最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一四三七號
原 告 興松有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 潘正芬 律師複 代理 人 乙○○被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十九年四月七日八九環署訴字第一○一五三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告承攬北宜高速公路第二標工程（石碇彭山段），於台北縣石碇鄉潭邊村東洞口二○Ｋ＋一○○處露天燃燒廢棄物，產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣，案經被告派員於八十八年八月二日稽查發現屬實，乃據以裁處新台幣（下同）十萬元罰鍰。原告不服，循序提起訴願、再訴願遞遭駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、被告應就其所認原告有違規之事實，負舉證責任：按行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘所提出之證據自相矛盾不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。鈞院三十二年判字第十六號判例著有明文。查原處分認定原告違規事實，所憑證據無非卷附當日稽查紀錄表及照片九張。而一再訴願決定駁回理由，亦以此稽查屬實，違規事實洵堪認定云云。惟查：（一）依上開判例意旨，被告就其所認原告之違規事實，應負舉證責任，然原告於前一再訴願程序主張：被告所屬環境保護局案陳當日之稽查紀錄表，其所載內容，是否屬實，究竟如何證明係原告而非他人露天燃燒之事實？且稽查紀錄表是否有「工地負責人或現場負責人簽名」？如有工地負責人或現場負責人簽名，係原告公司之相關人員抑或不相干之第三人？原處分另附之相關照片九張，有何足徵係原告公司所屬人員於施工現場所在從事燃燒行為之標示？均屬未明。而且，系爭工地位於台北宜蘭○路○區○○路長達四．五公里，山區中有諸多住民、廟宇、商家、遊客，所謂工地即工程範圍，並非僅由原告公司排他地占有使用，不能以其發生在本工程內，即謂上開行為係原告公司所為。（二）再者，再訴願決定理由略謂：從現場照片觀之，粒狀污染物散佈於空氣之情形明顯可見，且燃燒之廢棄物含樹木及營建廢木料等，而稽查當日再訴願人（即原告）現場工作人員拒絕於稽查紀錄上簽名，原處分機關已善盡調查職責等語，駁回原告之再訴願。然查：（１）依首揭判例意旨，行政官署對於人民有所處罰，所提出之證據不得自相矛盾，且必須確實證明違法事實之存在。本件被告固於現場攝有照片存證，惟該照片內容如何，被告於作成處分時並未一併檢附，原告無從得知，且為求公平、公正審理之程序進行，原告於再訴願程序中亦聲請閱覽卷宗，以明被告所言是否屬實，然再訴願機關就原告之聲請，究否准駁，並未為任何答覆，且縱否准原告閱卷聲請，亦應於再訴願決定理由中，予以指摘，但再訴願決定理由並未有任何記載。本件原告於再訴願程序中，業就如上之疑點予以指述，卻未曾予原告就再訴願決定理由所指之照片及被告之答辯，有任何閱覽及就證據有陳述意見之機會，再訴願決定僅憑被告片面之詞，即認原告空口否認前揭違規事實，不足採信，本件再訴願程序之審理，顯有違正當程序原則。（２）更何況，再訴願決定理由所言，從現場照片觀之，粒狀污染物散佈於空氣之情形明顯可見，且燃燒之廢棄物含樹木及營建廢木料等，究如何僅憑照片，即足以推測該污染物係原告所燃燒之廢棄物？而燃燒之廢棄物中含樹木及營建廢木料？縱有燃燒所產生之污染物，是否有違反排放管制標準？等疑點，再訴願決定理由，仍屬未明。而且，衡諸常情，倘非實際於現場以儀器偵測該污染物而足以辨明，徒憑照片所攝是否得於再訴願審議程序中以肉眼間接推斷，更屬疑問。（３）又再訴願理由表示「稽查當日再訴願人現場工作人員拒絕於稽查紀錄上簽名，原處分機關已善盡調查職責，始認定再訴願人為本件違規主體，且再訴願人就其工區範圍有監督管理之責，既無法舉出具體事證以實其說，空口否認有前揭違規事貴，即難採憑。再訴願意旨，非有理由，從而原決定、原處分均予維持」，惟查稽查紀錄表上登載「主任不在，現場人員拒簽」等文字之欄位為「會同單位簽名」，似乎不是讓被處分人簽名之處，益發顯見整個稽查紀錄表的設計完全未予當事人陳述意見之機會。然而，若稽查人員已命原告員工於該欄位簽名，而為渠等所拒絕，自應載明理由；又所謂「再訴願人就其工區範圍有監督管理之責」之法理依據為何，令人不解；蓋由照片觀之，並無法證明該處為原告工區之所在地，又即便該處確實為原告工區，假如有人在原告之工區內進行污染空氣之管制行為，原告亦僅能口頭勸阻，至於監督管制應屬公權力之權能，斷不能以此相責於原告。二、被告未予原告陳述意見機會，違反正當法律程序原則：依行政程序法第一百零二條規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會。而此一陳述意見之程序權保障亦經司法院釋字第四八八號、第四九一號闡釋在案。查本件被告據以處罰原告之依據乃台北縣環保署八十八年八月二日稽查紀錄表；該稽查紀錄表所載內容是否屬實，令人懷疑；究竟如何證明係原告而非他人有露天燃燒之事實？又如何證明焚化物為營建物廢木料？凡此種種，被告機關於原處分作成前均未予原告陳述意見之機會，即逕對原告作成不利益處分，實有違正當法律程序原則，已構成撤銷處分之事由。又被告於答辯狀中宣稱「原告指稱未予閱覽及陳述意見之機會，按原告並未向本府提出申請閱卷之書面函件。就訴願及再訴願所提供之稽查當時之稽查紀錄表及稽查當時所拍攝之違規照片，顯見其污染之行為，原告自不能免除其法律責任」云云。惟是否賦予被處分人陳述之機會與污染行為是否顯見無涉，且污染行為是否為原告所為，涉及原告是否應接受罰鍰之不利益處分，自應賦予其陳述之機會，故被告之答辯理由實不足採。三、被告未踐行空氣污染行為管制執行準則規定之執行程序：（一）依民國八十八年一月二十日修正公布之空氣污染防制法第二十九條第三項之規定可知，有關第二十九條第一項管制之執行準則，應由中央主管機關（即環保署）定之。然而環保署直至八十九年四月十九日始據本條項發布「空氣污染行為管制執行準則」（下稱執行準則），作為執行排放空氣污染物之空氣污染行為管制標準。亦即自空污法公布後約一年半，環保署方才制定執行準則，故此期間內均係由各地之地方主管機關自行決定執行程序。（二）原處分之做成違反正當法律程序，屬當然違法之行政處分：１、查本件處分據以做成之稽查紀錄表上登載之稽查時間為八十八年八月二日，可知其稽查程序之執行係在前揭執行準則發布之前，換言之，當時並無空氣污染防治法所稱之執行準則存在。２、空污法第二十九條第三項既然規定「第一項行為之執行準則，由主管機關定之」，可見立法者認為空氣污染管制行為之認定有其專業性、特殊性，所以必須由中央主管機關環保署統一制定執行準則，以保障人民權益，此可以說是立法者課予行政機關之作為義務；地方主管機關在無此執行準則之情況下所做成之處分，均有程序不備之瑕疵，已構成鈞院撤銷原處分之事由，否則豈非縱容行政怠惰，任憑行政機關恣意決定是否訂定、何時訂定執行準則，此將嚴重犧牲人民依空污法應享有之程序權保障。３、退萬步言，即令鈞院認為在無執行準則之情況下，地方主管機關仍得依職權執行空氣污染防制法第二十九條、第五十四條之規定，則其執行之程序亦應符合正當法律程序之保障，而此一程序保障，應以前開執行準則作為最低限度之標準；又環保署於訂定執行準則時，除須考量人民基本權之保障外，必然也會考慮各地主管機關之執行能力，不可能訂定逾越各地主管機關能力之執行準則；因此本案以環保署所訂定之執行準則作為審查原處分是否符合正當法律程序之標準，並無不妥。（三）原處分不符合「空氣污染行為管制執行準則」所要求之程序：１、依執行準則第三條規定：「主管機關執行空氣污染行為管制應能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散」。第四條第一款規定：「在判定粒狀污染物逸散行為時，應以目視確認明顯可見粒狀污染物排放」。第五條規定：「主管機關執行空氣污染行為管制時，應填載稽查工作紀錄表，其內容應包括下列事項：一、公私場所名稱、負責人或行為人之姓名。二、污染源名稱及位置。三、稽查時間。四、稽查判定位置及與污染發生源位置之相關性。五、發生污染行為之具體事實及判定方式。六、污染源及污染防制設施設置及操作情形。七、判定污染行為之相關佐證資料。八、其他必要之稽查事項。」第六條規定：「主管機關執行第二十九條第一項第一款行為管制時，應確認由污染源與受污染財物之地理位置及污染發生當時氣象條件，可判定其具有關聯性」。２、查本件稽查記錄表記載違反事實為「在防制區內，從事露天燃燒廢棄物，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣」，惟就污染源與受污染物之地理位置及污染發生當時之氣象條件（執行準則第六條），污染源與污染物之關聯性（執行準則第五條第四款）等重要事項，皆無從由該紀錄表得知，顯見原處分作成之程序有相當程度之瑕疵存在。３、觀諸稽查紀錄表，可明顯看出有許多欄位未填，例如施工狀況、空污檢測、空污設備等等，因此該稽查表之效力令人存疑，蓋該表是原處分據以作成之最重要依據，而被告卻未遵守紀錄表要求之程式，令原告實難甘服。綜上所述，被告認事用法均有違誤，請依法撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、按空氣污染防制法第二十九條第一項第一款之規定：「在各防制區內，不得有下列行為．．．一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。」及同法第五十四條第一項規定：「違反第二十九條第一項各款情形之一者．．．其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一佰萬元以下罰鍰」。二、就原告行政訴訟起訴狀指稱無現場人員簽名及照片舉證質疑乙節，按原告從事具污染性之行業，於前址承包北宜高速公路第二標（石碇彭山段）公共工程，應秉企業之良知良能自當明瞭相關法令善盡管理之責並符合環保要求。惟其不僅未善盡企業責任，而於工區內進行露天燃燒致造成空氣污染行為，且有照片舉證歷歷（露天燃燒地點係位於該工區內且有工程車及現場人員在旁，見原處分卷附照片），自不能因原告現場工作人員以主任不在拒絕於稽查紀錄表上簽名而免責。三、原告指稱未予閱覽及陳述意見答辯之機會，按原告並未向被告提出申請閱卷之書面函件。就訴願及再訴願所提供之稽查當時之稽查紀錄表及稽查當時所拍攝之違規照片，顯見其污染之行為，原告自不能免除其法律責任。四、按空氣污染防制法第二十九條規定露天燃燒係屬行為法，自毋須以儀器偵測且無排放管制標準之規定，以現場所拍照片，原告所燃燒之廢棄物含有樹木及營建廢木料，且粒狀污染物散布於空氣之情形明顯可見，違規事實洵屬明確，足證原告有污染空氣之事實，而原告自始即推諉塞責，規避法令規定，被告依法處分並無違誤。五、綜上所陳，被告所為原處分並無違誤，請依法駁回原告之訴等語。
理 由按「在各級防制區內，不得有下列行為，一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染散布於空氣或他人財物。」「違反第二十九條第一項各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰．．．。」分別為空氣污染防制法第二十九條第一項第一款、第五十四條第一項所明定。查原告承攬北宜高速公路第二標工程（石碇彭山段），於台北縣石碇鄉潭邊村東洞口二○Ｋ＋一○○處露天燃燒廢棄物，產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣，經被告派員於八十八年八月二日稽查發現，有稽查紀錄表及照片九張附原處分卷可稽，被告據以裁處新台幣十萬元罰鍰，揆諸首揭法條規定，並無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。惟查：（一）在各級防制區內，不得從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作行為，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物，為首揭法條規定之義務，違反者即應受罰。本件原告承攬北宜高速公路第二標工程（石碇彭山段），於台北縣石碇鄉潭邊村東洞二○Ｋ十一○○處露天燃燒廢棄物，產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣，有稽查紀錄表「稽查情形」欄載：「勘查時該工程工區內露天燃燒廢棄物，故產生明顯粒狀污染物，污染空氣，違反空氣污染防制法。」可稽，並經被告拍照存證，其燃燒之廢棄物含樹木及營建廢木料等，違規事實洵屬明確，被告據以裁處新台幣十萬元罰鍰，即無違誤。（二）上開稽查紀錄表「會同單位簽名欄」載：「主任不在，現場人員拒簽。」惟本件之污染物係原告在工區內從事露天燃燒廢棄物，依原處分卷附照片顯示，露天燃燒地點係位於該工區內且有工程車及現場人員在旁，足見確係原告所為，自不能因原告現場工作人員以主任不在拒絕於稽查紀錄表上簽名而免責。且環保稽查人員執行稽查工作，係依法執行公務；將當日稽查情形記載於稽查紀錄表（公文書），並交由事業會同人員閱覽後簽名，縱該事業會同人員拒簽，亦無礙稽查工作紀錄違規事實之認定，尚非可於事後以未簽名於稽查工作紀錄上，即任意空口指摘本件違規事實認定有誤。
（三）又按空氣污染防制法第二十九條規定露天燃燒係禁止之行為，且無排放管制標準之規定，依行為時空氣污染防制法施行細則第三十二條第二款第二目規定，得由稽查人員以肉眼進行空氣污染源設施或污染物排放狀況之檢查，而從事檢查之人員均經專業訓練，其檢查之結果，自足可信。原告指應以儀器偵測云云，委屬法令之誤解，洵非可採。至所陳上開稽查紀錄表關於施工狀況、空污檢測、空污設備等欄位未填載乙節，縱有疏漏，惟從其所填載稽查情形，已足以確定原告有在防制區內，從事露天燃燒廢棄物，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣之違章行為，尚難據此否定該稽查紀錄表之效力。原告既無法舉出具體事證以實其說，空口否認有前揭違規事實，即難採憑。（四）「空氣污染行為管制執行準則」係行政院環境保護署依空氣污染防制法第二十九條第三項規定於八十九年四月十九日訂定，並明定自八十九年五月一日施行，本件違章行為在該準則訂定之前，無從據以適用，且原告違章行為，依稽查紀錄表所載，已極為明確，業如前述，亦不因行政院環境保護署遲至八十九年四月十九日始訂定前開執行準則而認其處分有何程序上之瑕疵。（五）行政程序法第一百零二條雖規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會，惟如有同法第一百零三條或其他法規另有規定者，不在此限。本件行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，被告於處分前未通知其陳述意見，尚無不合。至原告於再訴願理由書內請求閱覽卷宗，再訴願機關未予處理，核屬行政機關執行職務妥適與否之問題，惟尚不影響再訴願決定之效力。且原告於起訴後仍可聲請閱覽，於其權益尚無影響。原處分及一再訴願決定並無違誤，原告起訴意旨難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 八 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 蔡 進 田法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十一 年 八 月 八 日