最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一○一七號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 內政部代 表 人 余政憲右當事人間因有關體育事務事件，上訴人對於臺北高等行政法院中華民國九十年三月二十八日八十九年度訴字第六一○號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：㈠、內政部八十九年六月二十二日台（八九）內訴字第八九○三三九八號訴願決定有以下偏頗之處：⒈查體操協會第七屆理事任期自八十六年二月二十一日起至九十年二月二十日止。該會以第七屆理事長及全體理監事已總辭，於八十七年四月二十五日召開會員大會擬改選理事長及理監事，被上訴人亦派員列席。開會時有會員指陳仍有多名理事未辭職，隨即有蔡宜郎、張明吉兩理事現場提出辭職書，且無人對辭職程序之完成有異議。在主席準備以全面改選為第八屆方式進行前，有會員提出異議，並建議依人民團體選舉罷免辦法（下稱人團選罷辦法）第二十七條規定依次遞補候補理、監事，再補選第七屆之不足額，未被採納，嗣後主席強行全面改選為第八屆三十一名理事、九名監事。上訴人自八十八年四月二十八日至十一月二十六日止，七次向被上訴人陳請「依法糾正該會上述違法改選及長期非法運作案」，被上訴人自十月二十一日至十二月十一日前後三次寄達四份回函（補發的八月二十六日函附在十一月十八日函寄達）。被上訴人以八十七年五月五日及七月六日前後兩次函請該會查明具報，經該會八月十四日復函說明呈請核示略以：「二、本會依據鈞部八十七年七月六日來函指示後，即於七月十八日假體總大樓召開有關第七屆理監事總辭乙案，該案因未列入會員大會討論提案，理監事也未在大會中正式提出辭職，故該次總辭乙案，並未通過。本次會議結論為理監事總辭依法無法成立。三、另張萬利（理事長）先生等四位於會後仍表明願辭去理事．．．．」，該部則將該函內容於八十七年八月二十六日以台內社字第八七二八二二一號函轉知上訴人（此函件未即時送達，後來經要求補發附在十一月十八日函一併寄達）。在該會給被上訴人復函後，仍以該復函主張無從產生的第八屆理事會繼續非法行使職權達一年之久（由八十七年四月二十五日改選為第八屆至八十八年八月十一日再呈報第七屆第六次理監事會議補選理事長當選名單至被上訴人，前後超過一年三個月）。被上訴人於八十七年十月二十一日以台內社字第八七三四九一三號書函告知上訴人所陳情事項業經被上訴人以八十七年八月二十六日台內社字第八七二八二二一號函復在案，如仍有爭執，可逕依民法規定，循司法途徑解決。嗣後被上訴人復以八十七年十二月十一日台內社字第八七四○五七○號書函重申前函內容，上訴人不服本書函，遂於八十八年一月七日提起訴願。案經內政部八十八年四月十四日台（八八）內訴字第八八○二一一一號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處理。」⒉上訴人八十八年一月七日訴願書所不服者為非專指被上訴人「不作為」，尚包括「處分不當」。就不服被上訴人「不作為」之理由如下：上訴人歷經八個月的多次陳情，被上訴人前六個月沒寄來回文，接著以八十七年十月二十一日台內社字第八七三四九一三號書函及八十七年十二月十一日台內社字第八七四○五七○號書函推往司法途徑解決，徵諸前述事實，被上訴人八十七年八月二十六日台內社字第八七二八二二一號函並未即時送達，後來經要求補發附在十一月十八日函一併寄達，早就拖過民法規定的三個月內有效提出期限。查體操協會八十七年四月二十五日開會時被上訴人有派代表列席，卻未就選舉之違規即時糾正。且該協會應被上訴人事實調查的要求，於選舉三個半月後，以事後召開理監事會所做結論來搪塞。亦即，復函並非針對調查有否「提出書面辭職書及經過理監事會通過」的事實做答復，而以與法令要件無關的無發生的事情為理由企圖翻案，況已超過法定的有效期限。另一方面，該會又以該結論的主張下無從產生的第八屆理事會長期的繼續行使職權，復函內容與實際運作自相矛盾。就此，被上訴人未做辭職是否有效的認定，改選是否合法的處分，而放任非法產生的第八屆理事會行使職權。此等事實與理由已在兩次訴願中陳述，社會行政主管機關卻無有效監督，致損人民合法權益。⒊承上，就不服被上訴人「處分不當」之理由如下：按人團選罷辦法第二十七條的規定略以：「人民團體理事、監事出缺時，應以候補理事、候補監事依次遞補，經遞補後，如理事、監事人數未達章程所定名額三分之二時，應補選足額．．
．．。」該次會員大會舉行理監事選舉，就是名額少於三分之二的情形下才會進行。當時主席曾報告理監事會決議辭職及召開會員大會改選的緣由略為：「因理事長張萬利先生辭職，沒有其他理事願意承擔後續的繁重會務及經費開支，故另洽何湯雄、王人達、俞文蔚先生等社會熱心人士加入為新會員，必須透過原任理監事總辭，再召開會員大會改選，才能產生新理監事及理事長。」若先前理監會議只通過理事長、常務理事的辭職，就無須召開會員大會改選理監事。故該會理監事於八十七年四月二十五日已完成合法的辭職程序。雖然該會在改選的三個半月後，曾復函被上訴人否定先前總辭的合法性，但被上訴人並無就所提主張做認定的核示，該會至今亦無行文否認會員大會選舉理監事前有收齊正理監事的辭職書及開理監事會通過的事實。被上訴人在上述該會復函半年後，經訴願決定再行文調查辭職書及理監事會通過辭職的會議記錄，就可印證該會先前復函所陳述的事由，並非辭職程序合法與否的相關法令規定，不足影響實質上合法辭職的結果甚明。但被上訴人在該會全面改選為第八屆的七個半月後，沒有任何合法的根據就行文指示該會只針對理事長、常務理事補選，跳過依法先遞補候補理監事的程序，不但剝奪了候補理監事的正當權益，也足以影響選舉的結果，不符人民團體法（下稱人團法）第二十三條及人團選罷辦法第二十七條的規定，故謂「處分不當」，甚至也違法。其次，上訴人在會員大會中，指陳還有理事未提出辭職書，後來兩名理事現場提出而補齊了正理監事辭職書時，均申明第七屆任期未滿，不管是正理監事或候補理監事未辭，依法應先遞補再選不足額的主張，不可隨便冠以「總辭」的用語而改選為第八屆，其意並無否定已提辭職書的理監事之辭職效力。其實有無該兩名現場才提辭職書者，都是應先遞補，所選不足額人數有兩名的差別而已，均為第七屆，不然就是違背法令規定。此外，從被上訴人八十八年七月十四日行文體操協會函之說明：「又貴會第八屆理、監事選舉，尚未經本部核定，貴會對外行文不得以第八屆名義行之。」亦得以印證上訴人上述主張合法有理。但從被上訴人上述用詞，可知其並非勇於負責又無矛盾的明確作為，反致混亂。蓋該次選舉後，第八屆理監事會已運作一年二個月以上，到底是違法無效或單純的「尚未經該部核定，若屬後者，是否報了還會核定認可，不然怎不明示已過期或違法無效？若呈報有被認可的可能，那在此文之八個月前，被上訴人給體操協會等於默認該會第七屆正理監事全部復活的函文略為：「辦理理事長、常務理事之補選」，會同時存在第七屆及第八屆的理事會及理事長（事實上已是如此在運作），若被上訴人在指示補選理事長時，就不承認第八屆的合法性，即應說明清楚，而非等八個月後才做那含義不明的指示，放任該會又非法運作了半年以上。另外該會在自己否定總辭效力後，又以該主張無從產生的第八屆理事會繼續行使職權，甚至在被上訴人指示「辦理補選」後，經過七個月仍未辦理，可見被上訴人及該會之行事過程均前後矛盾。⒋依法理第八屆理監事會不能成立是違背了人團法第二十三條及人團選罷辦法第二十七條「應先遞補再補選足額」的規定，而第七屆理監事辭職有效是合乎人團法第二十三條第二款及人團選罷辦法第四十四條「理監事之辭職應以書面提出，並分別經由理監事會議通過，並於會員大會舉行時提出報告」的規定，並非第八屆選舉違法，完成合法辭職程序在前的第七屆理監事可恢復選舉權及被選舉權。再說體操協會否定「辭職成立」若被認定而核示有理，張萬利需第二度提出辭職書，該會亦需已呈報單獨通過其辭卸理事職務的理監事會議記錄及書面辭職書等相關證明文件，否則被上訴人對先前訴願的答辯略為：「該會並未檢送辭職理事之辭職書及通過辭職之會議紀錄憑處，無法認定辭職人數及效力」，就是雙重標準。⒌如上述陳情書、訴願書、訴願決定書的陳述、體操協會函復的內容均非調查的標的，已明顯違反了行政訴訟法第一百六十五條「當事人不從提出文書之命」，被上訴人早就應依法做實質認定上訴人關於該文書之主張或依該文書應證之事實為真實，不應一再拖延。體操協會會員大會改選理監事時，內政部列席官員未即時制止錯誤的發生；再經兩年以上的多次陳情及訴願，均沒有實質有效的監督而放任非法運作，故被上訴人不得以「已盡相當之監督」理由，作為駁回訴願的根據。⒍按訴願法第九十五條規定：「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各機關之效力。」原訴願決定書主文：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處理。」上訴人八十八年十一月十七日所提訴願，係指被上訴人未在法定期間內撤銷指示體操協會「辦理理事長、常務理事之補選」的處分，及未為辭職是否有效做認定而為適法之處理，並未盡實質上有效之監督。此為訴願決定之決定，亦是該會復函後所要調查解決之事項及會經過之程序，非上訴人在法律規範外之主張。故被上訴人居於本身權責，應維護法律尊嚴及人民正當權益，不可以「非謂對訴願人所主張事項有作為義務」而誤導帶過。㈡、內政部八十九年六月二十二日台（八九）內訴字第八九○三三九八號訴願決定前文與事實部分敘述有誤導與闕漏之處：⒈該訴願決定前文項略為：「不服原處分機關不作為處分，提起訴願。」而上訴人於八十八年一月七日向被上訴人提起之訴願書則略為「不服貴部不作為及八十七年十二月十一日函，只指示體操協會辦理理事長、常務理事之補選的處分不當。」是不服「不作為處分不當」，非專指「不作為」；且上訴人認為不作為並非處分。⒉該訴願決定事實項略為：「復以八十七年十二月十一日台內社字第八七四○五七○號書函重申前函內容，訴願人不服，提起訴願。」按上訴人於八十八年一月七日向被上訴人提起之訴願書前文項及上述內政部函略為：「該部除再採用往前的不作為及推往司法解決外，又指示體操協會辦理理事長、常務理事之補選，做出不當的處分」。按該函並非僅重申前函內容一事令上訴人不服，還有在無合法根據下，做上述不當的處分。兩事項所謂無合法根據，可從內政部八十九年六月二十二日訴願決定書理由項所陳述，無法認定辭職效力及人數，可見上訴人主張有理。訴願決定的事實項如此敘述，也有誤導。⒊訴願決定書事實項略為：「僅告知應循司法途徑解決，顯有不作為云云。」按被上訴人最後一次復函，已如前述二㈡所述，不僅採用往前的不作為而推往司法解決外，更做了不當的處分。訴願決定的事實項如此敘述，也有誤導。⒋訴願決定書事實項略為：「訴願人復於八十八年十一月十九日提起訴願，主張本部前述訴願決定後數月，原處分機關仍無明確適法之處理，依然屬不作為云云。」按上訴人八十八年十一月十九日所提訴願書前文非僅敘述被上訴人依然屬不作為，更指出放任體操協會牴觸原訴願決定，在未確實執行撤銷原處分的狀況下，改以一年前已辭職的理事為理事長。訴願決定的事實項，敘述又獨漏了關鍵性重點。㈢、綜上所陳理由，可知被上訴人未確實執行內政部「撤銷原處分」的訴願決定，又長期不作適法的善後處理，放任體操協會在牴觸原訴願決定下，補選理事長，繼續非法運作，已損人民合法之權益。經訴願後，內政部訴願決定竟解釋：「非謂對訴願人所主張事項有作為義務云云」，而駁回訴願，顯欠合理，且有違誤，為此訴請撤銷訴願決定並命被上訴人另為作為之處分。
二、被上訴人則以：㈠、按人團法第二十三條第二款：「人民團體理事、監事有左列情事之一者，應即解任，其缺額由候補理事、候補監事分別依次遞補：二、因故辭職經理事會或監事會決議通過者。」第按人團選罷辦法第二十七條規定：「人民團體理事、監事出缺時，應以候補理事、候補監事依次遞補，經遞補後，如理事、監事人數未達章程所定名額三分之二時，應補選足額。人民團體之理事起一個月內補選之。」同辦法第四十四條又規定：「人民團體之理事長、常務理事、常務監事或理事、監事之辭職應以書面提出，並分別經由理事會或監事會之決議，准其辭職，並於會員（會員代表）大會舉行時提出報告。」㈡、上訴人指稱被上訴人不作為一事，查被上訴人依據內政部台（八八）內訴字第八八○二一一一號訴願決定及理由指示，即分別以八十八年五月二十八日台四日台（八八）內社字第八八八一五四三號函請體操協會依據人民團體法第二十三條第二款及人團選罷辦法第四十四條之規定，檢具相關資料送被上訴人憑處有案，顯有作為並儘相當之監督；惟上訴人卻仍以「不作為處分」之相同理由再次提起訴願，並不合理。㈢、至上訴人所指被上訴人「處分不當：指的是內政部八十七年十二月十一日函，竟無『全面改選的第八屆違法無效』的處分及認定辭職的人數及效力，就指示體操協會『辦理理事長、常務理事之補選』，亦無依法『先遞補候補理監事及補選不足額』的關鍵性處分，有違法令規定。」乙節，經查上開函所載內容，除告知上訴人仍請按被上訴人八十七年十月二十一日台（八七）內社字第八七三四九一三號書函辦理外，並副知體操協會應依人民團體選舉罷免辦法第二十七條規定辦理，而被上訴人該函係依體操協會所報八十七年八月十四日（八十七）國操字第○四○號函辦理，該函內容略以：「．．．有關第七屆理監事總辭乙案，該案因未列入會員大會討論提案，理監事也未在大會中正式提出辭職，故該次總辭乙案，並未通過。本次會議結論為理監事總辭依法無法成立。．．．另張萬利、詹益東、林宗嵩、陳銘聰等四位於會後仍表明願辭去理事一職，本會將依規定通知前四位候補理事甲○○、王明賢、林惠鈴、黃佳昌依次遞補。」被上訴人亦以八十七年八月二十六日台
（八七）內社字第八七二八二二一號函，將上揭情事轉知上訴人，至於上訴人與體操協會在辭職事件認知上之落差，似屬事實認定的問題，在爭議雙方無法提具有關辭職案之會議紀錄及辭職書前，被上訴人無法憑處。㈣、上訴人提起訴願後，對於體操協會第八屆第一次會員大會選舉無效乙節，被上訴人依據內政部台（八八）內訴字第八八○二一一一號訴願理由及決定，除以八十八年五月二十八日台（八八）內社字第八八八一○三三號函，請體操協會依規定提具通過該會第七屆理事長、常務理監事及理監事辭職決議案之理、監事會議紀錄、辭職書等有關證明文件憑處外，復以八十八年七月十四日台（八八）內社字第八八八一五四三號函知該會：「又 貴會第八屆理、監事選舉，尚未經本部核定，貴會對外行文不得以第八屆名義行之。」，該會亦以八十八年七月二十六日（八十八）國操字第○八八號函復該會遵照指示以第七屆名義對外行文，故辭職事實如何？究應遞補多少人？補選多少人？必須提具辭職書及通過辭職案之會議紀錄為據憑處。㈤、綜前理由，有關體操協會第七屆理監事之辭職爭議案，在上訴人及該會均無法提出相關書面證明文件（會議紀錄、辭職書等）為憑，以判定辭職事實之情形下，被上訴人無法應上訴人之要求辦理，且被上訴人既經八十八年四月十四日台（八八）內訴字第八八○二一一一號訴願決定，作適法之處理，上訴人卻仍以「不作為」及「處分不當」之相同理由提起訴願，顯不適切等語資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、查本件上訴人請求被上訴人應命體操協會依其訴之聲明第二項辦理理監事遞補及補選事宜者，為該協會第七屆理監事，惟體操協會第七屆理監事之任期，係自八十六年二月二十一日至九十年二月二十日止，為上訴人所自認，並有內政部核備人民團體申請案件簡復單及負責人當選證明書附於被上訴人所製作之中華民國體操協會卷宗可查；而本件言詞辯論終結日期為九十年三月二十一日，上訴人為該協會第七屆候補理事，固為兩造所不爭執，惟縱認上訴人之請求為有理由，因第七屆理監事之任期業已屆滿，該判決對上訴人已無實益，是上訴人提起本件撤銷之訴及課以義務之訴，尚欠權利保護要件。㈡、第按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為有損其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關為行政處分或特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第二條、第四條第一項、第五條第一項定有明文。是人民提起撤銷之訴，應具備：㈠為公法上爭議事件；㈡須政府機關有違法行政處分；㈢須致損及人民之權利或法律上利益；㈣須經訴願程序而不服訴願決定。而提起課以義務之訴，亦應具備：㈠須為公法上爭議事件；㈡須政府機關對人民申請之案件，於法定期限內有作為義務而不作為；㈢須致損及人民之權利或法律上之利益；㈣須經訴願程序。㈢、卷查上訴人迭以體操協會於八十七年四月二十五日會員大會辦理之第八屆理監事全面改選，違反人團法及人團選罷辦法之規定，多次陳情被上訴人，請求被上訴人對該會依法糾正，撤銷其決議，就部分理事之辭職是否有效予以認定；再以合法程序，依次遞補候補理事後，再補選不足額之部分及理事長云云。依人團法第三條規定：人民團體之中央主管機關固為被上訴人。第五十八條規定：人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得為左列處分：一、警告。二、撤銷其決議。三、停止其業務之一部或全部。四、撤免其職員。五、限期整理。六、撤銷許可。七、解散。惟是否為上開處分，應由主管機關依其職權為之，人民團體法並未賦予一般人民或相關人民團體之成員有請求主管機關應為上開處分之權利。上訴人屢向被上訴人陳情，請求被上訴人就體操協會第七屆理、監事之改選事宜為處理，充其量僅在促使被上訴人基於主管機關之地位開始發動其職權，至於被上訴人是否發動其職權，是否為一定之處分，仍應由被上訴人依其職權決定之，尚難認為被上訴人依法有為一定處分之義務，至於被上訴人有無盡其人民團體主管機關之監督職責，有其上級機關或監察機關予以監督，上訴人並無請求被上訴人做成一定行政處分，命體操協會遞補或補選理監事之請求權基礎，其為本件請求，於法無據。況被上訴人於內政部首次訴願決定撤銷原處分後，除以八十八年五月二十八日台（八八）內社字第八八八一○三三號函，命體操協會提供第七屆理監事辭職案之會議紀錄、辭職書等有關證明文件憑處外，復以同年七月十四日台（八八）內社字第八八八一五四三號函知該會，於未經核定前，不得以第八屆理監事名義對外行文，以上有各該函影本附卷可稽，並均副知上訴人（前函並註明副本視同正本），亦難謂被上訴人全無作為。㈣、再查：被上訴人最初就上訴人之陳情所為之復函，業經內政部八十八年四月十四日台（八八）內訴字第八八○二一一一號訴願決定予以撤銷，該等函件之性質為何，已毋庸論究。致於其後被上訴人所為前開台（八八）內社字第八八八一○三三號、第0000000號函，係通知體操協會提供有關理監事改選文件或告知未經核定前，不得使用第八屆名義，均非就特定具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為，本非行政處分，尤非對上訴人之行政處分；而被上訴人對上訴人請求事項，原無作成行政處分之義務，已論列如前，則上訴人對之提起撤銷之訴及課以義務之訴，於法即非有據。㈤、綜上析論，原訴願決定以：被上訴人已盡相當之監督職責，且就上訴人主張之事項並無為一定處分之義務等為由，駁回上訴人之訴願，核無違誤，應予維持。上訴人仍請求撤銷訴願決定，並命被上訴人為一定之行政處分，為無理由，因而為上訴人敗訴之判決。
四、本院核原判決尚無違誤，上訴人仍執陳詞，指摘原判決違背法令，聲明廢棄。經查：本件上訴人原係對被上訴人八十七年十二月十一日台內社字第八七四○五七○號函只指示中華民國體操協會（下稱體操協會）辦理「理事長、常務理事之補選」處分不當，於八十八年一月七日提起訴願，經訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處理」，其理由略為：「本案訴願人（即上訴人）對中華民國體操協會第七屆理監事總辭及第八屆第一次會員代表大會決議事件認有違法情事，向原處分機關提出陳情．．．」，被上訴人乃依上開訴願決定撤銷意旨分別以㈠八十八年五月二十八日台（八八）內社字第八八八一○三三號函請體操協會依據人民團體法第二十三條第二款及人團選罷法第四十四條規定，提具通過該會第七屆理事長、常務理事及理監事辭職決議案之理、監事會議紀錄、辭職書等相關文件以憑核定該總辭是否合法有效外，另以㈡八十八年七月十四日台（八八）內社字第八八八一五四三號函知該會「又貴會第八屆理、監事選舉，尚未經本部核定，貴會對外行文不得以第八屆名義行之。」足證被上訴人已依上開訴願決定意旨及上訴人訴願意旨一方面認定該體操協會第八屆理、監事選舉未經被上訴人核定，於法不合，不得以第八屆名義行文。另一方面命該會依法提出該會第七屆理事長、常務理監事及理監事辭職決議案之理監事會議紀錄，辭職書等相關證明文件，以憑認定該總辭是否合法有效。旋因該會無法提具，因而認定該會第七屆理、監事總辭為無效，核與上訴人訴願意旨指摘該會第七屆理、監事總辭違法及上訴人八十七年四月二十八日陳情書，指摘該會八十七年四月八日（八十七）國操虎字第○四○號函：「．．．此函已有揑造總辭之事實，顯然屬偽造文書，這可從八十七年四月二十五日開會當時，仍有多名理事未辭，當時會議主席．．．也坦承要收齊三十一名理事辭職書實有困難，現階段收到三分之二．．．」亦指摘該理監事總辭違法無效之情節相符，足證上訴人陳情時亦自認該會第七屆理、監事總辭為違法無效，則被上訴人認定該會第七屆理、監事辭職尚未合法成立，仍應由該第七屆理、監事「辦理理事長、常務理事之補選」，難謂無據，上訴人復提起訴願請求撤銷上開辦理補選之原處分，並命被上訴人認定第七屆三十一名理事及九名監事辭職成立，以便身為候補理事之上訴人得以遞補理事之主張，於法難謂有據，況本件乃上訴人候補理事無法選補為理事而與該體操協會私人間之糾葛，上訴人本應循民事訴訟途徑解決，上訴人圖藉被上訴人公權力以達到其遞補為理事之目的，核屬於法無據，應認上訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 明 鴻法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十一 年 七 月 一 日