最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一○六二號
再 審原 告 美商菲利普莫里斯股份有限公司台灣分公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 李宗德律師
連玉君律師再 審被 告 臺北市政府衞生局代 表 人 邱淑媞右當事人間因菸害防制法事件，再審原告對本院中華民國八十九年三月十日八十九年度判字第六九一號判決提起再審之訴。本院判決如左：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事 實緣再審原告為香菸進口商，再審被告於民國（下同）八十七年一月一日在台北市○○路○段○○○號屈臣氏百佳股份有限公司石牌分公司（以下簡稱屈臣氏百佳石牌分公司）查獲由再審原告進口，於該店販售之Marlboro Lights（軟盒）、MarlboroLights （迷你）、Marlboro Lights（硬盒）、parliament、Marlboro、Virginia等六種包裝之香菸，未標示尼古丁、焦油含量，違反菸害防制法第八條第一項規定，乃依同法第二十一條規定，依品牌不同，分別各科處罰鍰新台幣（下同）十萬元，共計六十萬元。再審原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，提起行政訴訟，經本院以八十九年度判字第六九一號判決（下稱原判決）駁回在案，再審原告以原判決有修正前行政訴訟法第二十八條第一項第一款（即修正後行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款）再審情形為由，提起再審之訴。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：
再審原告起訴意旨略謂：
一、菸害防制法第八條所規範者係製造時之標示行為：按菸害防制法第八條及第二十一條有關菸品尼古丁及焦油含量標示規定之真義，乃是要求法律施行生效日以後製造之香菸才需履行標示之要求，而非該日以後凡於市面上銷售之香菸均需有標示，再審被告所查獲並據以處分再審原告之六種包裝香菸，均是八十六年九月十九日之前所製造及進口，則再審原告顯無任何違法之處可言。此不論自法條文義所要求之標示內容、方式、標示對象、亦或依立法意旨及法律規範之可行性等層面而論，均足以支持再審原告之上述主張不僅適法亦且合理。原判決不分菸品製造輸入日期均要求有尼古丁、焦油標示，無異是要求再審原告對已失去支配及所有權之菸品為標示，而構成法律溯及適用之效果，其適用法規顯有錯誤，析述如下：（一）首先說明者，單由菸害防制法第八條條文規範之文字：「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。」，即足知本法文所規範之行為乃是指「應標示而未標示」之行為，而非針對銷售行為，蓋倘法文規範的重點在於銷售未標示菸品之行為，其自得逕規定為「未經標示焦油尼古丁含量之菸品，不得販售」，是以縱然單就系爭條文之文字以觀，亦足知得依同法第二十一條處分者，是指「應標示而未標示」之行為，而非銷售行為。（二）又系爭法文乃是針對菸品產製時之標示行為所定之規範，此不單僅是由法條文字及規範之方式所作形式上之理解，就立法意旨而論，亦足證之。菸品之焦油尼古丁含量，除涉及標示問題外，立法所要管制的關鍵，事實上是其含量高低以及依何種方式檢測含量的問題，此由系爭第八條第二項之條文：「前項尼古丁及焦油不得超過最高含量：其最高含量及檢測方式，由中央主管機關會商有關機關定之。」即足見含量標示事實上是在最高含量或檢測方式決定或統一後，始有其意義。蓋立法要求標示之目的乃是希望同時透過最高含量之設定、檢測方法的統一以及含量標示之要求，使菸品之製造者製造一定含量限度之香煙；另一方面也使消費者有能力辨識及比較各品牌焦油及尼古丁含量之高低以作為消費之選擇，否則在未控制最高含量或決定檢測方式前，縱要求業者標示，然消費者面對各家業者各自以不同之檢測方式所為之含量標示，此種資訊事實上並不具任何實質意義。是以含量標示之要求既與最高含量之設定、檢測方法的統一屬不可分割之立法目的，則為確保立法目的之達成，菸害防制法第八條所規範之行為，無疑是指產製時之標示行為，蓋菸品之製造業者方屬有權利、能力且有足夠的資訊於製造過程完成標示行為之人。（三）徵諸衛生署八十六年九月十九日衛署保字第八六○五五二三五號公告之菸品警語標示事項及標示方法：「警語應以黑色或深色中文五號字體直接印於菸品容器最大表面積：警語應印在淺色底，如黑色或測色框之區域內；整個警語加框不得小於五公分乘二公分；框內除警語外，不得再印有其它文字或圖示」，以及衛生署八十六年十月三十日就本件所涉尼古丁及焦油含量之標示問題，對業者所發衛署保字第八六○六三四二六號函之內容，「菸品所含尼古丁及焦油含量，相關標示應以特定字體直接印於菸品容器上．．．」，亦無疑是指製造時方能履行之標示方式，再審原告之主張，洵屬有據。
二、要求法律生效日前製造之香菸均需有標示之解釋方式，欠缺期待可能性：針對再審被告及訴願決定所執有關法律生效日後所有市場上銷售之香菸均需有標示之主張，如前所述，不但與立法之意旨及目的不符，更甚者，此種法律之解釋方式，事實上根本不具期待可能性。蓋不論就立法技術而言，要求法律生效日後在市場上流通之香菸均需有標示，不愧是要求執行機關需就市場上之產品逐一進行檢查，然面對香菸此種流通如此廣泛、存貨數量如此龐大之產品，此種管制方式顯然欠缺效率；又香菸經銷體系之複雜，經再審原告於前審程序提出諸多數據資料予以說明，確是不容否認之事實，要求再審原告就所有庫存貨品以黏貼方式標示，已甚困難，如進一步又苛求再審原告回收所有市場上各大小經銷商、零售點之每一包香菸，以進行黏貼標示之工作，不僅對菸品業者，對任何消費品生產或進口之廠商而言，均屬無法達成之立法要求。職是之故，給予業者一定的緩衝期間，在決策上實屬必要及合理，更是國際間所採行之原則。以經濟部於八十年公告變更警語時為例，除予業者六個月變更包裝期限外，另允許市面舊包裝繼續銷售十一個月；歐洲共同市場理事會亦要求其會員國應予業者至少一年至二年之緩衝期以便存貨經由市場機能自然消化。故倘依再審被告及訴願決定機關對系爭條文之解釋，菸害防制法第八條第一項將成為實質上無執行可能性及期待可能性之法規範，其結果不僅有損法規範本身之威信，亦將使該條文有悖於一般法律原則而罹於無效之虞，凡此，均足見再審原告及訴願、再訴願決定機關對法律之詮釋，絕非立法機關之本意所在。
三、系爭菸品之製造日期均在八十六年九月十九日之前，確屬菸害防制法施行日前所製造之菸品：查本件受處分之六種包裝香菸，則基於「法律不溯既往原則」，對於菸害防制法生效前業已製造之菸品，在法無明文允許溯及既往之情形下，再審被告實不得溯及適用於該法生效施行前業已完成之行為，遑論是對再審原告權益造成侵害之負擔處分，再審被告作為一行政機關，並無立法權力，擅依職權作出具溯及效力的行政處分，故原處分實已違行政行為所應遵循之基本法律原則，而屬違法之處分。參諸鈞院八十九年度判字第四一九號判決之內容，益證再審原告所主張，依菸害防制法第二十一條予以處罰之行為係指製造時應標示而未標示之行為，系爭菸品之製造日期均為八十六年九月十九日之前，再審原告對系爭菸品並無標示義務。原判決認定系爭菸品於出售時即應標示，顯是要求再審原告對已失去支配及所有權之菸品為標示，而構成法律溯及適用之效果，自有修正前行政訴訟法第二十八條第第一款之再審事由。請廢棄原判決，並撤銷原處分及一再訴願決定，以維再審原告權益等語。
再審被告答辯意旨略謂：
一、按菸害防制法第八條第一項規定：「菸品所含之尼古丁、焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。」、第二十一條規定：「違反第八條第一項規定者，處新台幣十萬元以上三十萬元以下之罰鍰並通知製造、輸入或販賣限期收回改正，逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年，違規之菸品並沒入銷燬之。」及第二十條規定：「本法自公佈後六個月施行。」
二、菸害防制法全文於八十六年三月十九日公布六個月後即八十六年九月十九日施行，菸害防制法施行細則於八十六年九月十三日經行政院核定，同月十七日發布施行，揆諸菸害防制法第七條及第八條規定之意旨：（一）健康警語之標示方式由中央主管機關定之（二）尼古丁及焦油含量標示方式，僅要求以中文標示於菸品容器，並未授權中央主管機關訂定標示方式。
三、執行菸害防制法應否「溯及既往」，根據菸害防制法的精神，開宗明義即在表示「保護國人健康」，而菸品保存期限依中美協定以工業密碼方式寫於錫箔紙內，因此消費者無能力辨別其購買之菸品是屬於八十六年九月十九日之前或之後所生產出來的產品，況行政院衛生署在八十六年十一月十四日衛署保字第八六○六六四八八號函釋說明段(三)中已明確表示：凡八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品，於九月十九日後仍在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，否則禁止販賣，違者依菸害防制法第二十一條規定辦理。且法律由立法機關制定，行政機關據以執行，除非有特殊情形之行政裁量，否則即應依法辦理，故本局之處分並無錯誤情事。
四、菸害防制法第八條既已明定菸品所含之尼古丁及焦油含量，以中文標示於菸品容器上即可，並未如健康警語之標示須俟中央主管機關訂定標示之方式，衛生署所為標示規定僅係參考意見建議而已；抑且該法已給予業者六個月之緩衝期，應足以讓再審原告完成標示作業，再審原告指摘菸害防制法第二十一條處罰之行為係指製造時未標示而言，惟參照商品標示法第七條有關進口商品出售時，應加中文標示之規定，足徵進口商品於我國出售時仍應加上中文標示，是系爭菸品於國外製造時若有上開標示，再審原告於進口出售時，自應依規定標示尼古丁及焦油含量。
五、衛生署於八十六年五月五日研商菸品警語標示規定事宜會議，就尼古丁、焦油含量標示問題，亦曾原則同意以六號字體標示於菸品容器側面，由上可知，在菸害防制法公布至施行之緩衝期間，中華民國菸業協會代表業界與本署多次協商，應已明確知悉菸品應標示尼古丁、焦油含量及大致標示方式。衛生署雖正式於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函釋標示方式，其目的乃在考量標示字體，位置之一致性以達到標示之效果，業者如於該法公布後即著手標示作業，於衛生署上揭八十六年十月三十日函釋前，縱其標示之字體或位置與衛生署函釋之標示方式不同，地方衛生主管機關自當酌情從寬處理，惟遭查獲之菸品，並無任何黏貼或其他方式標示尼古丁及焦油含量，原處分機關依法處罰，即無不合。
六、菸害防制法之立法目的乃在於防制菸害，維護國人身體健康，故有應標示健康警語，應標示尼古丁及焦油含量，以及對促銷或廣告設有限制條款等相關規定，而菸品對人體健康可能造成之危害在於尼古丁及焦油含量之多寡，因此尼古丁及焦油含量之標示規定能否有效落實，在菸品管理上至為重要。
七、綜上論結，本件再審之訴為無理由，請予駁回等語。理 由按行政訴訟當事人對本院之判決提起再審之訴，必須具有行政訴訟法第二百七十三條第一項（即修正前行政訴訟法第二十八條）所列各款情形之一者，始得為之。而該條項第一款所謂適用法規顯有錯誤者，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。又按「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。」「違反．．．第八條第一項者，處新台幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰，並通知製造、輸入或販賣者限期收回改正，逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年；違規之菸品並沒入銷燬之。」菸害防制法第八條第一項及第二十一條定有明文。本件再審原告為香菸進口商，再審被告於民國（下同）八十七年一月一日在台北市○○路○段○○○號屈臣氏百佳股份有限公司石牌分公司查獲由再審原告進口，於該店販售之 Marlboro Lights（軟盒）、MarlboroLights（迷你）、Marlboro Lights（硬盒）、parliament、Marlboro、Virginia 等六種包裝之香菸，未標示尼古丁、焦油含量，違反菸害防制法第八條第一項規定，乃依同法第二十一條規定，依品牌不同，分別各科處罰鍰新台幣（下同）十萬元，共計六十萬元。再審原告不服，循序提起行政訴訟，原判決以：再審原告為香菸進口商，於八十七年一月一日在台北市○○路○段○○○號屈臣氏百佳石牌分公司被查獲由再審原告代理進口，於該店販售之Marlboro Lights（軟盒）等六種香菸之包裝未標示尼古丁、焦油含量，為再審原告所承認，並有再審原告委託之王律明、黃政何等人在再審被告處接受調查之調查紀錄在處分卷可稽，應認係真實。而菸害防制法於八十六年三月十九日公布，該法第三十條規定「本法自公布後六個月施行」，其施行日為八十六年九月十九日，並無施行後設緩衝期之規定。八十六年四月二十四日行政院衛生署之會議決議（四）所載「施行細則公布後六個月開始標示於菸品之實際焦油、尼古丁含量」係指要求焦油及尼古丁之含量問題，並非該法第八條第一項之另一施行日期。該施行日期乃法律所定，行政院衛生署無權延後之。且查菸害防制法第八條第一項規定菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上，並非規定製造菸品時為標示，凡是菸品，不論係製造者、進口者，均應為之，否則進口之菸品，製造商在外國，該法不能適用，將失其防制之目的，且觀同法第二十一條規定：「．．．並通知製造、輸入或販賣者限制收回改正，逾期不遵行者，停止其製造或輸入．．．」亦可明瞭。再審原告所謂僅適用於製造時，且六個月緩衝期不應自公布時起算等主張，顯係誤解。至於再審原告所稱無期待可能乙節，由於該法明文公布後六個月施行，即屬緩衝期間，各廠商應於此期間完成各項配合措施，故法之施行，並不苛刻。況查此乃關係吸菸者即消費者健康之法律，若施行之後，猶為緩衝，有失政府保護人民健康之旨，且失依法行政之根本立場，行政院衛生署雖定有標示文字規格，惟此乃訓示性即指導性之措施，並非允許廠商得延後施行標示。同時由於法律規定甚明，再審被告依法行政，當然無違背誠信原則可言。政府於菸害防制法施行後，並無對再審原告作何授益處分，亦無信賴保護之問題。至於再審原告主張不溯及既往乙節，經查菸害防制法施行後，凡菸品均適用，並非製造或輸入時適用，則縱使製造或輸入於該法施行前，於施行時亦應加以標示，否則不得販賣，一經查獲，當然處罰，該法並無溯及施行，無法律不溯及既往原則適用問題。揆之菸害防制法第八條第一項及第二十一條規定，原處分並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。再審原告起訴意旨，難謂有理由，而駁回再審原告在前訴訟程序之訴。殊無所適用之法規與應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸情形。再審原告主張原判決適用法律錯誤，無非以：依菸害防制法第二十一條予以處罰之行為係指製造時應標示而未標示之行為，系爭菸品之製造日期均在八十六年九月十九日菸害防制法施行生效日之前，再審原告對系爭菸品並無標示義務，原判決認定系爭菸品於出售時即應標示，違反法律不溯既往原則。且鑒於菸品流通廣泛、經銷體系複雜，要求再審原告就所有庫存貨品以黏貼方式標示，甚至將所有市場上各大小經銷商、零售點之每一包香菸回收，以進行黏貼標示之工作，對任何消費品生產或進口之廠商而言，均屬無法達成之立法要求，自應給予業者一定的緩衝期間，在決策上實屬必要及合理。原判決要求再審原告對已失去支配及所有權之菸品為標示，而構成法律溯及效果之適用，適用法規顯有錯誤云云。經查，菸害防制法於八十六年三月十九日公布，至同年九月十九日施行，已預留六個月施行緩衝期，且行政院衛生署於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函釋標示之統一方式，並於八十六年十一月十四日以衛署保字第八六○六六四八八號函，明示自八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品，於九月十九日仍在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，否則禁止販賣，違者依菸害防制法第二十一條規定辦理。足認進口商已知所有菸品於販售時應標示尼古丁及焦油含量，如係八十六年九月十九日前輸入者，仍應以黏貼標籤方式標示，且並非客觀上無法完成之事項。再審原告雖於本法施行前，即八十六年九月十九日前進口菸品，未黏貼尼古丁及焦油含量標示者，對之均有可罰性。又按進口商品出售時，應加中文標示，為商品標示法第七條所明定。進口商對於菸品尼古丁及焦油含量自得要求製造商事前予以標示，或於進口時自行以中文加以標示，再審原告未予標示，應屬本法第八條所定作為之主體。另依行政院衛生署八十六年十二月二十三日衛署保字第八六○七一八一一號函對於製造或輸入違規菸品之業者，依查獲之品牌作為處罰之單位；又該署八十九年三月二十七日衛署保字第八九○一六六四五號函說明，係以所製造或輸入者為不同品牌之菸品，自應就不同品牌之菸品，依菸害防制法第八條第一項之規定，分別以中文標示其尼古丁及焦油含量於菸品容器上，單一品牌之標示義務，均屬獨立事件，其違法行為自應為各別之處分。從而，該署前開函令所定處罰方式，已顧及菸品販賣單位眾多之特性，並從製造或輸入菸品業者之有利方向著想，故該函令所定與菸害防制法之規定意旨及公平原則尚無違悖，自可採為裁判之依據，為本院最近之見解（參照本院九十一年度四月份庭長法官聯席會議決議）。是再審原告前開主張，尚無足採。原判決並無適用法規錯誤情事，揆諸首揭說明，本件再審原告再審之訴，顯無再審理由，應予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十七 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 黃 璽 君法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十七 日