最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一六一七號
上 訴 人 乙○○
甲○○丙○○丁○○被 上 訴人 臺北縣政府代 表 人 戊○○右當事人間因建築執照事件，上訴人對於中華民國九十年一月十一日臺北高等行政法院八十九年度訴字第一○九號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國八十六年七月九日核發八六店建字第五二九號建造執照予案外人恩昌建設有限公司，八十六年十月十八日准予變更起造人為上訴人乙○○、甲○○、丙○○、丁○○四人，嗣被上訴人於八十八年二月十二日派員會同上訴人乙○○至在系爭建照工程現場會勘，發現工地進度為現場舊有房屋尚未拆除，被上訴人乃以八十八年三月二十七日八八北工建字第Ｋ二○九二號函通知上訴人乙○○：「．．．未達臺灣省建築管理規則第二十六條規定開工要件，依建築法第五十三條規定逾期執照作廢．．．。」上訴人乙○○有異議，於八十八年四月九日提出申復，要求依行政院頒「振興建築投資業措施」，對領得建造執照或雜項執照之建築案，准其延長建築期限二年，並自八十八年一月一日起實施之規定，撤銷前開系爭建照作廢之處分，案經被上訴人以八十八年五月二十五日八八北工建字第Ｋ二六一○號函復：「．．．查上開規定必須在八十八年一月一日以前仍為有效者，所謂『有效者』係指建照工程應依建築法第五十三、五十四條規定辦理，且內政部營建署八十八年三月二十二日八十八營署建字第○六七○七號函示開工期限不得自動延緩二年，本案既已違反建築法第五十四條規定，自當不符合行政院核頒事項，據此臺端所請，本局歉難同意。」上訴人乙○○不服，提起一再訴願，遞遭駁回，遂向原審提起本件行政訴訟，並經原審依職權裁定命上訴人甲○○、丙○○、丁○○參加訴訟。
二、本件上訴人乙○○於原審起訴主張：系爭建照乃被上訴人於八十六年七月九日核發，申報核准開工日期為八十七年四月七日，皆在法定期間九個月內，自無違反建築法第五十四條第一項、第二項之規定，被上訴人援為廢照處分之根據自有違誤。上訴人取得系爭建照後，先後兩次變更暨開工展期，提出施工計畫書、申報開工、核定工期，皆得到被上訴人之核准或准予備查。然被上訴人竟以上述各項行政處分為「抽樣檢查式之備查」，且深責人民違反誠實信用原則，殊覺驚愕（系爭建照內有工期自核准開工日起算，公函內有「尚無不合」文字之出現）。蓋被上訴人為建築主管監督機關，焉可能僅室內作業，而不現場勘查？被上訴人核可各項流程於前（八十六年十月十八日核准第一次變更、八十七年三月三十一日施工計畫書准予備查、八十七年四月七日申報開工、八十七年七月二十日核准第二次變更），而約一年後於八十八年三月二十七日否定前述之各項行政處分，辯稱該執照自始「不合開工要件」，執照已作廢。其正反認定，非但後處分違法無效，進而造成政府公信力之蕩然和人民權益之嚴重損害，當然令人難以信服。遞查臺灣省政府依據建築法第一百零一條規定：「省（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施」而制訂之單行法規－臺灣省建築管理規則第二十六條規定：「本法第五十四條所謂開工係指起造人會同承造人、監造人依本法規定向該管主管建築機關申報開工，並在現場實施拆除原有房屋整地、挖地、打樁、從事安全措施等工程，但搭建工寮或設圍籬而無實際工作者不得視為已開工。」其規定和適用具有彈性空間，蓋若無舊有房屋僅有平地者是否即皆視為「未開工」？且其本意應解為僅限舊房屋、舊基地範圍內者而言。而本件舊有房屋僅係整個建築基地之一部分而已，焉可執著條文以偏概全？況本件又於八十七年七月二十日經被上訴人核准第二次變更，內容包括增加地號和建築面積．．．等項目。若以新基地領照日（八十七年八月二十六日）起算至八十八年二月二十六日滿六個月止，尚在報准開工之合法期限內，必要時尚可申請延長三個月至八十八年五月二十六日。但被上訴人卻於八十八年二月十二日派員至現場勘查，作成筆錄，作為其廢照之根據，皆有未當，此亦為難以令人信服之理由之一。行政院核頒「振興建築投資業措施」，內政部於八十八年一月二十日以臺內營字第八八七二一三九號函內政部指定之主管建築機關、臺灣區營造工程工業同業公會等查照轉行，其明文：「行政院八十七年十二月三十一日臺八十七財字第六四四二一號函准振興建築投資業措施中，有關對領得建造執照或雜項執照之建築案，准其延長建築期限二年，並自八十八年一月一日起實施乙節，係指建築物（不限其用途）於八十八年一月一日以前（含本日）領得建造執照或雜項執照（以執照核發日期為準），且在八十八年一月一日以前（含本日）仍為有效者，准其自動延長建築期限二年，無須另行申請」。則上訴人所請領系爭建照皆合乎「八十八年一月一日以前領得建造執照」、「八十八年一月一日以前仍為有效者」之規定。且行政院所頒「振興建築投資業措施」其旨意應為振興房地產建築業，鼓勵建築商既於八十八年一月一日以前取得建造或雜項執照仍有效者應即二年內動工興建完成，不受建築法第五十四條「申報開工期限」和第五十三條「建築工期限制」之規定，然政府主管建築機關內政部營建署後又函令割裂解釋，僅第五十三條「建築工期」可自動延長二年，顯然違背法理，牴觸行政命令。被告以無效之內政部營建署行政命令作為行政處分依據，亦屬違法。且系爭建照在被上訴人八十八年三月二十七日作廢處分前，應推定為合法，自有行政院「振興建築投資業措施」之適用。為此，請撤銷再訴願決定、訴願決定、原處分。
三、本件上訴人甲○○、丙○○、丁○○於原審參加訴訟主張：系爭建照乃被上訴人於八十六年七月九日核發，核准開工日期為八十七年四月七日，合於建築法第五十四條開工期限之限制。而臺灣省建築管理規則第二十六條所謂：「依本法規定向該管主管機關申報開工，並在現場實施拆除原有房屋整第．．．等」，應指建築案為僅有舊房屋和原房屋基地而言，而本案則房屋僅為土地之一部分而已，則被上訴人必亦有其行政裁量權，否則本件自提出施工計劃，申報開工核准第二次變更建築基地、板樓面積等，被上訴人皆無異議，且在部分函文中載明：「．．．經核准無不合．．．」，是故被上訴人廢照之行政處分，參加人同感不服。行政院核頒之「振興建築業措施」中明文：「八十八年一月一日以前領得建造執照」「八十八年一月一日以前仍為有效者」「准其自動延長建築期限二年」，自應包括建築法第五十四條「申報開工期限」和第五十三條「建築工期之限制」之規定。而內政部先函令各建築機關、單位、工會遵照轉行，而後又割裂解釋僅適用第五十三條「建築工期之限制」，而有關第五十四條開工申報之規定則不得適用，自不合法理，顯然違反行政院之命令。則內政部營建署八十八年三月二十二日八十八營署建字第○六七○七號所謂「開工期限不得自動延緩二年」之行政命令無效。縣政府依無效之行政命令作出之行政處分自然係違法之處分。
四、被上訴人則以：建築法第五十四條第一項規定「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工；起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期。但展期不得超過三個月，逾期執照作廢。」惟上訴人於八十七年四月七日申報開工後（含展期），仍無實際開工行為，執照當已作廢，而上訴人卻再於同年六月十五日向被上訴人工務局申請變更設計，查開工於建築法中係採申報制，非屬建築工程之必須勘驗部分，上訴人之前述行為，實違反申報之誠實信賴原則。另上訴人係依臺灣省建築管理規則第二十四條規定辦理變更設計，未涉樓層層數變更，當依原核准工程期限辦理，再者，工程期限係自申報開工後起算，本件既未達開工要件，建照作廢，實無討論工程期限之必要。臺灣省建築管理規則第二十六條規定：「本法第五十四條所稱之開工，係指起造人會同承造人、監造人依本法規定向該管主管建築機關申報開工，並在現地實施拆除原有房屋、整地、挖地、打樁、從事安全措施等工程，但搭建工寮或設圍籬而無實際工作者，不得視為已開工」。行政院頒「振興建築投資業措施」，對領得建照執照或雜項執照之建築案，准其延長建築期限二年，並自八十八年一月一日起實施。再查內政部八十八年一月二十日臺內營字第八八七二一三九號函略以：「．．．有關對領得建造執照或雜項執照之建築案，准其延長建築期限二年，．．．係指建築物（不限其用途）於八十八年一月一日以前（含本日）領得建造執照或雜項執照（以執照核發日期為準），且八十八年一月一日以前（含本日）仍為有效者．．．」，且內政部營建署八十八年三月二十二日八十八營署建字第○六七○七號函略以：「．．．開工期限仍應依建築法第五十四條規定辦理，不得自動延緩二年。」，準此，本件與臺灣省建築管理規則第二十六條規定所指開工要件不符，故違反建築法第五十四條規定，自當不符合行政院核頒振興建築投資業措施等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工；並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期。但展期不得超過三個月，逾期執照作廢。」建築法第五十四條第一項、第二項定有明文。又按「本法第五十四條所稱之開工，係指起造人會同承造人、監造人依本法規定向該管主管建築機關申報開工，並在現地實施拆除原有房屋、整地、挖地、打樁、從事安全措施等工程。但搭建工寮或設圍籬而無實際工作者不得視為已開工。」、「縣（市）主管建築機關依本法第五十三條核定建築期限時，以三個月為基數，另依左列規定增加日數：一、地下層每層四個月。二、地面各樓層每層二個月。三、雜項工程三個月。前項建築期限，如因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊顯有增加日數之必要者，得視實際需要，酌予增加。第一項建築期限以開工之日起算。」臺灣省建築管理規則第二十六條、第二十四條亦有明文。本件被上訴人於八十六年七月九日核發系爭建照予案外人恩昌建設有限公司，准予併案發給拆除執照，執照上加註「拆除建築物時，應有維護施工及行人安全之設施，並不得妨礙公眾交通」，於八十六年十月十八日准予變更起造人為上訴人乙○○、甲○○、丙○○、丁○○四人，渠等於八十七年四月七日申報開工，被上訴人於八十七年七月二十日准予：⒈增加一○二○地號。⒉基地面積、建築面積、壹至伍層及突壹至突參層、總樓地板面積等各項面積增加。⒊建蔽率減少。⒋法定空地增加。⒌工程造價增加。⒍立面、結構、隔間等變更。⒎Ｂ１面積增加。⒏餘同原核准。併案辦理設計人變更為陳寬修建築師。嗣被上訴人於八十八年二月十二日派員會同上訴人乙○○至在系爭建照工程現場會勘，發現工地進度為現場舊有房屋尚未拆除等情，上訴人就此並不爭執，復有系爭建照附於訴願卷、臺北縣政府工務局核發八六店建字第五二九號建照工程現場會勘紀錄、照片六幀附於原處分卷可稽，自堪信為真實。本件被上訴人係於八十六年七月九日核發系爭建照，依首揭建築法第五十四條第一項、第二項之規定，自領得建造執照之日起，應於六個月內開工，並得敘明原因，申請展期三個月，即最遲應於八十七年四月九日前開工，上訴人雖於八十七年四月七日向被上訴人申報開工，惟查被上訴人於八十八年二月十二日派員會同上訴人乙○○至系爭建照工程現場會勘時，發現工地進度為現場舊有房屋尚未拆除；上訴人乙○○雖主張其有在系爭建照工程現場整地，惟未舉證以實其說，尚難採信，茍如上訴人乙○○主張本件舊有房屋僅係整個建築基地之一部分而已等情為真實，但上訴人又別無其他實施挖地、打樁、從事安全措施等工程，尚與建築法第五十四條所稱之開工不合；且觀諸系爭建照記載被上訴人於八十七年七月二十日准予：「⒈增加一○二○地號。⒉基地面積、建築面積、壹至伍層及突壹至突參層、總樓地板面積等各項面積增加。⒊建蔽率減少。⒋法定空地增加。⒌工程造價增加。⒍立面、結構、隔間等變更。⒎Ｂ１面積增加。⒏餘同原核准。併案辦理設計人變更為陳寬修建築師。」可見上訴人就本件變更設計未涉樓層層數變更，而上訴人又未舉證證明本件有因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊顯有增加日數之必要，則本件並無得依首揭臺灣省建築管理規則第二十四條之規定增加建築期限之情形存在，上訴人主張建築期限應自新基地領照日起算云云，委無可採；另行政院頒「振興建築投資業措施」，對領得建照執照或雜項執照之建築案，准其延長建築期限二年，並自八十八年一月一日起實施，惟內政部八十八年一月二十日臺內營字第八八七二一三九號函略以：「．．．有關對領得建造執照或雜項執照之建築案，准其延長建築期限二年，．．．係指建築物（不限其用途）於八十八年一月一日以前（含本日）領得建造執照或雜項執照（以執照核發日期為準），且八十八年一月一日以前（含本日）仍為有效者．．．」，內政部營建署八十八年三月二十二日八十八營署建字第○六七○七號函略以：「．．．開工期限仍應依建築法第五十四條規定辦理，不得自動延緩二年。」，上開函釋依序係內政部及內政部營建署為執行行政院頒「振興建築投資業措施」，依其職權發布命令為必要之補充規定，均與法律不相牴觸，自屬有效，上訴人主張上開內政部營建署之函釋顯然違背法理，牴觸行政命令，應為無效云云，顯不足採。準此，本件申報開工期限不得自動延緩二年。本件既不得視為已開工，已如前述，自與臺灣省建築管理規則第二十六條所規定之開工要件不符。被上訴人以八十八年三月二十七日八八北工建字第Ｋ二○九二號函通知上訴人：「．．．未達臺灣省建築管理規則第二十六條規定開工要件，依建築法第五十三條規定逾期執照作廢．．．。」上訴人有異議，於八十八年四月九日提出申復，要求依行政院頒「振興建築投資業措施」，對領得建造執照或雜項執照之建築案，准其延長建築期限二年，並自八十八年一月一日起實施之規定，撤銷前開系爭建照作廢之處分，案經被上訴人以八十八年五月二十五日八八北工建字第Ｋ二六一○號函復：「．．．查上開規定必須在八十八年一月一日以前仍為有效者，所謂『有效者』係指建照工程應依建築法第五
十三、五十四條規定辦理，且內政部營建署八十八年三月二十二日八十八營署建字第○六七○七號函示開工期限不得自動延緩二年，本案既已違反建築法第五十四條規定，自當不符合行政院核頒事項，據此臺端所請，本局歉難同意。」揆諸首揭法條規定，原處分並無違誤，一再訴願決定遞予維持，均無不合。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨，仍執前詞，並主張本於政府服務人民之法則，行政機關負有教示人民之義務，系爭之行政處分顯因前後矛盾作為之明顯瑕疵而無效，原判決認同瑕疵無效之行政處分引用建築法第五十四條為據，當然違背法令。又內政部營建署八十八年三月二十二日八十八營署建字第○六七○七號函所謂「開工期限不得自動延緩二年」之行政函令牴觸行政院「振興建築業措施」及八十七年十二月三十一日台八十七財字第六四四二一號函准，原審未採，即屬割裂解釋，則判決自屬違誤等語。然查原判決已就本件申報開工期限不得自動延緩二年乙節，明確詳述其得心證之理由，有如前述，且與前開法令規定並無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法。次查上訴人所指摘被上訴人之前後矛盾之行政作為，僅係被上訴人之行政作業不一所致。而本件開工期限內未達開工要件執照作廢係執行法令之必然結果，尚與上述行政作業無涉。再者開工在建築法中採申報制，亦非法令規定建築工程必須勘驗部分，上訴人於八十年四月七日向被上訴人申報開工，明知該工程未達開工要件下，竟向被上訴人申請指定建築線、變更設計等作業，嗣以此指為被上訴人之行政瑕疵，亦非無可議。至於上訴人其餘訴稱各節，乃就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第七十八條、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 五 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 黃 璽 君法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 褔 瀛中 華 民 國 九十一 年 九 月 五 日