、依我國基本國策之一「耕者有其田」扶植自耕農之精神神，亦應准許原告代為照價收買承佃之申請，請參土地法第三十三條之立法理由及四十一年一月二十日內政部長黃季陸在立法院之答詢。六、實施耕者有其田條例中第十條才有保留地之名詞規定，此條例既已廢止，又未對「保留地」作保留，故即無保留地之詞及法律依據。故無行政機關所稱「保留地」而不能執行問題，政府應依「誠信原則」依法執法。綜上所述，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，雖係現行有效之法律，惟代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務應以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。二、就政策考量而言，目前地主出租土地，大部分為依實施耕者有其田條例第十條規定合法保留之出租耕地。而於同條例第十二條規定，地主保留耕地出賣時，現耕農民有優先購買權，購買地價由雙方協議，意即地主保留出租耕地之出賣與否？係由地主自由決定，非強制規定。若於依該條例實施耕者有其田後又予代為照價收買，法理上洵非恰當。實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已經完成，加以現時社會型態、經濟環境已有劇烈改變，諸多規定已不合時宜，故實施耕者有其田條例經奉總統依法明令廢止。基於其廢止之意旨，今後政府扶植自耕農，以由政府舉辦購地貸款，於現耕農民協議價購地主保留出租耕地時得申請之為宜；而土地法關於實施耕者有其田之第三十三條、第三十四條等規定，自不宜援引適用，免與實施耕者有其田條例廢止之旨意相違。耕地租賃為促進耕地利用與流通方式之一，與現階段農業政策並不違背，現階段以促進耕地租賃合理化為政策目標，自不必以代為照價收買強制取消土地租賃，公司組織之公營事業所經營之農地尤甚。」，行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函同意上述研商結論，並請儘速辦理。三、本案原告等二十四人申請代為照價收買之承租耕作土地，係依四十二年公布施行之實施耕者有其田條例，於八十二年間廢止。茲因現今並無新法令規定政府得予徵收放領該核定保留土地，此際如遽以適用該法條，不僅有悖憲法有關人民財產權應受國家保障之規定，亦與當前的農地政策及實施耕者有其田條例廢止之意旨相違背；且參照司法院釋字第四○九號解釋意旨，凡對人民財產權發生嚴重影響者，法律自應詳加規定，如謂此際執行該法條，該法條代為照價收買之相關執行要件，現行法律亦無明文規定，故被告依上述行政院函核示意旨，函復原告等二十四人目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議，並無不合。綜上所述，原告之訴為無理由，請判決駁回等語。
理 由按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。二、土地所有權人非自耕農。但老弱孤寡殘廢及教育慈善公益團體藉土地維持生活者，免予照價收買。」為行為時土地法第三十三條（依八十九年一月二十六日修正公布之土地法已刪除第三十三條規定）所規定。本件原告等與他人訂立耕地租約承租他人土地，分別於八十七年十二月間向被告申請依行為時土地法第三十三條規定代為照價收買渠等承佃土地，經被告分別於八十八年一月十二日函復原告等，略以土地法第三十三條之執行，依行政院八十五年七月一日台八十五內字第二一六七八號及八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函示意旨，目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議等語。原告等不服，循序提起行政訴訟，主張：被告拒不審核原告等承佃人是否符合行為時土地法第三十三條規定要件，逕行否准原告之請求，應屬裁量之濫用，屬瑕疵裁量，應受司法審查。又本件被告依行政機關間之公文書函，駁回原告等之申請，顯有違反法律及憲法規定。土地法經五次修正，對土地法第三十三條適用及執行，均無疑義，則行政機關在未修法前，不得以命令廢止法律，如認窒礙難行，當依修法程序為之，不得藉此違法之命令據以准駁；況我國基本國策之一「耕者有其田」至今從未改變，雖實施耕者有其田條例已廢止，但未對「保留地」作保留，故即無保留地之詞及法律依據。從而，行政機關莫再藉「保留地」之詞發揮云云。經查，行為時土地法第三十三條規定土地所有權人為不在地主或非自耕農，承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之，係規定承佃人得請求該管縣市政府代為照價收買之要件，尚非規定農地承佃人繼續耕作滿八年以上，主張承佃耕作之土地有合於行為時土地法第三十三條所列情形之一，請求該管縣市政府代為照價收買時，該管縣市政府即有應代為照價收買之義務，自難謂該管縣市政府就是否有代為照價收買之必要，毫無審酌裁量之權。行為時土地法第三十三條規定代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故行為時土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，行為時土地法第三十三條尚難執行。主管縣市政府審酌上情以行為時土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，未准耕地承佃人代為照價收買耕地之請求，並未逾越行政裁量權。上開法律見解，為本院最近所持意見。從而，被告以行為時土地法第三十三條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，行為時土地法第三十三條尚難執行等由，而否准原告等之申請，揆諸上開說明，經核並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨尚難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 六 月 六 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十 年 六 月 七 日