最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一七五○號
上 訴 人 錫豐企業有限公司代 表 人 丙○○上 訴 人 乙○○共 同訴訟代理人 甲○○ 律師被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 朱立倫右當事人間因區域計畫法事件，上訴人對於中華民國九十年六月十三日臺北高等行政法院八十九年度訴字第一七二一號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）依區域計畫法第二十一條規定，受處分人須有違反管制「使用」土地之「行為」，始應負「罰鍰」或「恢復原狀」之責任，不得僅以其係土地所有權人，便認其應負違法責任。上訴人乙○○於原審起訴時提出租賃契約書證明系爭土地係無償借予訴外人徐源忠，其後徐源忠出租予他人「使用」，與上訴人乙○○無涉。原判決僅因上訴人乙○○為所有權人，即認亦應負責，有適用法規不當之違背法令。（二）土地所有權人如有違反管制使用土地之行為，無論自用或供他人使用，均應接受處分；反之，不管自用或他用，非供違反管制使用，即不應受處分。前者如土地所有權人自行搭建廠房供作工廠或供他人作工廠；後者如自行農用或與他人訂定租約供他人搭蓋建物作農場使用。被上訴人有調查權限，然未查明上訴人乙○○有無違反管制使用之行為前，率依區域計畫法第二十一條規定為處分，原判決遽以維持，實有違誤。（三）被上訴人所為處分從未明確要求上訴人等應變更使用或拆除建物，顯不符行政程序法第五條規定而應予撤銷。而原判決竟自行認定「係指原告（即上訴人）等應拆除違章建物，回復系爭土地為農業使用而言」，除有越俎代庖外，顯然誤解區域計畫法及其施行細則第十五條之規定，有不適用法規之違法。（四）綜上所述，原判決有違背法令情形，請廢棄原判決並撤銷訴願決定及原處分等語。
二、本件上訴人乙○○所有坐落桃園縣八德市○○段○○○○號土地，經編定為特定農業區農牧用地，竟供上訴人錫豐企業有限公司及原審原告林深源（經原審判決敗訴後，未據提起上訴）作違章工廠之營業用，八十九年二月二十三日為桃園縣桃園縣八德市公所查獲，向被上訴人查報，再經被上訴人確認無誤，乃依據區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第一項規定，限令上訴人等於八十九年四月二十八日以前回復土地原狀，上訴人不服，循序提起行政訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：前開各詞，為上訴人等所不爭。惟系爭土地上之建物既係違章建築，即不論屬何人所有，該管行政機關均得對之執行拆除，至上訴人與案外人徐源忠間之使用借貸關係，僅係其與徐源忠間之私權關係，與本案違反區域計畫法違規責任之成立無關。上訴人等既分別為土地所有權人及現使用人，上開建物係未經申請許可之建物，並違規作工廠使用，依區域計畫法第二十一條第一項規定，被上訴人即得對之限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，否則各土地所有權人均與第三人訂定借貸或租賃契約，再由第三人搭建違章建築作違規使用，區域計畫法豈非形同具文。又系爭土地係違規作工廠使用而搭建違章建築，依上開法條之規定應予拆除，自係指上訴人等應拆除違章建築，回復系爭土地為農業使用而言，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人於原審之訴。
三、按「區域計畫公告實施後．．．應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」區域計畫法第十五條第一項、第二十一條第一項定有明文。由前開區域計畫法第二十一條第一項文義觀之，該條所定之處罰對象為違反管制使用土地之「使用人」，苟僅為土地所有權人，而無違反管制之土地使用行為者，自不得對之施以處罰。至雖非實際著手實施違法使用行為之人，其參與違反管制使用土地之行為或授意為該項行為者，亦應予處罰之情形，與單純為土地所有權人而未為參與或授意為該項行為者，尚屬有別。又該管直轄市、縣（市）政府依區域計畫法第二十一條第一項得為之處分，除科處罰鍰外，固有限期令變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀等，該管直轄市、縣（市）政府於具體案件應採何項處分，自應按調查所得之事實，選擇以合法、可能且確定之方法為之，而非可任意擇一為處分。本件上訴人不服原判決，以前開各詞提起上訴，經查：
（一）本件上訴人錫豐企業有限公司為系爭土地違反管制使用之使用人，為原審依法確定之事實；另被上訴人所為原處分，係命上訴人「恢復原狀」，依原判決理由欄所載，乃指拆除系爭土地之地上物以恢復原狀。惟觀之原審卷所附之照片所示，上訴人錫豐企業有限公司係在系爭土地之地上物內經營工廠，而為違反管制之土地使用行為，其是否為系爭地上物之所有人而有拆除地上物以恢復原狀之權限，攸關被上訴人得否為命上訴人錫豐企業有限公司拆除地上物恢復原狀之處分。依上訴人於原審之起訴狀所載，其於起訴時係主張「系爭土地早在多年前即與案外人徐源忠訂定使用借貸，約定全由案外人徐源忠管理使用‧‧‧系爭土地上建物亦非原告乙○○所建‧‧‧」，並提出徐源忠與上訴人錫豐企業有限公司之代表人陳俊楨等人所簽訂之房屋租賃契約書三件為證；另上訴人乙○○未依被上訴人所作本件處分，恢復系爭土地之原狀，有違反區域計畫法第二十二條之罪嫌，乃移送臺灣桃園地方法院檢察署偵辦，嗣經該署檢察官以徐源忠自陳系爭土地上之地上物為其所建，上訴人乙○○非違反區域計畫法第十五條規定之行為人，爰為不起訴處分，此有不起訴處分書一紙附於原審卷可憑。由前開證據似可推論系爭土地之地上物為徐源忠所建，而非上訴人錫豐企業有限公司或乙○○所建。果如是，上訴人錫豐企業有限公司、乙○○既非系爭土地地上物之所有人，即無拆除該地上物之權，原處分得否命上訴人二人拆除地上物恢復原狀，即非無疑。原審未就上訴人錫豐企業有限公司及乙○○有無拆除本件地上物之權限，詳為調查，即認原處分命上訴人錫豐企業有限公司、乙○○拆除本件地上物恢復原狀，及原決定維持前開處分，均無不合，尚難謂無違誤。又原判決雖記載本件地上物為違章建築，該管行政機關均得對之執行拆除等語，惟綜觀全卷，並未有證據足以認定系爭地上物係屬違章建築之事實，則原判決前開認定尚嫌無據。況縱認系爭地上物係違章建築，行政機關依法予以拆除時，亦須先以其所有人為相對人作成行政處分，非謂原處分以上訴人為相對人，則於執行原處分即可拆除系爭地上物，併此敘明。
（二）依原判決所載，本件上訴人乙○○是否為違反區域計畫法第十五條規定之行為人，對其係依同法第二十一條規定應受處分之人不生影響等語，惟依前開說明，本件上訴人既非本件違規行為之行為人，原不應受處分，原審未遑查明上訴人乙○○是否為本件違規行為之行為人，就被上訴人所為命上訴人限期恢復土地原狀之處分，未予糾正，亦有違誤。
四、綜上所述，本件原判決尚有未洽，上訴人上訴意旨求予廢棄，為有理由；又因本件事實尚未臻明確，本院無從為法律上之判斷，應由本院將本件發回原法院詳為調查後，另為適法之判決。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 二十六 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 家 惠法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十一 年 九 月 二十七 日