最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一一一九號
原 告 甲○○被 告 高雄縣政府代 表 人 余政憲右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服內政部中華民國八十八年九月二十三日台八十八內訴字第八八○五七○九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文本件發交高雄高等行政法院。
事 實緣原告於高雄縣大社鄉嘉誠村鄉有土地上蓋有大社鄉嘉誠村水哮巷十二號房屋，因涉及承租公有土地之權益，向被告申請合法房屋證明。經被告會同高雄縣大社鄉公所（下稱大社鄉公所）人員於民國八十七年六月九日現場勘查後，以八十七年六月十八日八七府建管字第一一五七六八號函核發合法房屋證明。嗣因大社鄉公所函請更正，被告乃於八十八年三月三日以八八府建管字第○二九一五七號函復大社鄉公所，並副知原告：「本府八十七年六月十八日八七府建管字第一一五七六八號函主旨：『‧‧‧查位於貳層（樓）蓋廟「房」舊有壹層磚造部分‧‧‧』之『房』字係為繕打錯誤，應更正為『旁』字，方為正確。」原告不服該更正函，一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：本件被告所為「更正」函之效力，非僅係機關間內部職務上指示行為或意見交換，實質上，該函已經變更被告先前所確認原告房屋係屬合法之處分，並直接影響原告現有權益，應已經構成行政處分，得為訴願、行政訴訟之標的，應無行政法院四十一年度判字第十五號判例之適用，訴願、再訴願決定，援引上開判例駁回，即有不當。按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律效果之單方行政行為皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為而有異。縱使行政機關以通知書名義製作，然直接影響人民權利義務關係，且實際已對外發生效力者，即仍視其非行政處分，不准提起訴願，自與憲法保障人民訴願及行政訴訟權利之意旨不符，此為學理上對行政處分概念之通說，並經司法院釋字第四二三號解釋闡明在案。本件被告「更正」函，雖形式文字上，係被告聲明就已確認合法房屋之處分書中文字繕打錯誤之更正。然而，行政機關之公文函件，本不因其文字用語而否定其構成行政處分之判斷。易言之，本件被告第二次函件中更正之內容，實質上已經變更原處分書之內容和效力，致使該更正函不再與原處分具有同一性，而構成不同內容之處分甚明。蓋事實上，八十七年六月間原告申請核發合法房屋證明案，經由被告機關以八七府建管字第一一五七六八號函核發合法房屋證明時，該函主旨即以：「台端申請核發大社鄉嘉誠村水哮巷十二號合法房屋乙案，查位於二層蓋廟房舊有壹層磚造部份依所附戶籍謄本於三十五年一月設籍符合台灣省政府六十六年三月二十二日而建四字第八二三三號函規定係屬合法房屋，請查照。」就該函之文字、內容以觀，既無任何對該房屋「違法」認定之用語，且已經明確表示，原告所有並申請核發合法證明之房屋，的確經被告確認為合法在案。通觀被告該函件文字已明確指出原告所有房屋係屬合法，且該函主旨和說明對原告房屋之違法性更無任何表示。是原告對此合法確認結果，既符合原告之意思且並無不利原告之處，根本無提出異議之必要。再則，原告並據此申請而取得該合法房屋稅籍登記，逐年繳納房屋稅在案，均足證原告於被告第一次核發合法房屋證明時，即得主張對其房屋享有合法所有和使用權益。其後，經八個多月，被告卻又（第二次）以所謂文字繕打錯誤為由，欲更正原第一次所確認之內容，亦即，如第二次被告函件所言：「．．．查位於二層蓋廟房舊有壹層磚造部份之『房』字係為繕打錯誤，應更正為『旁』字，方為正確。」該第二次函件雖亦係針對同一原告申請合法房屋證明案所為之更正，但是，卻因此發生原告已經被確認合法房屋權益之範圍變動之效力，而非僅為一般文字之更正。易言之，原本原告申請合法房屋證明案，經被告第一次發函內容，已經確認為合法（根本沒有任何部分為違法）。然而，依據被告第二次更正之內容，將產生原告所有房屋僅有舊有一層磚造部分係屬合法，而其他部分則屬違法之效力。顯然被告第二次之更正，已經實質變更原來第一次被告所為確認處分之內容、範圍和效力，因而係屬針對同一原告申請合法房屋證明案，卻由被告機關所為兩次不同認定內容、效力之意思表示，並因此直接影響原告經享有之現有權益，而應構成另一行政處分，至為顯然。被告第二次函件，雖名為文字錯誤繕打之更正，實質上已經變更原第一次確認處分之內容之同一性，而具有不同內容和效力，則應對原告發生直接法律效果而影響原告現有權益。故該更正之意思表示，縱使是以副本通知原告之方式或名為文字之更正，但絕非僅止於機關間內部職務上意思表示或意見交換之性質，毋寧具有對外效力，應屬直接封原告權益產生變動之行政處分。再查，一般所謂行政處分內容中文字上誤寫誤算之顯然錯誤，係指行政機關主觀上所欲表達者，與客觀上行政處分實際所表達者之間，存有立即可辨識之矛盾而言。然而，本件被告第一次通知發函原告之處分內容，明顯而毫無爭議，早已經針對原告房屋確認為合法，且並無所謂客觀上立即可辨識之矛盾存在，而得由相對人知悉該錯誤存在（該函本身並非僅係文字上錯誤，否則，何須被告機關再次勘查），因而，不容許被告恣意變更原已確認之事實和法律狀態，亦不得以所謂內部機關間職務意思表示方式加以變更。至若被告事後復加以「更正」而變更原處分內容（第二次函係重新認定事實並變更原適法處分），當然直接影響原告現有權益，自無不許原告對之不服和提起行政救濟之理。況本件被告於第一次確認合法房屋函之文字、內容以觀，既無任何對該房屋「違法」認定之用語，且已經明確表示，原告所有並申請核發合法證明之房屋，的確經被告確認為合法在案。易言之，通觀被告該函件文字所為處分已明確指出原告所有房屋係屬合法，反之，該函主旨和說明中絲毫沒有對原告房屋之違法性有任何表示。是原告對此合法確認結果，既符合原告之意思，且無不利原告之處，無提出異議之必要。從而，原告根本不可能於被告第一次來函所為確認原告房屋係屬合法時，提出任何異議或救濟之必要或可能。被告於第二次更正函變更原有處分書之內容，顯已影響和侵害原告現有權益，若不許原告異議或救濟，則嚴重影響原告現有權益和訴願、訴訟權，顯不合理。被告一再以「本案原告對本府建設局八十七年六月十六日建局管字第二一五六七號函送會勘記錄，及本府八十七年六月十八日八七府建管字第一一五六七八號函所為處分並無提出異議，卻對本府八十八年三月三日府建管字第二九一五七號函更正誤繕之處分提起訴願，顯無理由謹請予以駁回」等詞，即有誤會。再者，原告原已經由被告確認為合法房屋之證明書，被告事後加以變更其內容和效力，因不符既有事實和法律狀態，亦有不當和違法之處。第按行政處分一經公佈或通知相對人，苟非無效，就處分內容所確認之事實、適用法律之基礎，即生一定效力，此乃學理上所稱行政處分之確定力和拘束力。是以，本件被告於第一次對原告申請合法房屋證明，作成合法確認之處分內容，不僅拘束相對人，也對原處分機關產生拘束力。被告既已言明：「台端申請核發大社鄉嘉誠村水哮巷十二號合法房屋乙案，查位於二層蓋廟房舊有壹層磚造部份依所附戶籍謄本於三十五年一月設籍符合台灣省政府六十六年三月二十二日府達四字第八二三三號函規定係屬合法房屋。」則原告設籍於同一門牌號碼之房屋既均已經被告認定為合法房屋確定在案，本件事實和法律上確認之狀態即應拘束原告和被告。換言之，本件原告所有房屋依據法令，已經提出相關戶籍文件證明為合法房屋，對此確認之事實和法律見解，本具有拘束原告和被告。因而，被告事後以更正之名，在沒有發現新事實之情況下，變更原確認處分之效力和內容，恐屬違法。此外，對於第一次原處分，縱然事後經認定在事實上仍有違誤或法律上違法等情事而有變更之必要，亦因相對人信賴值得保護之故，原處分機關之撤銷或變更原處分應受有拘束，並對於相對人因信賴原處分所受之損失應予補償。本件被告既不得於事後任意變更原處分之內容，則本案被告更正通知即屬違法，而應加以撤銷。末查，本件原告所有系爭房屋係坐落於高雄縣○○鄉○○○段九九之二號公有土地，於訂立租約前早已興建且經認定為合法房屋，而依法得與高雄縣大社鄉公所訂立租約，租期自八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止。換言之，本件之緣由和系爭房屋合法認定經被告所為更正而變更處分內容後，對原告權益之影響重大。原告於八十四年三月二十四日經大社鄉嘉誠合作農場理監事會決議通過為新進場員，並經嘉誠合作農場主席陸富吉向被告呈報合作農場變更登記申請書，而核准為場員。嗣後大社鄉公所為因應公有山坡地放領，先將與嘉誠合作農場訂立之二十四筆公有山坡地租賃契約全部終止，另與嘉誠合作農場之每位登冊之場員訂立租賃契約。嘉誠合作農場於八十六年五月二十九日以嘉合農字第○五○六號函同意終止與大社鄉公所之上開二十四筆公有山坡地租賃契約，並檢附經確認之場員九十二名之租賃契約書呈報大社鄉公所登冊。是以，原告原得因系爭合法房屋之認定和使用，自八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日與大社鄉公所間具有公有土地之租賃關係，並得以取得公地放領權益。從而，被告就原告所有房屋認定為合法房屋事件，於事後（八十八年三月間）以所謂「更正」方式變更原處分所具有之效力，顯侵害原告既有之權益甚鉅。訴願及再訴願決定書認以「該更正函示並非直接對原告所作成之行政處分，且亦未損害其權益」，顯有誤會，請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：原告於大社鄉嘉誠村承租鄉有土地上蓋有房屋，因涉及承租公有地法律問題，申請合法房屋認定。案經被告所屬建設局於八十七年六月九日會同大社鄉公所人員及原告赴現場勘查。被告所屬建設局於八十七年六月十六日以八七建局管字第二一五六七號函送會勘紀錄，並以八十七年六月十八日八七建管字第一一五七六八號函核發合法房屋證明。前開函送八十七年六月九日會勘紀錄之結論略以：「現場貳樓蓋廟部分屬新建，旁壹層磚造部分為舊有合法房屋」。惟被告八十七年六月十八日府建管字第一一五七六八號函主旨：「．．．查位於貳層蓋廟『房』舊有壹層磚造部分．．．」，其「房」字顯為「旁」字之誤繕。大社鄉公所發現後函請更正，被告經派員查明確實後，依法將原公文書之錯字以八十八年三月三日八八府建管字第二九一五七號函予以更正。查本件原告於八十七年五月向被告申請其坐落大社鄉嘉誠村水哮巷十二號合法房屋之認定，經被告於八十七年六月九日派員會同大社鄉公所人員及原告現場勘查後，並依據原告所檢附戶籍謄本（於三十五年一月設籍）經現場會勘認定壹層樓磚石造部分符合臺灣省政府六十六年三月二十二日府建四字第八二三三號函規定為合法房屋，旁貳樓ＲＣ造為新建房屋，未依法申領建築執照，屬違章建築，並經大社鄉公所查報違建。原告對被告所屬建設局八十七年六月十六日建局管字第二一五六七號函送會勘紀錄，及被告八十七年六月十八日八七府建管字第一一五七六八號函所為之處分並無提出異議，卻對被告八十八年三月三日府建管字第二九一五七號函依法更正誤繕之處分提起訴願，顯無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按新法施行後，於施行前已繫屬而尚未終結之行政訴訟事件，由最高行政法院依新法裁判之。如認起訴無理由者，應予駁回；有理由者，應為原告勝訴之判決或發交該管轄高等行政法院依新法審判之，行政訴訟法施行法第二條定有明文。本件原告於高雄縣大社鄉嘉誠村鄉有土地上蓋有大社鄉嘉誠村水哮巷十二號房屋，因涉及承租公有土地之權益，向被告申請合法房屋證明。經被告以八十七年六月十八日八七府建管字第一一五七六八號函核發合法房屋證明。嗣因大社鄉公所函請更正，被告乃於八十八年三月三日以八八府建管字第○二九一五七號函復大社鄉公所，並副知原告：「本府八十七年六月十八日八七府建管字第一一五七六八號函主旨：『．．．查位於貳層（樓）蓋廟「房」舊有壹層磚造部分．．．』之『房』字係為繕打錯誤，應更正為『旁』字，方為正確。」原告不服該更正函，提起訴願、再訴願，一再訴願決定遞以該函係被告對所屬大社鄉公所之陳報事項所為職務上表示，為機關間所為之意思表示，非直接對原告作成，且未損害其權利，依本院四十一年判字第十五號判例意旨，不得提起訴願等由，而從程序上為駁回。查前開判例謂：「訴願法及行政訴訟法上所謂之行政處分，係指行政官署本於行政職權對於人民所為之行政處分而言。對於官署與其他機關團體間內部所為職務上之表示，人民自不得遽以官署為被告而訴請予以撤銷。」係指純屬行政機關與其他機關團體間內部所為職務上之表示，不得提起訴願或行政訴訟，若上級行政機關對下級行政機關行文，而對人民發生公法上之效力，則非純屬機關內部職務上之表示，即無該判例之適用。本件被告八十七年六月十八日八七府建管字第一一五七六八號函復原告：「台端申請核發大社鄉嘉誠村水哮巷十二號合法房屋乙案，查位於貳層蓋廟房舊有壹層磚造部份依所附戶籍謄本於三十五年一月設籍符合台灣省政府六十六年三月二十二日府建四字第八二三三號函規定係屬合法，請查照。」係證明函載房屋為合法房屋，乃其就公法上具體事件，本於職權所為決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分。被告嗣就該行政處分，以八十八年三月三日八八府建管字第○二九一五七號函：「查依據本府雅詠局八十七年六月十六日八七建局管字第二一五六七號函檢送甲○○君申請核發大社鄉嘉誠村水哮巷十二號合法房屋證明案，八十七年六月九日會勘記錄四、結論：『貳樓蓋廟部份屬新建，旁壹層磚造部分為舊有合法房屋。』本府八十七年六月十八日八七府建管字第一一五七六八號函主旨：『．．．查位於貳層蓋廟「房」舊有壹層磚造部分．．．』之『房』字係為繕打錯誤，應更正為『旁』字，方為正確。」更正原核發合法房屋證明之行政處分。行政處分如有誤寫、誤算等顯然錯誤，原處分機關固得依申請或職權更正之，該更正行為既變更原行政處分之內容，經對外發布，而對人民直接發生效力，即為行政處分，如因更正之行政處分受有不利者，自應許其提起訴願或行政訴訟。本件被告八十八年三月三日八八府建管字第○二九一五七號更正函，雖以大社鄉公所為行文對象，惟亦以副本送達原告，已對原告發生效力，自非純屬行政機關與其他機關團體間內部所為職務上之表示，而係行政處分。原告對之不服，自得提起訴願。訴願、再訴願決定未查，逕引本院四十一年判字第十五號判例，認係機關間所為之意思表示，非直接對原告作成之行政處分，原告不得提起訴願、再訴願，遞從程序上予以駁回，均有未合。原告起訴就此指摘，為有理由。因一再訴願決定均未就本案實體理由審酌，合依首開規定，發交該管轄高雄高等行政法院依新法審理，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條後段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十八 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十八 日