最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一五二八號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 公務人員住宅及福利委員會代 表 人 乙○○訴訟代理人 劉錦樹律師
魏妁瑩律師右當事人間因退休事件，上訴人對於臺北高等行政法院中華民國九十年六月二十一日八十九年度訴字第二五一四號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：㈠、被上訴人錯誤適用法令；⒈按上訴人第二次退休時之「中央公教人員福利互助辦法」第二十二條第二項規定：「前項退休、退職與資遣人員，如再任公教人員時，無需繳回已領之退休、退職或資遣互助金。但再任之公職，如係適用相同之互助辦法，其重行退休、退職或資遣時，得按其再任公職前後參加互助之合計年資，依其重行退休、退職或資遣時之福利互助俸額計算應領之退休、退職或資遣互助補助金額，扣除前已領退休、退職或資遣互助補助金額，發給其差額」。⒉被上訴人八十八年住福利字第三○一八○五號函刻意迴避上開法條「適用相同之互助辦法」一語，而依上述規定發給上訴人退休互助補助差額，顯屬違法或不當，侵害上訴人權利。㈡、正確適用法令之結果－應按再任公職年資核發退休互助補助；⒈上訴人第一次退休係自臺北市立桃源國民中學退休，乃依據「臺北市政府公教人員福利互助辦法」與「臺北市政府暨所屬機關學校公教人員退休互助辦法」發給退休互助補助金。⒉上訴人此次退休則係自台灣科學教育館退休，依據「中央公教人員福利互助辦法」發給退休互助補助金。⒊因「中央公教人員福利互助辦法」與「臺北市政府公教人員福利互助辦法」、「臺北市政府暨所屬機關學校公教人員退休互助辦法」之間，法令名稱不同、適用範圍不同、經費來源不同、實施時間不同、補助項目不同，故兩者並非相同之互助辦法。⒋兩次退休分別既適用不相同之互助辦法，即不該當前述「中央公教人員福利互助辦法」第二十二條第二項「適用相同之互助辦法」的要件。⒌故被上訴人不得依「中央公教人員福利互助辦法」第二十二條第二項不發差額，應依上訴人再任公職年資十一年一個月（七十八年一月至八十九年一月）發給再任退休之互助補助俸額及其利息。㈢、系爭規定所稱「相同之互助規定」應指內容完全一樣的互助辦法，被上訴人刻意迴避適用「相同之互助規定」，遽依上述規定僅發給退休補助差額，顯為違法，致損害上訴人權利，而且於處分有違「依法行政」、「誠實信用」及「信賴保護」等一般法律原則。㈣、又被上訴人主張「相同之互助辦法」為「性質相同之互助辦法」，將被上訴人作成原處分之後，於八十九年八月三日始修正之「中央公教人員福利互助辦法」第二十二條第二項回溯適用於原處分，明顯違背法規不溯及既往原則。㈤、按司法院釋字三一二號解釋意旨，依據法令請領福利補助金，乃上訴人公法上財產請求權之行使，應受憲法保障，而依據憲法二十三條所揭示之法律保留原則，公法上財產權非以法律不得限制之，原處分顯然違反憲法第二十三條之規定。為此訴請為撤銷原處分及一再訴願決定及給付上訴人新臺幣八萬二千六百元及其法定利息之判決。
二、被上訴人則以：㈠、本案緣因國立台灣科學教育館前以八十九年一月二十一日（八九）科人字第八九○○○二三四號函檢附銓敍部八十八年十二月十三日八八台特二字第一八二四九二九號函影本，囑辦理上訴人甲○○退休互助補助。該館上開函說明記載：「一、劉員退休生效日經核定為本（八十九）年一月十六日，退休時俸級為簡任第十職等年功俸五級七八○俸點。二、劉員前經臺北市政府教育局核定七十六年八月一日退休，並請領退休互助補助計玖萬捌仟元整。」另銓敍部上開函說明二記載：「... 劉員前經臺北市政府教育局於七十六年六月十七日以北市教人字第○二七九五一號函核定自七十六年八月一日自願退休生效，並依其任職年資三十五年之標準核給七十一個基數之一次退休金在案」。因此上訴人係屬退休再任人員，被上訴人爰依據中央公教人員福利互助辦法第二十二條第二項之規定，，依其退休俸級七八○俸點（互助俸額六、七○○元），前後參加互助年資逾十三年，應發給二十個福利互助俸額之補助金，並扣除前領之退休互助補助金九八、○○○元，計補發其差額計三八、○○○元（6,700X20-98,000=38,000）整，均係依法處理。㈡、按「中央公教人員福利互助辦法」第二十二條第二項規定：「前項退休、退職與資遣人員，如再任公教人員時，無需繳回已領之退休、退職或資遣互助金。但再任之公職，如係適用相同之互助辦法，其重行退休、退職或資遣時，得按其再任公職前後參加互助之合計年資，依其重行退休、退職或資遣時之福利互助俸額計算應領之退休、退職或資遣互助補助金額，扣除前已領退休、退職或資遣互助補助金額，發給其差額。」其中所謂「相同之互助辦法」係指「性質相同」之福利互助辦法，非單純指稱「同一」之福利互助辦法。故凡「參照」中央公教人員福利互助辦法實施福利互助，或另定辦法而其中有關經費來源、參加互助對象、補助項目、補助標準及退休、退職或資遣之福利互助俸額年資併計等重要規定，與中央公教人員福利互助辦法相同者，均視為「相同之互助辦法」。目前實施福利互助之政府機關中，除稅務機關、事業機構等另訂之福利互助法規，因其中規定之經費來源、參加對象、補助項目及補助標準等與中央公教人員福利互助辦法不同，係屬不同之互助辦法外，至於北、高兩市及（省）縣市政府之福利互助規定，因與「中央公教人員福利互助辦法」之規定者（尤以退休退職或資遣時之福利互助年資採計、俸額計算等）均有相互配合之處，自均應視為「相同之互助辦法」。㈢、查「臺北市政府及所屬機關學校公教人員福利互助辦法」第二十二條第二項規定：「前項退休、退職與資遣人員，如再任公教人員時，無需繳回已領之退休、退職或資遣互助金。但再任之公職，如係適用規定相同之互助辦法，其重行退休、退職或資遣時，得按其再任公職前後參加互助之合計年資，依其重行退休、退職或資遣時之福利互助俸額計算應領之退休、退職或資遣互助補助金額，扣除前已領退休、退職或資遣互助補助金額，發給其差額。」與上揭「中央公教人員福利互助辦法」第二十二條第二項規定相同外，兩福利互助辦法之其他規定亦多有相同之處，且二者規範客體均為機關學校編制內雇員以上人員，補助項目、補助標準亦均相同，並同受政府經費補助，當屬相同之互助辦法。上訴人僅因該二辦法訂定施行時間不同，即認定為不同之互助辦法，顯有誤解。㈣、中央與省市地方政府人員常有互相調任或退休再任等情事，為顧及同仁權益，「中央公教人員福利互助辦法」第十八條第二項及「臺北市政府及所屬機關學校公教人員福利互助辦法」第十七條第二項均規定：「中央與省市各級機關學校互相調職人員，其參加互助年資得合併計算」，故凡參加中央或臺北市福利互助者，其福利互助年資均得合併計算，而原服務於臺北市或中央機關之公教人員其退休再任中央或臺北市政府機關者，依上開規定除年資合併計算外，亦應依「中央公教人員福利互助辦法」第二十二條第二項規定或「臺北市政府及所屬機關學校公教人員福利互助辦法」第二十二條第二項規定，扣除前已領之退休互助補助金，始合乎公平合理原則及法規適用之相互衡平原則。㈤、被上訴人辦理中央公教人員退休福利互助補助事項，向依據「中央公教人員福利互助辦法」規定辦理，即不論原任職中央或地方機關者，凡年資得合併計算，依法均予併計，而退休再任人員亦如上所述，年資合併計算外，曾領取之退休互助補助金亦予以扣除，並無因原任職機關係屬中央或地方而有所不同。上訴人指稱被上訴人不得依「中央公教人員福利互助辦法」第二十二條第二項規定補發差額，應依上訴人再任公職年資十一年一個月發給再任退休之互助補助十八個互助俸額之主張，顯有誤會，亦乏法源依據。㈥、上訴人自臺北市立桃源國民中學總務主任退休後，再任職於國立科學教育館退休，雖前後分別參加臺北市公教人員福利互助，暨中央公教人員福利互助，惟係適用相同性質之福利互助辦法，其退休再任互助補助事項，被上訴人依據「中央公教人員福利互助辦法」第二十二條第二項規定發給上訴人退休再任互助補助差額三八、○○○元（附註：核發三八、○○○元係計算錯誤，原告應再退還被告二、○○○元），並無不當或不適法之處，等語作為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人第二次退休所適用之「中央公教人員福利互助辦法」與其第一次退休適用之「臺北市政府及所屬機關學校公教人員福利互助辦法」為「中央公教人員福利互助辦法」第二十二條第二項所稱「相同」之互助辦法。１、解釋法規固然應以法條文義為解釋活動與填補法律漏洞之界線，然並非僅侷限於法規範本文之字義詮釋，除法條文字之文義解釋外，作為解釋對象之條款與整體法律體系之關聯（體系解釋）、該項法規或條款產生之過程（歷史解釋）以及訂定法規所欲規範之目的（目的性解釋），皆屬解釋及適用法規者應綜合考量之因素（司法院釋字五二六號解釋理由書及該解釋吳庚大法官協同意見書參照）。２、將上述法律解釋方法運用於本案之爭點：「中央公教人員福利互助辦法」與「臺北市政府及所屬機關學校公教人員福利互助辦法」是否為「相同之互助辦法」，則不應侷限於規定名稱、規定文字內容作形式上之比較，更應該且必須就兩項辦法所規定之互助福利制度目的、互助福利給付項目、給付基準等制度內涵從事實質的比較。３、基於上述「目的性解釋」之方法，八十九年八月三日修正前之「中央公教人員福利互助辦法」第二十二條第二項規定之目的在於避免互助人發生公法上不當得利，因此該項規定中「適用相同之互助辦法」之正確解釋，關鍵不在於互助人再任公職前後兩次領取退休互助補助之依據是否同一，毋寧應著眼於兩次退休所領取之補助金性質是否相同。４、至於兩次退休補助金性質是否相同，應從公教人員福利互助整體制度功能，以及個別條文依據兩方面進行審視。㈡、公教人員福利互助制度之運作，係由各機關所屬公教人員之薪資中提撥固定比例之金額，並結合各級政府之補助款項，由專責機關（如公務人員住宅及福利委員會或臺北市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會）於金融機構成立專戶統籌運用，而於所屬公教人員身分關係消滅或變更，如資遣、退職、退休，或者其生活發生重大事變，如結婚、喪葬、重大災害時（「中央公教人員福利互助辦法」第十七條、「臺北市政府及所屬機關學校公教人員福利互助辦法」第十六條參照），給付福利補助金以安定其生活，並達到互助合作、風險分擔的功能（「中央公教人員福利互助辦法」第一條、「臺北市政府及所屬機關學校公教人員福利互助辦法」第一條參照）。依據前述關於公教人員福利互助制度功能之說明，「中央公教人員福利互助辦法」與臺北市政府及所屬機關學校公教人員福利互助辦法」之規範目的並無二致，實為本質上為相同之法令規定，僅有的差異是參加福利互助之人員隸屬不同之行政主體，以及由不同之機關辦理公教人員互助業務，此等差異並不影響互助制度的功能及運作，而非重要的差異。是以上訴人指稱此兩項辦法具有法令名稱不同、適用範圍不同、經費來源不同、實施時間不同、補助項目不同等差異，兩者並非相同之互助辦法等語，從整體公教人員福利互助制度功能觀之，皆非對制度功能具有顯著影響之差異。蓋該兩項辦法名稱、適用範圍不同、實施時間不同，僅是形式上差別；經費來源的不同，亦僅是薪資提撥比例的不同；最後給付項目不同部分，兩項辦法規定之給付事由皆一致，不同者僅是依照「臺北市政府及所屬機關學校公教人員福利互助辦法」第十八條與「臺北市政府暨所屬機關學校公教人員退休互助辦法」，互助人退休時另可依參加互助人數每人一元之比例領取退休互助金。就此額外領取之退休互助金部分，係屬適用特別法所生之公法財產給付，本不應執為區別兩項辦法是否相同之論據，且該給付不在原處分扣除之範圍，於本案不予審酌，已如前述。㈢、就退休互助補助金而言，上訴人再任公職前後兩次退休所領取之互助補助金，雖然因為隸屬不同行政主體而依據不同互助辦法，但皆源自相同性質互助制度（甚至同一公務員於退休前，在該不同行政主體間之服務年資，彼此間均可互計，由此更可以看出二項辨法所在單一規範目的上之互補性），二者之年資，兩次退休互助給付應屬相同性質之給付。上訴人第二次退休應領取的退休互助金之計算即有「中央公教人員福利互助辦法」第二十二條第二項年資併計扣除規定之適用。㈣、從條文之關聯意義來觀察，無論是「中央公教人員福利互助辦法」第二十二條第二項或「臺北市政府及所屬機關學校公教人員福利互助辦法」第二十二條第二項關於規定扣除再任公職前已領取退休互助金之規定，目的皆在維持退休互助制度之功能性。蓋退休福利補助金之目的，係基於互助人在公職退休後，從此無法享有任職時職務所附隨之福利，是以給付互助人相當之金錢以照顧其生活。故如原已退休之互助人重新擔任公職，則退休狀態不再存續，先前給付退休福利補助金之目的亦失所附麗，第一次核發之退休福利補助金本應繳回，但基於互助人可能已就該福利補助金有所利用（基於信賴保護）且基於計算之方便，兩項辦法皆規定無需繳回已領之退休福利補助金，而將再任公職前之第一次退休福利互助金給付視為退休金之預付，嗣於第二次退休時再予扣除，如此始得避免上訴人重複領取退休福利互助給付。至於上訴人指稱被上訴人違法解釋系爭規定，無視系爭條文「相同之互助辦法」之規定，有違「依法行政」、「誠實信用」、「信賴保護」、「法律不溯及既往」、「法律保留」等一般法律原則，而且中央公教人員福利互助辦法第十八條第二項以及第二十二條第二項關於互助年資合併計算之規定，用語皆為「得」而非強制規定，被上訴人將年資一律合併計算，亦違反行政程序法第九條之意旨，損害上訴人依法享有之權利云云。經查：公教人員互助福利制度係國家基於照顧公教人員所創設之福利制度，屬於給付行政之一環，原則上並不需經由法律授權，而可由人事行政機關或者地方自治機關於不牴觸既有法令規範之範圍內，自行創設規範執行之，因此上訴人再任公職前後所領取之兩次退休互助補助金皆屬性質相同之給付，符合系爭規定「適用相同之互助辦法」之規範目的，而應適用該條年資併計、扣除先前已領部分規定，正符合依法行政要求。又該規定扣除互助人前次退休已領之給付，係為避免造成公法上不當得利，毋寧是指示互助福利專責機關正確計算互助人應得之財產權利，並不構成人民權利之侵害，故無適用憲法二十三條法律保留原則之餘地。另誠實信用原則原為民事法律關係之最高指導原則，其內含大抵為任何人行使權利皆不得以損害他人為目的，於公法此項原則亦有適用，惟其內涵有所轉化而與「信賴保護」原則相當，亦即國家公權力機關不得任意變更已公布之法令或者撤銷或廢止已生效之處分，以維護人民對既存的公權力行為之信賴（最高行政法院八十八年判字三九二判例參照）。就本案而言，並無「誠信原則」或者「信賴保護」原則之適用，蓋本案爭議在於被上訴人是否正確適用八十九年八月三日修正前之「中央公教人員福利互助辦法」第二十二條第二項，修正後之規定不在本案應審酌之範圍已如前述，故並不涉及法令的變更；再者上訴人對於系爭規定之解釋並不正確，故依據該錯誤解釋之計算結果，非值得保護之信賴利益，亦足證無上開二原則之適用。系爭規定雖規定「『得』按其再任公職前後參加互助之合計年資，．．．」，但基於其規範目的在避免互助人退休後再任公職重複領受退休互助金，可能造成不當得利，此處實應認為主管機關就此並無裁量斟酌之空間，換言之，基於前述目的性解釋之方法「得」須解釋為「應」始屬正確。是以上訴人主張被上訴人解釋系爭規定為強制規定，而將年資一律合併計算，違反行政程序法第九條之意旨，致損害上訴人依法享有之權利，顯係誤解，並非可採。因而為上訴人敗訴之判決。
四、本院核原判決依上開規定及說明，尚無違誤，上訴意旨仍執陳詞指摘原判決違背「法律不溯既往」及原判決有不備理由之違法云云。惟查：中央公教人員福利互助辦法乃行政院依職權頒布之法規命令，並非經立法院制訂經總統頒布之法律，能否有不溯既往原則之適用，本滋疑問，況行政院八十九年八月三日修正之中央公教人員福利互助辦法第二十二條第二項規定之所以將「相同」之互助辦法修正為「性質相同」之互助辦法，乃頒布該法規命令行政院為避免退休人員於領取福利互助時如同上訴人誤將「相同」之互助辦法限縮為「同一」之互助辦法所作之修正，故事實上縱未加修正，上訴人依八十九年八月三日以前未修正舊規定仍應領取相同之同額互助金，此業據頒布該法規命令之行政院於再訴願決定中敍明，而原判決亦已詳予斟酌論明，原判決難謂有違反法律不溯既往原則及判決不備理由之違法，上訴意旨聲明廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 二十二 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 劉 鑫 楨法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十一 年 八 月 三十 日