最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一○九七號
上 訴 人 甲○○
參 加 人 丙○○訴訟代理人 蘇吉雄律師
陳雅娟律師被 上訴 人 臺東縣政府代 表 人 乙○○右當事人間因水土保持法事件，上訴人對於高雄高等行政法院中華民國九十年四月六日八十九年度訴字第四六○號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人及參加人主張：㈠上訴人及參加人丙○○並無違反水土保持法之情事：⒈參加人丙○○於五十九年間，向被上訴人承租坐落台東縣○○鄉○○段八三
六、七三五、八六九、七三四、八一八、八七三、八一一、八八五等地號八筆公有山坡地，總面積計七．六五八二公頃，從事農業經營迄今。其間參加人丙○○因於八十三年全力配合被上訴人實施水土保持工作，而於八十四年獲頒優秀水土保持農戶獎狀。八十三年十一月參加人丙○○因配合鄰近農牧用地經營環境之需要，於前開八八五地號山坡地（以下簡稱系爭土地）設置農業資料貯放場，並向被上訴人申請補助款。該農業資料貯放場於八十四年一月初竣工，參加人丙○○將竣工結果陳報被上訴人後，被上訴人遂派其所屬農業局技士黃文仁實地檢查結果，技士黃文仁除於完工報告載明貯放場長十五公尺、寬十公尺（即佔地一百五十平方公尺）約四十五坪外，被上訴人亦依該完工報告所載內容同意核定每坪補助二千元，計補助卅坪共計六萬元（按被上訴人並非依每坪建築費用全額補助，亦非按四十五坪之坪數全部補助）。參加人丙○○復因農業經營及管理之需要，乃於同年（八十四年）僱用其姐夫即上訴人協助農業經營，並於前開既有貯放場地基上之農業資料貯放場改為半牆鐵皮屋及雞舍，合計使用面積約三百平方公尺。詎被上訴人前後於八十八年四月二十八日及八十八年五月十日，分別依台東縣大武鄉公所八十八年四月十四日武鄉財經字第二二六五號函及台東縣警察局大武分局電話聯繫，以上訴人未先擬具水土保持計畫，擅自於參加人丙○○承租之訟爭土地，開挖整地，建築房舍為由，派員現場勘查，並作成會勘紀錄，科處上訴人六萬元罰鍰，並撤銷參加人丙○○與被上訴人間系爭土地租約。台東縣警察局大武分局並以上訴人上開行為，涉嫌違反山坡地保育利用條例罪嫌，移送台灣台東地方法院檢察署偵辦，嗣經台東地檢署以八十八年偵字第一二六六號處分不起訴在案。⒉按水土保持法第八條第一項第五款及第十三條第一項關於山坡地開發建築用地（或開挖整地），應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定之規定之立法目的，無非係藉主管機關之事先審核制度，以保育水土資源、涵養水源、減免災害、促進土地合理利用，如山坡地利用人於業經核准使用之山坡地單純增加利用之程度或範圍，而實質上又未破壞原有山坡地水土保持之維護，亦不致造成山坡地之過度利用或開發，實無庸因其單純增加利用程度及範圍之行為，遽對山坡地利用人以未事先擬具水土保持計畫送主管機關核定為由，科以裁罰性行政處分。再者，現今農業科技之精進，如山坡地利用人能於不破壞原有水土保持之前提下，充分利用山坡地，而有合於農業經營目的之行為，自難謂有不合農業政策或土地政策。⒊參加人丙○○既經被上訴人選為優秀水土保持農戶並獲頒獎狀，顯然被上訴人亦肯定多年來參加人丙○○在承租之系爭土地上對水土保持工作之努力。而被上訴人補助參加人所設置之農業資料貯放場（實際上即為供山坡地經營人放置貯存農具機械及肥料之倉庫）建造完成後，亦經被上訴人驗收完畢，被上訴人補助之前開農業資料貯放場並非單純之平台，其上部構造為方形鋼柱及鋼浪板屋頂，面積約四十五坪左右，有卷附完工報告中所載檢查意見欄之記載可憑。該農業資料貯放場既經被上訴人認於水土保持無影響，並經被上訴人核准，則參加人將該有屋頂之農業資料貯放場四週加蓋牆壁遮蔽風雨以避免農具受損害，面積並未逾越被上訴人准許之範圍，試問又何來違反水土保持之有。況依卷附參加人所獲頒之優秀水土保持農戶獎狀係被上訴人所發給，基於行政一體之原則，被上訴人亦自應受拘束，豈可忽視前開參加人為優秀水土保持農戶之事實，而於事後又謂參加人之行為係違反水土保持法之規定。另被上訴人又謂農業資料貯放場之建築依規定只能有屋頂，四週不能有牆壁，本件參加人於農業資料貯放場之四週加建牆壁違反水土保持法之規定云云，然對農業資料貯放場之建築不能有牆壁乙節，被上訴人亦自認並無相關法令規定，係其所自行認定。準此，農業資料貯放場之建築，既無法令限制其建物之形式，則被上訴人片面以其自行認定之建築方式而謂參加人將農業資料貯放場建築為四週有牆壁遮蔽風雨之建物於法不合，有違水土保持法之規定，即屬無據。⒋被上訴人水土保持課技士黃文仁於上訴人違反山坡地保育條例乙案之偵查中亦證稱：「台灣省府每年補助經費做山坡地保育利用，八十三年丙○○配合縣政府做水土保持，八十四年縣府補助丙○○興建貯放場，該基地原為平台，縣府補助卅坪之經費，丙○○應興建卅坪以上貯放場，楊某興建四十五坪，合於規定，被告（指上訴人）嗣在貯放場增建房屋居住，並未影響水土保持，其門前道路則係鄉公所所築」等語，足証參加人將該農業資料貯放場上建成房屋之形式，與水土保持確無相違。另參加人丙○○在系爭土地上搭建之雞舍所在基地，原本即為一平坦之地面（位於農具貯放場平台旁邊），而其搭建之建材均係參加人丙○○利用他人棄置之舊鐵皮及建材所搭建，雞舍面積六四㎡，約十來坪左右，並無影響水土保持之情事。再查前揭系爭八筆土地地目為旱，面積三．四九三九公頃，租用目的係種植農作物。參加人在該面積廣達
三．四九三九公頃土地上興建六四平方公尺之簡易雞舍，養雞供自己食用，與其租用土地務農之目的並不違背，自難認上訴人有何違反水土保持法及山坡地保育條例犯行。亦為台東地方法院檢察署八十八年度偵字第一二六六號不起訴處分書所認定。堪認參加人在系爭土地上增建雞舍及房屋之行為確與山坡地之水土保持無違。㈡本件水土保持義務人應為參加人丙○○，原處分以上訴人為科處罰鍰之對象，顯然錯誤：⒈按公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人為本法所稱之水土保持義務人。水土保持法第四條定有明文。⒉系爭土地係參加人丙○○向被上訴人承租作為農業經營使用，而上訴人則係受僱於參加人丙○○幫忙農業經營；是退步言之，縱認參加人在系爭土地上建屋及雞舍之行為違反水土保持法之規定，然依前開水土保持法第四條之規定，負有水土保持義務之人應為系爭土地之經營人即參加人丙○○而非受僱之上訴人甲○○，另上訴人及參加人丙○○於卷附前開台東地方法院檢察署違反山坡地保育條例案件偵查中，均未表示系爭土地乃是由丙○○轉租給上訴人或與上訴人交換耕地使用，被上訴人謂參加人丙○○有將系爭土地轉租於上訴人甲○○之事實，即應由被上訴人負舉證責任，惟迄今除未見被上訴人舉證以實其說外，又無其他証據足以証明參加人丙○○有將其承租之山坡地轉租之事實，是被上訴人所辯，顯不足採信。另上訴人僅係受僱於參加人丙○○，參加人丙○○既無將系爭土地全部或一部轉租與上訴人，復無將租賃權轉讓與上訴人，更無與上訴人有耕地交換使用情事。被上訴人不明究理，亦未詳查參加人丙○○與上訴人二人間之法律關係及使用土地關係，徒以上訴人亦有使用系爭土地之事實，即遽行撤銷參加人丙○○之承租權，並撤銷系爭土地之租約，實屬違法。準此，參加人丙○○既為系爭土地之經營人，其應為本件之水土保持義務人，科處罰鍰之對象應為參加人丙○○。原處分誤以上訴人為科處裁罰之對象，其適用法律顯有錯誤，應予撤銷。為此訴請撤銷原處分及一再訴願決定。
二、被上訴人則以：㈠按「下列地區之治理或經營，使用行為應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」，「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用由經營人、使用人、或所有人負擔．．．」，「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰．．．
二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止。．．．」水土保持法第八條第一項、第十三條第一項、第二十三條第二項、第三十三條定有明文。㈡查本件上訴人未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於台東縣○○鄉○○段○○○○號國有山坡地保育區農牧用地內開挖整地、建築房舍及建築磚造半牆鐵皮水泥柱建築物屬實，有會勘紀錄、照片影本等附卷可稽，違規事實洵堪認定。查被上訴人於八十三年十一月二十六日八三府農土字第一二五五七二號函補助丙○○於該筆土地山坡地施設農業資料貯放場，每坪補助二、○○○元，計三十坪。惟上訴人後因居住之方便，擅自加以改成房舍，面積約計○．○二五四公頃（一間二○四．六平方公尺、一間四九．七平方公尺），顯然非原有面積使用，另尚有上訴人建築磚造半牆鐵皮水泥柱建築物為利用空地加蓋用來養雞做雞舍部分，面積約計○．○○六四公頃，核其所為，業已違反水土保持法規定，依首揭規定即不能無罰。又查其所為開挖整地行為已違反水土保持法第八條第一項、第十三條第一項規定，被上訴人即應依同法第二十三條第二項、第三十三條規定予以行政處分。並非如上訴人訴稱，被上訴人需先期通知使用人或水土保持義務人應如何改正，屆期仍不改正，始得予以行政處分。上訴人所訴，核不足採。從而被上訴人引據首揭法條裁處上訴人六萬元罰鍰並令立即停止一切非法開發、使用行為，要無違誤。至於承租權撤銷係私法行為，不能以行政訴訟救濟等語資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、按「下列地區之治理或經營、使用行為應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．．三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定：．．．其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」、「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔．．．」、「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止。．．．．」水土保持法第八條第一項、第十三條第一項、第二十三條第二項、第三十三條定有明文。㈡、本件上訴人未先擬具水土保持計畫書送主管機關核定，擅於台東縣○○鄉○○段○○○○號國有山坡地保育區農牧用地內，開挖整地、增改建房舍二間面積約計○．○二五四公頃（一間二○
四．六平方公尺，一間四九．七平方公尺）及建築磚造半牆鐵皮水泥柱建築物，面積約○．○○六四公頃供作雞舍之事實，有被上訴人之會勘紀錄、台東縣大武鄉公所查報違規使用山坡地查報表、現場照片影本等附於原處分卷可稽；另被上訴人之八十八年四月二十八日會勘紀錄上，亦經上訴人於使用人欄簽名可按，其違章事實堪予認定。㈢、至上訴人及參加人主張系爭山坡地係參加人丙○○向被上訴人所承租，其於八十三年十一月間，向被上訴人申請核可並獲補助設施農業資料貯放場約四十五坪，復因農業經營及管理之需要，於同年僱用其姐夫即上訴人協助農業經營，並於前開既有貯放場地基上增建半牆鐵皮屋、倉庫及雞舍，與山坡地保育或水土保持之有關法令立法目的並無違反情事；縱有違法亦應以土地承租人即參加人丙○○為受處罰對象，被上訴人以丙○○之使用人即上訴人為處罰對象顯有違法乙節。經查：⒈被上訴人固於八十三年十一月二十六日，以八三府農土字第一二五五七二號函，核准補助參加人丙○○於該筆山坡地施設農業資料貯放場，每坪補助二、○○○元，計三十坪；然當時丙○○所開發建築之農業資料貯放場，水泥地厚約三十公分、長十五公分、寬十公分，約四十五坪（合約○．○一四八公頃），其上部構造為方形鋼柱，及鋼浪板屋頂等情，有參加人丙○○為申請補助金，於八十四年一月十日，向被上訴人提出之完工報告影本附於原處分卷足佐。則上訴人嗣後因居住之方便，擅自加以改建及增建成房舍，面積約計○．○二五四公頃（一間二○四．六平方公尺、一間四九．七平方公尺），並利用空地加蓋磚造半牆鐵皮水泥柱建築物，供作雞舍，面積約計○．○○六四公頃，合計○．○三一八公頃，顯然已超出原核准補助興建農業資料貯放場之使用目的及使用面積，上訴人空言主張係於已核准開發之地基上增改建上開建物，顯無足採。則其於開發該等建築用地前，既未先擬具水土保持計畫書送主管機關核定，自與前開水土保持法規定不符。⒉又誠如上訴人所陳水土保持法第八條第一項第五款及第十三條第一項關於山坡地開發建築用地，應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定規定之立法目的，係欲藉主管機關之事先審核制度，以保育水土資源、涵養水源、減免災害、促進土地合理利用；則上訴人將原簡易農業資料儲放場之山坡地，擴大其範圍，增、改建成供上訴人居住及放養家禽之場所，因使用目的、方式之改變，對於系爭山坡地之水土保育、水源涵養等項有所影響，乃屬當然。上訴人主張本件開發行為，並未破壞原有山坡地水土保持之維護及山坡地利用人於業經核准使用之山坡地單純增加利用之程度或範圍，而實質上又未破壞原有山坡地水土保持之維護，亦不致造成山坡地之過度利用或開發，實無庸因其單純增加利用程度及範圍之行為，遽對山坡地利用人以未事先擬具水土保持計畫送主管機關核定為由科以裁罰性行政處分云云，亦不足採。⒊查，上訴人於被上訴人八十八年四月二十八日現場會勘時，係以使用人身分在場，並於會勘紀錄上簽名，業如前述；其於當時並未表明係屬參加人丙○○之受僱人；另上訴人於台灣台東地方法院檢察署八十八年度偵字第一二六六號違反山坡地保育利用條例刑事案偵查中，亦供陳系爭山坡地係由丙○○承租後由其使用，並於其上興建房屋乙棟、雞舍一間等語；核與參加人丙○○在該偵查案中供述係由渠承租由上訴人使用之供詞相符，並經該案引為不起訴處分之理由，有上開偵查案不起訴處分書影本一件附於訴願卷可憑；則上訴人與參加人事後以彼等間係僱用關係，主張本件開發行為人，亦即水土保持義務應為僱用人之參加人，被上訴人以上訴人為處罰對象，不合法云云，要非可採。至上訴人雖經上開檢察署檢察官認其並無違反山坡地保育利用條例罪責，予以不起訴處分；然該刑事事件之認定對本件行政訴訟本無拘束力可言，行政法院仍得就調查之結果自行認定。上訴人引該不起訴處分書執為本件原處分違法之依據，亦不足採。㈣、綜上所述，上訴人既係本件山坡地之使用人，所為開發建築用地及開挖整地行為，既已違反水土保持法第八條第一項、第十三條第一項規定，被上訴人依同法第二十三條第二項、第三十三條規定予以裁處六萬元罰鍰，並令立即停止一切非法開發、使用行為，要無違誤。訴願及再訴願決定遞予維持，均無不當。上訴人起訴請求撤銷原處分及一再訴願決定，並無理由，應予駁回。至於參加人丙○○承租權事後經被上訴人撤銷部分，係私法爭執，尚非本件所得審究，因而為上訴人敗訴之判決。
四、本院核原判決揆諸上開規定及說明，洵無違誤，上訴意旨仍執陳詞主張上訴人係參加人僱用之占有輔助人而非水土保持義務人，據以指摘原判決違法，不備理由及理由矛盾云云。然查：系爭土地原承租人即參加人於八十四年經被上訴人於八十四年補助興建之農業資料貯放場面積僅有約四十五坪合○．○一四八公頃，且未有牆壁，而系爭上訴人於八十八年四月二十八日查獲之農舍及雞舍面積共計○．○三一八公頃，已逾原農業資料貯放場面積○．○一四八公頃多出一倍以上之○．○一七○公頃，且農舍及雞舍均有圍牆，有上開貯放場八十四年一月十日制作之完工報告暨所附照片三張以及被上訴人八十八年四月十四日之會勘紀錄附原處分卷可稽，而上訴人在被上訴人八十八年四月十四日之會勘紀錄上簽名為使用人，上開會勘紀錄依其程式及意旨得認作公文書，依行政訴訟法第一百七十六條準用民事訴訟法第三百五十五條第一項規定，推定為真正，上訴人主張其係參加人之受僱輔助占有人非水土保持義務人以及上訴人係在原農業資料貯放場原面積加建農舍及雞舍，不影響水土保持，不應受罰云云，核無足採，並經原判決詳予指駁在案。從而原判決難謂有適用法規不當之違法，亦無判決不備理由及理由矛盾之違法，應認上訴意旨指摘原判決違法，聲明廢棄為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十七 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 明 鴻法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十一 年 七 月 二 日