最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一五七七號
原 告 甲○○
乙○○被 告 花蓮縣政府代 表 人 張福興右當事人間因公地放領事件，原告不服內政部中華民國八十七年十月二十九日八七台八八內訴字第八八○五九六六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告之先父陳英保於民國（以下同）五十八年向被告承租花連縣○○鄉○○段六八
九六、六八九七號兩筆代管之國有林地造林。嗣原告稱其先父陳英保於六十五年間亡故，由其母親陳劉蟾姬繼承承租，租期自六十七年十一月六日至七十六年十一月五日計九年，期滿後又續租九年至八十五年十一月五日。八十五年間原告之母親以年事已高為理由，持由其子即原告二人承租，經花蓮縣政府以八十五年十二月三日府農林字第一三九○一三號函核定花蓮縣公有山坡地出租造林契約書，准由原告甲○○、乙○○二人承租，租期自八十五年十一月六日至九十四年十一月五日計九年。原告於八十六年間向被告申請放領上開土地，被告乃以八十七年二月十日府農林字第○一四二二五號函否准其中請。原告不服，向台灣省政府提起訴願，經該府八十七年六月九日府訴一字第一五四二三五號訴願決定撤銷原處分，責由被告究明原告係由其母親轉讓或續租之事實後另為處分。案經被告重查結果，認原告係轉讓換約，申請放領與公有山坡地放領實施辦法第五條第一項規定不符，乃以八十七年十月二十九日府農林字第一二七一○一號函否准其申請。原告不服，提起訴願、再訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、按「依本辦法辦理放領之公有山坡地，指山坡地範圍內供農業使用，依法完成總登記，並依山坡地可利用限度查定為宜農、牧地、宜林地或已編定為農牧用地，且在中華民國六十五年九月二十四日以前經依法放租之公有土地。」；「公有山坡地放領對象，除第六條規定者外，為中華民國六十五年九月二十四日以前已承租該公有山坡地，至本辦法發布時仍繼續承租使用之農民、依法換約承租使用之農民或由其繼承人繼承承租使用之農民。」公有山坡地放領辦法（下稱放領辦法）第三條第一項本文及同法第五條定有明文。至同法第六條：「林業生產合作社或其他農業有關之團體（以下簡稱農業團體）於中華民國六十五年九月二十四日以前已承租公有山坡地者，由該土地管理機關與其承租人終止租約，並依規定與合作社社員、農業團體會員重新訂立租約後放領與本辦法發布時使用該土地之合作社社員農民、農業團體會員重新訂立租約後放領與本辦法發布時使用該土地之合作社社員農民、農業團體會員農民。」則係針對契約名義人與實際從事耕作之人不一致之情形所設規定。二、綜合前揭法條之立法意旨可知，國有耕地放領之基本精神係承續自先期「耕者有其田」，照顧、體恤農民之德政脈絡，是放領辦法第五條之資格依據，乃肯定長年為該放領土地投注心血，租用開墾之農民及其子孫方為得享受開放承領利益之對象。為貫徹此一基本精神，放領辦法第六條爰進一步就其時以團體名義為承租人之承租方式規定非以為契約名義人之團體為得否承領之對象，而是真正進行開墾之團體中的各個農民始為得享受放領利益，亦即放領辦法所指得依法承領之人。申言之，放領辦法發布之際，即已將契約名義人與實際從事墾植人不一致之情形納入考慮，並明白揭櫫實際從事墾植之人始為放領辦法貫徹上揭政策基本精神之前提內涵下所指稱之放領對象，則被告於具體事例判別申請人是否符合放領辦法上揭條文所指稱放領對象之資格，即應依此基本精神妥為審酌，其理至明。三、原告等先父早自五十八年起即辛勤墾植本案林地，迨至六十五年辭世，先由眾繼承人推以母親名義代表承租本案林地，至八十五年間，因母親體力漸衰，乃再由原告等二人以一脈相傳之意思向被告表明以原告等二人之名義替換母親名義繼續先父墾植本案林地之心願。申言之，本案林地不僅是先父早於六十五年九月二十四日以前即已承租之公有山坡地，至放領辦法於八十三年十一月七日發布時亦確保由先父之繼承人即原告等與母親推以母親名義簽約繼承承租使用之，雖八十六年系爭林地之承租人名義由原告等母親轉換為原告等，然應不影響原告等繼承承租使用本案林地之意思及事實認定。（一）本案林地於原告等先父辭世後，雖由原告等母親具名向被告申請繼承承租，惟實際上進行墾植卻仍為原告等兄弟二人。換言之，原告等二人雖未與母親共同具名為本案林地之繼承承租人，然此並不意謂原告等二人即未有「繼承承租使用」之事實。（二）公有山坡地放領辦法第五條第一項關於「由其繼承人繼承承租使用」之規定，係就該等「事實」之應該具備斯設之規定，至於如何之法律形式始得為「繼承承租使用」之判斷標準或認定依據，上揭辦法則未有任何之限制或規定。換言之，關於申請公地放領之人究否為繼承承租使用人一事，受理申請之機關不得僅以租賃契約之名義人為惟一之判斷標準，而應具體調查該墾植放領公地之行為內容是否確實符合繼承承租之事實，以為是否該當放領對象要件之論據，徵之上揭所述放領辦法之政策精神及相關法條規定內涵，洵堪認定。(三)準此，原告等二人自先父辭世後，既從未間斷以先父繼承人之地位及意思繼續墾植本案林地，則雖發生繼承原因之初，未與母親共同具名為繼承承租人，然揆之上揭法條意旨及法律精神所示，仍應不妨礙其為「繼承承租人使用」之事實認定，是被告即不得逕以原告等母親繼承承租之契約土未有原告等二人之名義，即率爾否定原告等二人繼承承租之墾植事實，洵屬無疑。（四）至於原告等與母親間之「轉讓」關係，則係源於承辦人員之疏失所致，並不足採，業經敘述於前。被告於前此台灣省政府八十七年六月九日府訴一字第一五四二三五號訴願決定，撤銷原處分，請其究明事實後另為處分之際，仍以林地相關租賃契約之契約名義人及其上因承辦人員之疏失而誤書之「轉讓」等字樣為其判斷本件有關「繼承承租使用」事實之惟一標準，全然未就具體事實之真相進行調查及採證之程序，即逕以內政部八十七年十月十九日台（八七）內地字第八七一○二五五號非針對本件具體事實所之判斷，而僅為法規抽象指示之函文，再次駁回原告等之申請，顯然有重大之違誤，而應予撤銷；至訴願決定機關及再訴願決定機關未注意及此，亦同被告持相同之見解為維持原處分之決定，揆之上述論旨，亦應一併撤銷，要無庸疑。綜上所述，請為撤銷一再訴願決定及原處分之判決等語。被告答辯意旨略謂：一、按「公有山坡地放領辦法」第五條第一項規定：「公有山坡地放領對象，除第六條規定者外，為中華民國六十五年九月廿四日以前己承租該公有山坡地，至本辦法發布時仍繼續承租使用之農民」。次查，本件原告係在八十五年十二日間經原告申請獲准自其母陳劉蟾姖轉讓，繼續承租使用本案土地，況其體能健康狀況非可昔比，准予由陳君二人繼續承租，核與租地造林規定委無不合。再查，訴願意旨，以本府承辦人員以「對仍健在之人不得主張繼承」為由，逕「轉讓」關係進行更換契約，對於「繼承」、「繼承」如此差之毫釐，失之千里，影響陳君二人權益至鉅法律關係未予慮及乙節，經查，本府所為轉讓換約，洵屬正當，已如上述，該二人如此主張，無非為符合上開辦法規定，達公有山坡地放領目的，依法未合，訴訴訟顯無理由。二、本府為慎重處理起見，函請前台灣省地政處釋示，復經該處函轉台灣省政府農林廳森務局辦理結果，以八十七年二月四日八十七林政字第○二五四三號函覆，本府並為再慎重處理，該局（林務局）亦再函請內政部釋示及函復，有關公有山坡地放領資格，係指公有山坡地領辦法發布時（中華民國八十三年十一月七日內政部台八十三內地字第八三八七○四○號令訂定發布），己依法換約承租使用者。本府爰按上揭各函示依法行政之立場辦理，實無不當之處。綜上意旨，本件訴訟為無理由，請駁回其訴訟，以符法治等語。
理 由
一、按「公有山坡地放領對象，除第六條規定者外，為中華民國六十五年九月二十四日以前已承租該公有山坡地，至本辦法發布時仍繼續承租使用之農民，依法換約承租使用之農民或由其繼承人繼承承租使用之農民。」八十三年十一月七日內政部發布之公有山坡地放領辦法第五條第一項著有規定。上開所稱「依法換約承租使用」前經內政部八十四年三月十五日台內地字第八四七六一七七號函釋，係指公有山坡地放領辦法發布時已依法換約承租使用者。上開辦法及函釋係主管機關本於其職權所發布及函釋，與法律不相違背，自可適用，先予敍明。
二、本件原告之先父陳英保於民國五十八年間向被告承租系爭二筆代管之國有林地造林，原告之先父陳英保於六十五年間死亡，由原告之母陳劉蟾姬繼承承租，租期自六十七年十一月六日起至七十六年十一月五日計九年，期滿後再續訂租約九年，至八十五年十一月五日。八十六年間原告之母陳劉蟾姬以年事已高為由，轉由其子即原告二人承租，經被告核發花蓮縣公有山坡地出租造林契約書，准許原告二人承租，租期自八十五年十一月六日至九十四年十一月五日計九年。原告二人向被告申請放領上開土地，被告以原告係轉讓換約，而非繼承陳劉蟾姬之租約，原告二人自八十五年十一月六日起始承租系爭二筆林地，並非自八十三年十一月七日內政部發布之公有山坡地放領辦法前即已承租，與公有山坡地放領實施辦法第五條第一項規定不符，而否准其申請，與前揭規定及函釋，尚無不合。原告不服，循序提起行政爭訟，起訴意旨詳如事實欄所載，略謂放領對象應以實際從事墾植之人，而非契約名義人，先父陳英保死亡後，繼承人共推以母親陳劉蟾姬名義簽約繼承承租，實際上仍由原告二人進行墾植，並非未有繼承承租使用之事實，被告承辦人員以「對仍健在之人不得主張繼承」為由，逕以「轉讓」關係進行更換契約，有所誤載，應准放領予原告等語。然查系爭土地於民國五十八年間由原告之先父陳英保向被告承租，陳英保死後由原告之母陳劉蟾姬繼承承租，原告二人並未共同繼承該承租權，嗣後自八十五年十一月六日至九十四年十一月五日止，由原告二人向被告承租該二筆土地時，因當時原告之母陳劉蟾姬健在，並非繼承該承租權而更名，被告以轉讓關係進行更換契約，於法並無不合。原告二人依租約所載，自八十五年十一月六日起始以自己名義承租系爭二筆林地，並非自八十三年十一月七日前便已承租該二筆林地，縱令原告二人實際上進行墾植，因非該辦法發布時，仍繼續承租使用之農民，自不符合上開辦法規定，被告否准其放領之申請，並無違誤，原告起訴意旨所稱應准其申請之詞，尚不足採。訴願決定及再訴願決定遞予維持被告之重為處分，於法並無不合，原告起訴意旨經查無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 二十九 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 劉 鑫 楨法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十一 年 九 月 五 日