最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一○四○號
上 訴 人 乙○○訴訟代理人 黃旭田律師被 上訴 人 臺南市新營市公所代 表 人 甲○○右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十年三月十四日高雄高等行政法院八十九年度訴字第一○一號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：緣上訴人所有坐落台南縣新營市○○段五七六之六地號等多筆土地，於七十年間與建商興建住宅，因供興建住宅之土地皆為稻田無法與外界通行，故將所有坐落台南縣新營市○○段五七四之四、五七六之六、五七五之一○七、五七五之三、五七五之二八、五七五之五九、五七五之九六、五七六之二五、五七八之八號地號（下稱系爭土地）等九筆土地作為私設道路，供該地區房地買受人日常通行使用，八十三年間被上訴人將該原有路面及排水設施重做，被上訴人未辦理土地之徵收補償，已侵害上訴人所有權，乃於八十七年八月二十五日函請被上訴人就前述九筆土地為徵收補償，被上訴人以八十七年九月七日八七所工字第一五五五四號函（下稱第一次處分）否准上訴人之申請。上訴人不服上開第一次處分，乃提起訴願、再訴願。經台灣省政府八十八年六月十五日八八府訴字第一五五四五五號再訴願決定撤銷上開第一次處分，由被上訴人另為處分。被上訴人乃以八十八年七月十二日八八所工字第一二一六六號函（下稱原處分）函復上訴人，仍否准徵收補償。查再訴願決定既已明白指出，「若再訴願人所主張系爭土地已被原處分機關施工供作道路使用之情事屬實，原處分機關自應依法給予徵收補償」，而該項工程「八十三年度新營市道路工程」係省府補助款補助辦理，可見被上訴人確有將系爭土地施工供作道路使用之事實，應依法徵收，被上訴人竟違抗前述再訴願決定意旨，仍拒絕辦理徵收，實已違反前揭訴願法第九十五條、第九十六條及司法院釋字第三六八號解釋之意旨。被上訴人既於民國五十六年即將系爭土地編為道路用地，並為公共設施保留地，又於八十三年度新營市道路工程，將既成道路之上開系爭土地，挖除原有道路土方，重新施設土石路基，鋪設成ＡＣ路面之道路，並施設現代化排水溝、箱涵、集水井、路燈等工程，將上訴人所有系爭九筆土地均開闢為公用道路，打通原先之巷道，直通長榮路，使高速公路下來之車輛均可長驅直入系爭土地，成為公用外聯道路，改變原先只供當地房地買受者通行之形態，已非屬司法院釋字第四○○號解釋理由書中所謂「依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路」之形態。此時，上開系爭土地已因被上訴人為公用或公益之目的而施設成公用道路，揆諸司法院釋字第四○○號解釋意旨、土地法徵收條例第十四條及都市計畫法第四十八條後段規定，應由系爭道路之施設及管理機關之被上訴人依法徵收並補償。又上開系爭三筆土地均為「新營都市○○○道路用地及公共設施保留地，被上訴人即為該公用事業機構，係需用地事業機關，自應依都市計畫法第四十八條規定對上開系爭三筆土地為徵收補償之處分或購買，至於徵收程序需報請上級機關核准、公告、發放，乃機關內部之行政作業程序，上訴人列其為被上訴人，尚無當事人不適格情事。倘認系爭九筆道路用地尚未符依法徵收之要件，惟被上訴人在系爭土地下埋設箱涵、現代化側溝、ＰＶＣ電纜及地上路燈等設施物，又准許自來水公司、電力公司、中華電信公司埋設電力輸送裝置、自來水輸送管線、固網裝置等地下設施物，以及交通大隊在該處設置閃紅燈，已妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成個人特別犧牲，依司法院釋字第四四○號解釋意旨，自應受相當之補償，應按土地公告現值乘以系爭土地面積計算相當於現金之補償數額，始合乎憲法第十五條保障人民財產權之本旨。為此，請求撤銷原處分及一再訴願決定等語。
二、被上訴人答辯意旨略以：查系爭土地已於七十年上訴人興建住宅時，留作通路，供該地區房地買受人日常通行使用，後因年久失修，當地居民之請求，被上訴人為保障居民生命及財產之安全，遂於八十三年向上級爭取經費，就原有道路路面及排水加以改善，並未拓寬亦無改變道路形態。又查上訴人起訴之請求權基礎為司法院釋字第四○○號及第四四○號解釋。該等解釋意旨在於解決具有公用地役關係之既成道路是否應受徵收補償爭議，上訴人依司法院釋字第四○○號解釋主張被上訴人應徵收系爭土地並給予補償，自應視系爭土地已否符合司法院釋字第四○○號解釋要件。經查既成道路之成立公用地役關係，乃因公眾通行之事實行為未受土地所有權人阻止所造成，如通行之事實，係土地所有權人主動提供私設通路，自非司法院釋字第四○○號解釋之標的。系爭土地供通行之事實，乃上訴人建屋銷售所主動提供，依前開說明，自難認系爭土地為具公用地役關係之既成道路，而符徵收補償要件。次查系爭土地既為上訴人興建預售屋時所預留之私設道路，從商業利益而言，上訴人在設置社區之初即應規劃道路用地，使房屋之買受人得順利通行以增加其銷售率，道路用地之地價成本在設計之初均已計入建築基地成本，由承購房屋之買受人負擔其費用，上訴人非但無因此致其財產權行使受限制而有特別犧牲，反而因此獲得預期之商業利益，基於無損失即無補償之原則，上訴人自不得要求徵收補償。再者系爭土地既因上訴人履行對買受人之義務而供通行，社區排水亦為上訴人所應履行之給付義務，其闢設之路面及排水設施應注意養護以保持其應有功能，如有破損毀壞情事，自應負修復之義務，從而被上訴人八十三年應社區居民請求將原有路面及排水設施予以改善，自非對上訴人私有權利行使有所妨礙，上訴人之既有權利狀態並未因被上訴人代為改善而有改變，顯難認上訴人有何特別犧牲。嗣自來水公司因社會進步而汰換管線，電力公司管線地下化等原因，對系爭土地既有之線路形態有所變更，自有其必要性，不論管線形態如何變更，上訴人容忍管線單位在系爭土地施作設施，以使社區居民生活所需之水電供應無虞之義務則不因而減免。從而，上訴人不能因管線形態變更而主張受有特別犧牲要求被上訴人應予補償。故被上訴人所作之處置並無不當，請駁回其訴等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人雖主張依據司法院釋字第四○○號解釋意旨、土地徵收條例第十四條及都市計畫法第四十八條後段規定，請求被上訴人應徵收系爭土地並予補償，惟查關於土地徵收處分之程序自仍應依土地徵收條例之規定為之；又徵收土地應由中央主管機關核准之，而所謂中央主管機關係指內政部，亦分別為土地徵收條例第二條及第十四條所明定。土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，故被上訴人自無土地應否徵收之決定權，而無從作成准否徵收之處分，是上訴人請求被上訴人就系爭土地為徵收之處分，於法自有未合。又上訴人請求被上訴人為徵收之處分，既無理由，則系爭土地顯尚未為徵收，故而上訴人本於因徵收土地而請求作成給付徵收補償費之請求權自不存在，上訴人就系爭土地既無徵收補償費之請求權存在，是其併請求被上訴人為補償之處分，亦有未合。上訴人另依據司法院釋字第四四○號解釋為備位聲明，請求被上訴人應對系爭土地補償上訴人四千三百七十二萬七千六百元。經查系爭土地係上訴人提供土地予建商興建房屋出售時所留設供承購戶通行之用，原即有鋪設路面及水溝，此為上訴人所是認，被上訴人嗣後雖曾加改善，而重鋪路面及水溝等設施，惟並未改變其使用範圍及狀況。又埋設地下電線及自來水管線，亦係當地承購戶生活所必須之基本設施，且其非被上訴人所設施，因此本件情形與司法院釋字第四四○號解釋所謂國家機關因行使公權力致人民之之財產遭受損失，形成個人之特別犧牲之意旨不符，是上訴人之主張亦非有據。故上訴人提起本件訴訟，先位聲明及備位聲明均無理由，據以駁回上訴人在原審之訴，經核於法尚無違誤。
四、上訴人上訴意旨略謂：下級機關之處分須經上級機關核准始對外生效者，均屬多階段處分之例。上級機關之核准僅屬內部行為階段，並非處分，下級機關所為直接對外生效部分則應視為行政處分，此時即應以下級機關之處分為提起行政爭訟之對象。本件系爭土地業由被上訴人將原有道路挖除，重新填土、鋪石、鋪設成AC路面之道路、同時施設現代化排水溝、清掃孔蓋等，並准許自來水公司、電力公司、電信公司埋設管線。被上訴人顯已將系爭土地開闢為公用道路，為土地徵收條例所規定之「需用土地人」無訛，是上訴人對被上訴人提出土地徵收之申請，於法並無不合。再依土地徵收條例規定，上訴人依法並無直接向核准徵收機關（內政部）申請土地徵收之權，須由「需用土地人」送請內政部核准，因此內政部之核准為內部之行為階段，並非直接對外生效的行政處分，此觀之土地徵收條例亦明訂「經中央主管機關內政部核准後．．．主管機關應即公告卅日」，足證內政部所為徵收之核准須經公告方對外發生效力。是被上訴人受理上訴人之土地徵收申請後，應依土地徵收條例規定送請內政部為准否之決定，再依內政部之決定對上訴人為准否申請之行政處分。本案被上訴人受理上訴人之土地徵收補償申請函後，竟未依法送請內政部核准，依法應為多階段行政處分而不為，反而逕自為駁回上訴人申請之行政處分，上訴人自得依行政訴訟法第五條規定提起課予義務之訴，請求被上訴人應為依法徵收之多階行政處分，併依行政訴訟法第八條規定提起給付之訴，請求被上訴人應為依法徵收之多階段行政處分之補償或特別犧牲之補償，並無不合。故本件以被上訴人為訴訟對象，當事人適格適法，原判決認被上訴人非本件適格當事人，顯然違誤。況被上訴人縱認其非屬主管機關，依行政程序法第十七條第一項規定，亦應依職權移送有管轄權之機關，則被上訴人未主張無管轄權或逕為移送，亦有未洽。又「本件徵收補償事件，前經再訴願決定機關以八十八年四月十五日八八府訴字第一五五四五五號再訴願決定撤銷原處分，既已明自指出「若再訴願人所主張系爭土地已被原處分機關施工供作道路使用之情事屬實，原處分機關自應依法給予徵收補償」，而被上訴人確有將系爭土地施工供作道路使用之事實，則其應依法徵收。經上訴人向原審法院提起行政訴訟後，原審法院自應認定再訴願決定、訴願決定及原處分已違反訴願法第九十六條而予以撤銷，惟原審判決竟未依訴願法第九十六條將再訴願決定、訴願決定及原處分撤銷，於法不合，綜上，因認原判決有行政訴訟法第二百四十三條第一項判決不適用法規之違法云云。
五、本院查：所稱多階段處分係指行政機關作成之處分，須其他機關參與並提供協力始完成之情形。在多階段行政處分，雖有複數之行政行為存在，其中惟於最後階段直接向人民作成之行政行為，才具行政處分之性質，至其他階段行為純係行政內部行為，不構成行政處分。故相對人倘有不服，僅能對最後階段機關之處分提起救濟，並以最後階段處分機關為被告提起行政訴訟，始為適法。按徵收土地應由中央主管機關核准之，而所謂中央主管機關係指內政部，分別為土地徵收條例第二條、第十四條所明定；又被徵收土地之地價補償，則依土地徵收條例第三十條規定由直轄市或縣（市）主管機關決定、公告、發給。是徵收處分與徵收土地之補償，乃二個獨立之行政處分，而非多階段行政處分。故土地所有權人就其土地請求徵收，並發給補償應分別向主管機關為之。查土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，被上訴人自無土地應否徵收之決定權，而無從作成准否徵收之處分，是上訴人請求被上訴人就系爭土地為徵收之處分，被上訴人逕為否准之函覆，該函覆自非行政處分而不得對之請求救濟，故上訴人就徵收事件所提行政訴訟為不合法，應予駁回。又系爭土地既尚未經有權機關為徵收與否之處分，則上訴人本於因徵收土地給付徵收補償費之請求權自不存在，上訴人就系爭土地併請求被上訴人為補償之處分，自失所據。原判決駁回上訴人此部份之訴，雖部分理由容有未洽，惟其駁回之結果則無異，仍應予以維持。次查系爭土地係上訴人提供予建商興建房屋出售時所留設供承購戶通行之用，原即有鋪設路面及水溝，被上訴人嗣後雖曾加改善，而重鋪路面及水溝等設施，惟並未改變其使用範圍及狀況。又埋設地下電線及自來水管線，亦係當地承購戶生活所必須之基本設施，上訴人因出售房地取得商業上之利益，為原判決所確定之事實，足認上訴人並未因施設地下電線及自來水管等而受特別之犧牲，尚與司法院釋字第四四○號解釋意旨有間，上訴人依該號解釋請求補償，自乏所據。末查「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之」，固為訴願法第九十六條所定。查本件徵收補償事件，固曾經再訴願決定機關以八十八年四月十五日八八府訴字第一五五四五五號再訴願決定撤銷原處分，但僅就事實部分指示應再查明系爭土地是否已被原處分機關施工供作道路使用之情事，被上訴人查明事實後另為行政行為，尚難謂有違訴願法第九十六條之規定。況因被上訴人係非有權決定徵收土地與否之行政機關，其重為之函覆並非行政處分，已如前述，益見不生是否違背訴願法第九十六條之問題。至被上訴人因非公用徵收之決定機關，其收受上訴人本件徵收之聲請時，宜依職權移請有權決定機關處理，被上訴人疏未注意及此，逕為否准之函覆，固有未洽，惟僅涉及其函復有無生法律上效果之問題，上訴人仍不得就非行政處分之該函提起行政爭訟。然被上訴人應速將上訴人本件土地徵收之聲請移請有權決定機關處置，俾賦予上訴人有請求行政救濟之途，以資兼顧上訴人之權益。併此敘明。綜上，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十一 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十一 日