最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一五○九號
上 訴 人 乙○○
丙○○訴訟代理人 鐘登科 律師被 上訴 人 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 甲○○右當事人間因證券交易法事件，上訴人不服中華民國九十年三月二十二日臺北高等行政法院八十九年度訴字第一二六二號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人主張：按證券交易法第二十二條之二第一項第二款固規定已依證交法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依主管機關所定持有期間及每一交易得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。惟本法條所規範之行為乃係指發行股票公司之董事等人因己意而轉讓，卻未向主管機關申報或未於申報後之日起三日內在集中交易市場或證券營業處所，始依同法第一百七十八條第一項第一款之規定予以處罰。至若發行股票公司董事等人因股票質押而被質權人以質押財產餘額不符一定債權比例而予以逕行處分，既非持有股票之董事依己意所轉讓，自非同法第一百七十八條所處罰之行為態樣。申言之，依法行政乃行政之最基本原則，其表現在行政行為之上而對人民有課予處罰或義務之必要者，即應有法律之規定，此亦稱為法律保留原則，故在法律未有明文規定之情況下，尚非可由行政機關之恣意即對人民任意處罰。準此，就證交法第二十二條之二第一項第二款之規定內容而言，本法條既未規定發行股票公司之董事等人在股票設質而被質權人處分之情形下亦應向主管機關申報，則本件上訴人未予申報自不可由被上訴人任意比附援引而對上訴人等課處罰鍰。再又金融機構實行質權，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之；另依八十九年五月五日修正施行前民法債篇施行法第十四條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，該等變賣方式固亦為買賣之一種，但此變賣行為之出賣人乃係就質物擁有處分權之質權人而非股票所有權人，故原審以本件大安銀行、世華銀行以質權人之身分賣出上訴人（或關係人；下同）之股票，該買賣契約之出賣人仍係上訴人之認定乙節，實於法有違。買賣關係之出賣人非必以標的物之所有權人為限，蓋買賣為債之關係，與處分標的物之具有物權關係者，本即有別，故出賣他人之物之情形，在法律上本即有其效力，且在實務之運作上亦為現今經濟情況所經常發生之事實。再者，質權人因法律之規定而取得處分質物之權利，在其處分之當時，乃係以其本人為買賣關係出賣人之地位以賣出出質人之質物，故質權人處分質物之買賣關係出賣人應為質權人，應無可置疑。本件大安銀行、世華銀行以上訴人質押之股票未達債權額一定比例而將系爭股票出賣時，乃係在大安銀行及世華銀行之股票帳戶出售，且其出售所得之金額亦係直接匯入大安銀行及世華銀行之帳戶，不論就法律關係而言或就事實上所存在之情狀，均難謂本件股票買賣之出賣人為上訴人，原審不察，遽謂本件買賣關係之出賣人即係就股票享有所有權之上訴人，並進而認定被上訴人對上訴人之課罰並無違誤，自有適用法規不當之違法。次查原審認為上訴人就財產應負相當管理注意義務，且在接到大安銀行及世華銀行之信函後，即有義務向主管機關申報將被銀行處分之情事，故不可以本件係被銀行處分而免除其依證交法第二十二條之二應負申報之義務。惟原審所謂一般人對所有財產均應負管理義務，故在接到銀行通知應補足擔保品之存證信函即應向主管機關申報轉讓股票云云，尚未據原審說明其所持依據及理由為何，自有判決不備理由之違法。況原審審理時，被上訴人就卷內聯邦票券公司、力華票券公司、大眾票券公司及台北銀行台中分行等金融機構亦即寄發存證信函，但於發函後債務人未補足擔保品之情況下，各該金融機構未有處分質押股票之事實亦不否認，故原審所謂金融機構於寄發存證信函後必將處分擔保品云云核與所認定之事實不符，且原審並未說明其不採之理由，自亦屬判決不備理由之違法。另由前開聯邦票券公司等金融機構在寄出存證信函，且債務人未補足擔保品之情況下，依然未處分擔保品之事實，亦足以證明債權人是否處分質物，並非身為債務人之上訴人所可得知，故以此等債權人是否處分質物狀況未明之情況下仍要求上訴人應依證交法第二十二條之二第一項第二款之規定向主管機關申報轉讓持股，顯屬強人所難，亦非本法條所規定之意旨，實亦有判決適用法規不當之違法。原審以司法院釋字第二七五號之解釋謂上訴人未依規定事前向被上訴人申報轉讓持股，縱非故意，亦難謂無過失，應予處罰。然而，所謂過失，乃指應注意，並能注意而不注意，亦即應以有注意義務為前提。本件原判決並未指出上訴人就未向主管機關申報股票之擔保成數不足之情事，有何注意義務之違反，即遽謂上訴人縱非故意亦難謂無過失，實令人不知原判決所謂故意為何，過失標準又係何指，自亦有判決不適用法規或適用不當之違法。綜上所述，請判決廢棄原判決並撤銷訴願決定及原處分等語。
被上訴人則以：證券交易法第二十二條之二規定「公司內部人其股票之轉讓應依左列方式之一為之」，故公司內部人依法本為申報義務主體，並無因其股票設質而豁免其責，從而內部人其所持有之股票如欲轉讓時，應即依前揭規定於轉讓前向被上訴人申報，殊不因該持股轉讓係公司內部人自行為之或由他人執行而有異，且證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被上訴人申報之立法目的，係課賦內部人應事前揭露其轉讓持股之資訊，以維護交易之公平性及市場之秩序，俾使證券市場之發展更臻健全，故公司內部人其持股轉讓不論係出於股票設質，或由本人帳戶賣出，均不影響其申報義務。次查股票設質人依法仍為所有人，故質權人依民法八百九十二條規定實行質權而拍賣質物時，依民法債篇施行法第十四條（現行規定第二十八條）規定「於拍實法未公布前係以照市價變賣之方式為之」，是該拍賣方式既為買賣方式之一種，則出賣者自為具股票所有人身分之出質人，殆無疑義，且據前述，證券交易法第二十二條之二明定公司內部人其股票之轉讓應向被上訴人申報，其原即以股票所有權之歸屬而規定申報人應為其所有權人身分之公司內部人，尚非以股票之出賣人作為規範對象，故上訴人既為所有權人，即應負申報義務，其所訴「質權人為股票賣出之執行人」云云等，顯係誤解法令，而無可採。又證券交易法第二十二條之二規定公司內部人如欲轉讓持股，應事前向被上訴人申報，係著眼於公司內部人於事前已掌握其持股可能轉讓之資訊，故為達到資訊公開，以維護證券市場交易之公平，爰據以規定，是公司內部人其事前申報轉讓持股之義務，實奠基於其是否能事前掌握其持股可能轉讓之資訊，而非以其持股於申報後確實有轉讓為要件。查銀行接受客戶股票質押作為債務擔保品時，其係以最近三個月（或六個月）平均價與其前一日收盤價孰低做為評估標準，而放款額原則不高於百分之六十，若其擔保品價值低於約定價值（例如：放款值一點五倍）時，即要求客戶補提擔保品或做部分償遂，否則在通知客戶後（如依民法第八百九十二條、第八百九十四條規定，於拍賣前通知出質人），即將其股票賣出。於本案，質權銀行事前已通知上訴人，且設質標的物櫻花建設公司股票為上市股票，市價每日均刊載於報紙，故上訴人基於對自有財產管理上之注意，即可估算其擔保品是否適足，而是否可能遭質權銀行賣出，是其既於事前掌握其股票可能轉讓之資訊，依法即應向被上訴人申報，殊無論其股票是否最終遭質權銀行處分，則上訴人經查並未依照規定事前向被上訴人申報轉讓持股，應屬「按其情節應注意並能注意而不注意」之顯有過失，依司法院大法官會議解釋第二七五號解釋之意旨，自當受行政處分等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果以：按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。第一項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」、「發行股票之公司於登記後，應即將其董事、監察人、經理人及持有股份超過股份總額百分之十股東，所持有之本公司股票種類、股數及票面金額，向主管機關申報並公告之。．．．第一項之股票經設定質權者，出質人應即通知公司；公司應於其質權設定後五日內，將其出質情形，向主管機關申報並公告之。」、「違反第二十二條之一第一項．．．之規定者處二萬元以上十萬元以下罰鍰。」、「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」分別為證券交易法第二十二條之二、第二十五條第一項、第一百七十八條第一項第一款（八十九年七月十九日修正前）、第一百七十九條所明定。次按財政部證券管理委員會七十七年八月廿六日（77）台財證㈡第○八九五四號函釋說明二：「依公司法第二十七條第二項規定，政府或法人為股東，由其代表人當選為董事、監察人時、除當選為董事、監察人之代表人持股外，其配偶、未成年子女及利用他人名義持有之股票，及該政府或法人之持股，亦有前開證券交易法（第二十二條之二、第二十五條、第一百五十七條、第一百五十七條之一）有關董事、監察人持股規定之適用。」又司法院釋字第二百七十五號解釋：「．．．應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰．．．」。本件上訴人丙○○係櫻花建設公司之董事長暨法人監察人台櫻投資股份有限公司之董事長，上訴人乙○○係櫻花建設公司之董事，上訴人丙○○於八十八年二月八日經由集中市場轉讓其所有櫻花建設公司股票計一、八○○、○○○股，台櫻投資公司於八十八年二月八月經由集中市場轉讓所有之櫻花建設公司股票計二、六○○、○○○股、於八十八年四月八月至同月三十日經由集中市場先後轉讓所有之櫻花建設公司股票計一、五六八、○○○股、於八十八年五月十一月至六月七日經由集中市場先後轉讓所有之櫻花建設公司股票計五一九、○○○股，上訴人丙○○於八十八年六月九月至十一日經由集中市場先後轉讓其所有櫻花建設公司股票計三○○、○○○股，上訴人乙○○之配偶張陳麗珍於八十八年六月七、八日經由集中市場轉讓其所有櫻花建設公司股票計二○○、○○○股，以上均超過一萬股，上訴人丙○○、乙○○未依證券交易法第二十二條之二第一項、第三項規定，於股票轉讓前向被上訴人申報，被上訴人以其違反上開規定，依同法第一百七十八條第一項第一款規定及第一百七十九條規定分別處以罰鍰在案。上訴人丙○○、乙○○不服，循序提起行政訴訟主張：系爭股票非其本人出讓，而係大安銀行、世華銀行使質權予以拍賣，系爭股票之移轉，僅受證券交易法第二十五條規範，並無同法第二十二條之二第一項第一款適用之餘地，原處分自不得據以對上訴人科處罰鍰，又前揭第二十二條之二第一項第一款之適用要件，依被上訴人七十七年三月十二日（七七）台財證㈡第二三一號函釋意旨，本件係由質權人就系爭股票行使質權而予變賣，為依法律規定之程序，應無經主管機關核准之必要，本件實際為買賣轉讓，法律行為之行為人為質權銀行，並非上訴人，依法不得處罰云云。然查：金融機構實行質權，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之；另依八十九年五月五日修正施行前民法債篇施行法第十四條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，該變賣方式亦為買賣方式之一種，出賣股票者仍為提供股票質押之出質人。本件上訴人既為出質人，依法即為出賣人，而上訴人丙○○於八十八年二月八日經由集中市場轉讓其所有櫻花建設公司股票計一、八○○、○○○股，台櫻投資公司於八十八年二月八月經由集中市場轉讓所有之櫻花建設公司股票計二、六○○、○○○股、於八十八年四月八日至同月三十日經由集中市場先後轉讓所有之櫻花建設公司股票計一、五六八、○○○股、於八十八年五月十一月至六月七日經由集中市場先後轉讓所有之櫻花建設公司股票計五一九、○○○股，上訴人丙○○於八十八年六月九日至十一日經由集中市場先後轉讓其所有櫻花建設公司股票計三○○、○○○股，上訴人乙○○之配偶張陳麗珍於八十八年六月七、八日經由集中市場轉讓其所有櫻花建設公司股票計二○○、○○○股，以上均超過一萬股，係分別未依證券交易法第二十二條之二第一項第二款、第三項規定，於股票轉讓前向被上訴人申報，顯已違反證券交易法第二十二條之二第一項第二款，自應依同法第一百七十八條第一項第一款規定予以處罰。復按民法第八百九十二條規定：「因物質有敗壞之虞，或其價值顯有減少，足以害及質權人之權利者，質權人得拍賣質物．
．．」，而同法第八百九十四條規定：「前二條情形質權人應於拍賣前通知出質人。」；目前銀行之作業為，銀行接受客戶股票質押時，係以該股票最近三個月（或六個月）平均價與其前一日收盤價孰低做為評估標準，其放款額原則不高於百分之六十，若其擔保品價值低於約定價值（例如：放款值一點五倍）時，即要求客戶補提擔保品或做部分償還，否則在通知客戶後，即將其股票賣出，業據被上訴人所敍明，且為眾所周知之事實。本件質權人世華銀行曾於系爭股票賣出前，以存證信函通知上訴人丙○○為「部分還款或補提擔保品」，有該行九十年二月十六日（九○）世銀西中發字第○二五號函附之台中法院郵局第六二三號存證信函影本可按；質權人大安銀行亦曾於系爭股票賣出前，以存證信函通知上訴人丙○○、上訴人乙○○之配偶張陳麗珍、上訴人丙○○負責之台櫻投資公司「自即日起於集中市場賣出」，有大安銀行九十年二月十六日安中（九○）字第○四三號函附之台中淡溝郵局第三五二九、三五五三、二九二六號存證信函等影本附原審卷可按，上訴人對此復不爭執，上訴人當知其如未補足擔保品，股票即將被質權人世華銀行賣出或確定被質權人大安銀行賣出。按一般人對所有之財產均應克盡相當之管理注意義務，上訴人既將其股票提供世華銀行、大安銀行作為債務之擔保，自應注意其擔保價值是否足額，以免財產遭到處分而生損失；何況，本件設質之標的物櫻花建設公司股票，為上市公司股票，市價每日均刊載於各大報紙，上訴人應深知設質股票擔保價值於何時即將不足，勢將面臨遭債權人處分之結果，上訴人自難諉為不知。是上訴人未依規定事前向被上訴人申報轉讓持股，縱非故意，亦難謂無過失，依司法院釋字第二百七十五號解釋，應予處罰。從而，被上訴人分別依證券交易法第一百七十八條第一項第一款、第一百七十九條規定，處以上訴人罰鍰，並無違誤。因而駁回上訴人於原審之訴。經核尚無不合。上訴意旨，仍執前詞謂本件出賣人質權人，伊等並無過失，不應受罰云云，指摘原判決不當，求予廢棄，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 二十二 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 蔡 進 田法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十一 年 八 月 二十二 日