最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一六六五號
上 訴 人 丙○○訴訟代理人 甲○○被 上訴 人 彰化縣北斗地政事務所代 表 人 乙○○右當事人間因繼承登記事件，上訴人對於中華民國九十年三月一日臺中高等行政法院八十九年度訴字第七三二號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人（即原審原告）起訴主張：上訴人之被繼承人鄭連於民國八十八年四月七日死亡，上訴人於八十九年一月二十日向被上訴人申辦繼承登記彰化縣○○鎮○○○段○○○○○○○號等九筆土地，因未於繼承事實發生後六個月內辦理繼承，計逾期三個月又十四日，被上訴人依據內政部八十一年五月二十一日台內地字第八一七三九四三號函頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三條第二款規定，以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅價值之千分之一計徵規費新臺幣（下同）一○、○七四元及依同規定第六條處以應納之罰鍰三六、二二二元，經上訴人繳納規費並登記完畢。
上訴人於八十九年四月八日以申請書向被上訴人請求退還溢繳登記規費及罰鍰，被上訴人以八十九年四月十八日北地一字第二○六四號函復上訴人計徵並無錯誤，否准所請。惟土地法第七十三條第二項及第七十六條第一項分別就土地權利變更登記聲請期限，罰鍰之計徵訂有明文。詎被上訴人依業經行政法院八十八年判字第六十九號判例指明與土地法牴觸之內政部訂頒「土地登記規費及罰鍰計徵補充規定」，以遺產稅核定之「遺產價值」計徵規費并據以計算逾期罰鍰，顯有違誤。又內政部自認上開規定與土地法牴觸，另以八十九年六月十三日台（八九）內中地字第八九七九五九七號函修正第三點，以符合土地法第七十三條、第七十六條規定。今被告明知該行政命令違法，訴願機關維持原處分，均屬違誤，爰請求撤銷原處分、訴願決定，被上訴人並應返還上訴人溢繳登記規費及罰鍰四三、八八四元等語。
被上訴人則以：土地法第七十六條係對一般不特定事件所發布之抽象性規定，故內政部於八十一年五月二十一日以台內地字第八一七三九四三號函頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，詳細規範土地登記各項規費及其罰鍰之計算標準，並於八十五年六月省府函頒之土地登記審查手冊第一章第九節，詳細規範罰鍰之計算方式。上訴人之被繼承人於八十八年四月七日死亡，於八十八年十一月八日申報遺產稅且於八十九年一月二十日始向被上訴人申請收件辦理分割繼承登記，扣除不可歸責當事人之期間尚逾期三個月又十四日，處以三倍罰鍰均符合規定。又內政部八十六年五月二十九日台（八六）內地字第八六七五七六九號、八十六年九月十一日台（八六）內地字第八六○八六九一號、八十七年十月八日台（八七）內地字第八七一○七四三號、八十七年十二月十四日台（八七）內地字第八七八七七七一號、八十九年六月十三日台（八九）內中地字第八九七九五九七號等函，其內容僅係增訂「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第二之一點、第二之二點及第三點第五款，並修正第三點第三款、第六點第二款，並未推翻土地法第七十六條及補充規定第三點第二款繼承登記以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅價值為準之規定，與行政法院八十八年判字第六十九號就土地法第七十三條、第七十六條計徵規費罰鍰標準之申報地價與平均地權條例第四十六條所定之公告土地現值解釋有別，自無與法律牴觸之情形。再者，繼承屬原始取得，與繼受取得不同，自無上訴人主張繼承登記計徵規費應依申報地價為準之適用。又上訴人就本案所附之繳（免）納遺產稅証明書係由稅務單位所核定，權利價值極為明確，其核定程序與計算標準，非地政單位所能審究等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，關於上訴人請求撤銷其向被上訴人申請退還溢繳登記規費及罰鍰，而經被上訴人駁回之處分及訴願決定部分，以：依土地法第七十三條第一項規定，土地權利變更登記，包括土地繼承登記在內；土地法第七十三條、第七十六條所定計徵登記費與罰鍰標準之申報地價，與平均地權條例第四十六條所定之公告土地現值並非相同，則被上訴人於計徵本件土地登記之登記費及罰鍰時，應依土地法第七十三條第二項、第七十六條規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準，非可以公告土地現值為準，上開內政部土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定之行政命令，顯與法律規定有所牴觸，自不得作為計徵登記費及罰鍰之依據。被上訴人依該行政命令以公告土地現值作為計徵登記費及罰鍰之標準，難謂適法。又土地法第七十三條第一項所規定之土地權利變更登記之聲請，及同法第七十六條所規定土地權利變更登記登記費之繳納，依條文規定並未因權利變更之原因關係不同而有所區分，自不得違背法律之明文規定，而將之解釋因繼承、買賣、贈與或其他法律關係及法律事實產生權利變更，可有不同之計算標準。上訴人雖檢附稅務單位核定之繳（免）納遺產稅証明書向被上訴人辦理繼承登記，然土地法規定之土地權利變更登記有關規費之計徵，與遺產及贈與稅法所規定在於課徵稅捐之法源與目的並未相同，被上訴人計徵該事件之登記費及罰鍰之標準，仍應依土地法第七十三條第二項、第七十六條規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準。是被上訴人以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅價值，依遺產及贈與稅第十條之規定，為土地公告現值計徵，命上訴人繳納上開金額之規費及罰鍰，其處分自屬違法，而訴願決定未予糾正，亦有未合。應認上訴人起訴請求撤銷被上訴人八十九年四月十四日北地一字第二○六四號否准還退溢繳登記規費暨遲滯登記罰鍰之處分及訴願決定，為有理由，由原審將訴願決定及原處分併予撤銷，另由被上訴人為適法之處分。至於上訴人請求退還溢繳登記規費及罰鍰部分，則以上訴人向被上訴人申辦繼承登記，有逾期情形，被上訴人依前開規定計徵規費一○、○七四元及罰鍰三六、二二二元。上訴人對此一處分，如有不服，本應依訴願法規定提起訴願，始得依行政訴訟法第八條第二項前段之規定，於提起撤銷之訴時，併為請求被上訴人退還溢繳登記規費及罰鍰之給付之訴。然本件上訴人並未對被上訴人上開計徵規費及罰鍰之行政處分，提起爭訟，則此核定規費及罰鍰之行政處分業已確定，上訴人於此一行政處分未依法變更前，應受其拘束。本件上訴人係於繳納規費並登記完畢，再向被上訴人請求退還溢繳登記規費及罰鍰，經被上訴人否准所請，循序提起本件行政訴訟，其所請求撤銷之原處分為否准退還溢繳規費及罰鍰之行政處分與訴願決定，並非被上訴人原核定規費及罰鍰之行政處分，故本件上開撤銷訴訟，並不足以使已確定之核定規費及罰鍰處分，因而動搖，從而上訴人本件以公法上不當得利為據之給付訴訟，自非以本件上訴人所提撤銷訴訟所欲撤銷之行政處分為據，非屬行政訴訟法第八條第二項之情形。另本件前開核定規費及罰鍰之行政處分，既尚屬有效，上訴人自不得逕提起一般給付之訴。否則將影響已確定先前行政處分之拘束力及法秩序之一貫性。是本件上訴人於有拘束力之確定行政處分，尚有效存在時，未請求改變該行政處分前，即逕為起訴請求退還溢繳規費及罰鍰，不問其實體是否有溢繳情事，均難認有起訴利益，其此部分訴訟應予駁回。
上訴人上訴意旨略謂：本案既經原審查明係一違法之行政處分，又係同一訴訟標的，原審猶空言其係另一行政處分，在此一行政處分未依法變更前，應受其拘束，非屬本件上訴人所提撤銷訴訟所欲撤銷之行政處分，非屬行政訴訟法第八條第二項之情形，原判決理由自相矛盾，不辯自明。違法之行政處分若繼續存在，將使人民繼續受行政機關不法侵害，顯然與憲法保障人民財產權益有違，原判決主張前一行政處分仍屬確定有效存在，仍具有行政處分之拘束，惟依行政程序法第一百二十七條規定，違法之行政處分經撤銷而溯及既往無效，其受益人自應返還該處分所受領之給付，處分相對人受領之法律原因已不存在，基於不當得利為據之給付訴訟，洵屬正當，自有起訴利益可言。又依行政訴訟法第二百五十九條第一款規定，鈞院應就本事件自為判決；另依同法第一百九十七條規定，行政法院得以確定不同金額之給付或以不同之確認代替之。乃為新修正行政訴訟為達訴訟經濟之目所設計，以符合保障人民司法之權利。是原判決有判決不備理由及判決理由矛盾之瑕疵，應予廢棄等語。查本件被上訴人因上訴人申辦繼承登記逾期，而計徵規費一○、○七四元及處以罰鍰三六、二二二元之處分（以下稱前處分），與被上訴人否准上訴人請求退還溢繳登記規費及罰鍰之處分（以下稱後處分），因當事人請求之特定具體事件內容不同，所發生之法律效果亦不同，故為二個行政處分。其中前處分發生命上訴人繳納核定之規費及罰鍰之法律效果，後處分發生否准上訴人請求退還溢繳登記規費及罰鍰之法律效果。因此，上訴人如欲請求退還溢繳登記規費及罰鍰，須以前處分撤銷為前提。本件原審並未撤銷前處分，故認上訴人於前處分未依法變更前，應受其拘束，自不得逕提起一般給付之訴，因而駁回上訴人請求退還溢繳登記規費及罰鍰部分訴訟，核無違誤。上訴論旨，主張原審撤銷後處分，而認為上訴人仍應受前處分拘束，為理由矛盾；又原審既撤銷後處分，則上訴人依前處分繳納核定之規費及罰鍰，即無法律上原因，而應予退還云云，對於本件被上訴人核定規費及罰鍰之行政處分，與否准退還規費及罰鍰之行政處分，為二個不同之行政處分，有所不明，揆諸前開說明，上訴意旨難認有理由，應予駁回。至本件被上訴人核定規費及罰鍰之行政處分，縱有違法，上訴人應於法定期間內提起訴願及撤銷訴訟，請求救濟。因本件上訴人並未對被上訴人上開計徵規費及罰鍰之行政處分，提起爭訟，則此一核定規費及罰鍰之行政處分業已發生存續力，在此一行政處分未依法變更前，上訴人向被上訴人請求退還溢繳登記規費及罰鍰，並無合法之請求權基礎，其請求乃屬顯無理由。本件被上訴人否准上訴人所請，理由雖有未當，結果尚無不合；而上訴人循序提起本件行政訴訟時，原審應闡明，上訴人向被上訴人請求退還溢繳登記規費及罰鍰被否准後所提起之行政訴訟，性質上為行政訴訟法第五條第二項（課予義務）訴訟，上訴人原則上應聲明請求作成准予退還溢繳登記規費及罰鍰之行政處分，而不得單獨請求撤銷否准之處分。本件原審就上訴人起訴請求撤銷否准之處分部分，既未闡明其聲明不完足之旨，反依上訴人不當之聲明，作成單獨撤銷否准處分之裁判，造成否准退還溢繳規費及罰鍰之行政處分為違法而被撤銷，原核定之規費及罰鍰又不得請求退還之困惑，其審理程序及裁判結果，均有未當，惟此一部份原判決不在上訴聲明範圍內，故非本件所得審理，併予指明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 十二 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 明 鴻法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十一 年 九 月 二十 日