最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一五九三號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 交通部公路局代 表 人 乙 ○右當事人間因違反公路法事件，上訴人對於中華民國九十年二月八日臺北高等行政法院八十九年度訴字第一三九五號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決關於駁回上訴人後開第二、三項之訴及該訴訟費用部分廢棄。
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
被上訴人應返還上訴人新臺幣九千元。
其餘上訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用除確定部分外，由上訴人負擔二分之一，餘由被上訴人負擔。
理 由本件上訴人在原審起訴主張：上訴人個人經營計程車客運業，雖未取得在中正機場營業之登記證，於八十八年十月十八日十二時五十分許，駕駛所有Ｍ二－五九五號營業小客車，在中正機場僅欲搭載旅客，尚未完成，即經內政部警政署航空警察局保安警察隊值勤員警當場查覺，扣留車牌並為舉發，移由被上訴人以上訴人違反民用航空機場客運汽車管理辦法第三條第一項第二款、第五條第一項規定，依同辦法第十七條規定按公路法第七十七條第一項裁處罰鍰三千元。惟上開管理辦法欠缺授權依據，縱有違反，亦不得依公路法第七十七條第一項強制扣留車牌及處罰鍰。扣留車牌造成上訴人不能營業之損害，且上訴人已繳納罰鍰完竣，為此求為撤銷原處分及一再訴願決定，並命被上訴人給付新台幣二萬七千元之判決（上訴人逾此部分之請求經原判決駁回後未據上訴，不予贅述）。
被上訴人則以：上訴人已在中正機場攬載旅客四人，欲前往桃園縣新屋鄉，其違規事實明確。汽車運輸業管理規則係依公路法授權所訂定之法規命令。依該規則第二十條，中央及省市公路主管機關為促進汽車運輸業健全發展，維護營運秩序或增進公共利益，得發佈命令採取必要之措施，且主管機關為執行法規，得依職權訂定命令（職權命令）以作為補充性、解釋性規定。民用航空機場客運汽車管理辦法可認係主管機關為執行法規所訂定之職權命令。上訴人違反該辦法規定，被上訴人依該辦法第十七條規定，認係違反汽車運輸業管理規則規定，按公路法第七十七條第一項規定處罰，並無違誤等語，作為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「公路經營業、汽車或電車運輸業，違反本法及依本法所發布之命令者，除本法另有規定外，處三千元以上三萬元以下罰鍰；公路主管機關並得按其情節，吊扣其營業車輛牌照一個月至三個月。」「公路用地使用、公路修建養護、專用公路、公路經營業、汽車及電車運輸業管理規則，由交通部定之。」公路法第七十七條第一項、第七十九條定有明文。又「中央及省市公路主管機關為促進汽車運輸業健全發展，維護營運秩序或增進公共利益，得發佈命令採取必要之措施。」「汽車運輸業違反本規則規定者，監警稽查人於舉發時，得扣留違規車輛之行車執照、號牌或車輛，並依公路法第七十七條第一項之規定處罰」「未備具機場營業登記證之巡迴計程車及駐行計程車不得進入民用航空機場營運」「巡迴計程車及駐行計程車，未經審查合格發給機場營業登記證，不得在機場載客或停留，並不得以包租回程方式或其他原因搭載客貨。」「計程車違反第三條、第五條之規定者，遊覽車、租賃小客車違反第三條第二項之規定者，即係違反汽車運輸業管理規則第十九條、第二十條，依同規則第一百三十七條規定，按公路法第七十七條第一項之規定處罰。」亦為汽車運輸業管理規則第二十條、第一百三十七條、民用航空機場客運汽車管理辦法第三條第一項第二款、第五條第一項及第十七條所明定。汽車運輸業管理規則係依公路法授權所訂定之法規命令，主管機關為執行法規，得依職權發布命令以為補充性、解釋性規定，其依汽車運輸業管理規則第二十條規定，為維護民用航空機場交通秩序，確保旅客行車安全，自得訂定民用航空機場客運汽車管理辦法。該辦法第十七條無非就違反汽車運輸業管理規則之情形為補充、解釋性之說明，並非另行創設處罰之規定，要無欠缺法律授權可言。上訴人未經審查合格發給中正機場營業登記證，而駕駛計程車在該機場載客營業，違規行為事證明確。原處分依公路法第七十七條第一項規定予以處罰，一再訴願決定遞予維持，均無違誤。又上訴人在中正機場載客，係違反汽車運輸業管理規則第二十條之規定，依同規則第一百三十七條規定，監警稽查人於舉發時，得扣留違規車輛之號牌。上訴人以警員張慶福、黃文孝竟強制拆除扣留其車牌，造成其損害，合併請求賠償扣留車牌期間不能營業之損失、繳納之罰鍰及精神損失，即非正當。因而駁回上訴人之起訴。
但查「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發佈命令，方符憲法第二十三條之意旨。」司法院釋字第四○二號解釋甚明。公路法第七十七條第一項規定：「公路經營業、汽車或電車運輸業，違反本法及依本法所發布之命令者，除本法另有規定外，處三千元以上三萬元以下罰鍰；公路主管機關並得按其情節，吊扣其營業車輛牌照一個月至三個月，．．．」其裁罰性處分之構成要件，除依公路法其他法條之規定外，授權主管機關依公路法所發佈之命令為補充規定。主管機關依公路法第七十九條訂定汽車運輸業管理規則，規定構成義務違反之內容，及其法律效果依公路法第七十七條第一項規定處罰，固無不合。但公路法並無轉委任之授權，主管機關為維護民用航空機場交通秩序，確保旅客行車安全，依汽車運輸業管理規則第二十條規定，訂定民用航空機場客運汽車管理辦法，其中如前引第三條第一項第二款、第五條第一項、第十七規定之內容，已構成人民對行政法上義務違反之內容，且其法律效果係按公路法第七十七條第一項規定處罰，即屬公路法第七十七條第一項規定處罰之構成要件，顯非主管機關因執行法律依職權所發解釋性、補充性規定可比。該辦法既無法律授權之依據，不能使人民預見其所為是否構成義務違反而應受公路法該條項之處罰，不符合上開解釋所示授權明確性之原則，不能作為裁罰性行政處分之依據。原判決以上引民用航空機場客運汽車管理辦法第三條第一項第二款、第五條第一項、第十七條規定，係依汽車運輸業管理規則第二十條而訂定，或係主管機關為執行法規，依職權發布命令以為補充性、解釋性規定，可以適用，其法律上之見解尚有未合，因而維持原處分依該辦法規定，按公路法第七十七條第一項規定處上訴人罰鍰三千元，駁回上訴人請求撤銷原處分及原再訴願決定，並命被上訴人返還上訴人依原處分內容已繳新台幣九千元之訴，即有未洽。上訴意旨執以指摘，求予廢棄此部分之原判決，為有理由。本部分依原審確定之事實，已可為裁判，本院於廢棄此部分原判決之後，自為判決，撤銷原處分及原再訴願決定。並因上訴人已繳交罰鍰新台幣九千元而原處分已執行完畢，予以回復原狀由被上訴人返還，尚屬適當，因於撤銷原處分時，依上訴人之聲請，命被上訴人為回復原狀返還上訴人已繳之罰鍰。上訴人其餘上訴即關於車牌被扣留不能營業之損失部分，依原判決確定之事實，該車牌之被扣留既非被上訴人之所為，且損害亦非裁處罰鍰之原處分違法所致生，上訴人請求被上訴人賠償其損害，並非有據。此部分原判決雖非以此為理由，其結論駁回上訴人之訴，仍屬正當，應予維持，上訴意旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。末查上訴聲明關於訴訟費用部分，為法院應依職權裁判之事項，本件裁判確定後，關於命兩造負擔訴訟費用之比例其分擔額若干，兩造均得依法聲請原法院確定之，附予敍明。
據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第二百五十五條、第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一款、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 三十 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 彭 鳳 至法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十一 年 八 月 三十 日