最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一八六號
上 訴 人 大世界有線電視股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 謝穎青律師
許秀雯律師羅明通律師複 代理 人 魏家弘律師被 上訴 人 行政院新聞局代 表 人 乙○○訴訟代理人 何吉森
蘇柏彰右當事人間因有線電視法事件，上訴人不服臺北高等行政法院中華民國八十九年十一月三十日八十九年度訴字第一八一號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人申請於基隆市經營區籌設有線電視系統，經被上訴人核准在案。其全部系統設置工程限定於民國（以下同）八十八年四月二十三日前完成。上訴人於八十八年四月二十一日送交第二期工程相關文件申請查驗，被上訴人自八十八年九月十三日起進行工程查驗，進行至第三天，以上訴人當時送件所繳交之分配線網路分布圖總表內，部分地區未以圖號標示，且於查驗前並未申請將前述地區列為免查驗區。經被上訴人及基隆市政府等查驗人員親至該區查看後，發現該區有零星住戶，且未佈線，被上訴人遂於八十八年九月十五日暫停本次查驗，並分別於八十八年九月十八日及二十三日兩天派員至基隆實地探勘。經探勘後，認上訴人第二期分配線網路分布圖總表未涵蓋之查驗區，共有七處地點有住戶卻未建設，七處地點為：安樂區安樂國宅四期○○○區○○○街○○○巷二四之一號及二六之一號○○○區○○○街○○○巷一○三之一號所在山區附近○○○區○○○路○○○巷○○號、十七之一號、安樂區情人湖風景區入口處對面、安樂區澳底海邊自武聖街一四四巷一號至三十九號、七堵區瑪東里沿途○○○區○○里○○○路一○九之一、一○五之二、一○五號、一○二號。案經被上訴人提請有線廣播電視審議委員會第五十四次會議審議，決議上訴人提供不實文件無法補正，且有七處地點未於設置時程內完成系統設置，違反有線廣播電視法第三十條規定。遂依同法第六十九條第五款規定以八十八年十月二十七日（八八）建廣五字第一七六二三號函撤銷上訴人有線電視籌設許可證（有線籌設局廣字第○二九號）及第一期系統營運許可證（有線視字第八八○○一七號）。上訴人不服處分，提起訴願，遭訴願機關以八十九年五月十九日（八九）聞訴字第○八三九六號決定駁回。
二、上訴人於原審起訴意旨略以：「有線電視系統工程查驗須知」、「有線電視系統申請工程免查驗區之審查準則」及「申設有線電視問答輯要」等規定，係被上訴人及其內部諮議單位有線電視審議委員會所自訂，性質上並非法令（因未經法律授權訂定，且未依法報請立法院備查），而僅係不具法拘束力之「行政指導」，不得作為處分依據。上訴人係依據被上訴人承辦人員之指導，就網路○設區○○○路實際佈線所及地區標示圖號，於八十七年十一月十一日完成第一期正式之查驗送件作業，系爭文件經被上訴人承辦人員審核後具名簽收，事後（從八十七年十一月十一日第一期查驗送件始，至八十八年四月二十三日原告籌設期限到期日止）從未告知上訴人有何不妥或須補正之處，其後上訴人並已通過第一期查驗作業（八十八年二月十九日新聞局函知上訴人），並獲得第一期區域開播營運之許可（八十八年六月一日新聞局函知核發）。上訴人因此認為第一期查驗之分配線網路分布圖總表之製作模式是正確無誤，事實上上訴人係信賴被告承辦人員之指導，故同樣依據第一期查驗之分配線網路分布圖總表之製作模式完成第二期查驗送件作業，而被上訴人承辦人員在簽收第二期查驗文件時，仍未告知有何不妥須補正之處。本案涉訟後經上訴人申請閱卷後發現，八十八年十月八日有線電視審議委員會第五十四次會議提案說明第三點明白指出，有線電視系統規劃分配線網路分布圖總表時，通常規劃兩種圖表，縱使真如被上訴人所言，系統業者於申請查驗時尚應繳交所稱之「總表」，而有兩種方式，符合其中任一種方式者，均為真實之「總表」，僅係應補正之方式及程序有所不同而已，並無「不實」之虞。
益加可證，被上訴人關於「不實文件」之認定，顯為倒果為因之論，誠不足採。上訴人所繳交之圖件固未將未標示地區列為免查驗區，但當查驗單位查看發現該區有住戶而未佈線時，依據被告自行發布之「申請有線電視系統工程查驗注意事項」第十項至第十二項規定以及被告向來之行政慣例可知，其效果至多應僅係「提請有線電視審議委員會討論，以判定該次查驗是否為不合格，而須於一個月後再申請複驗。」之問題，何能罔顧行政自我拘束原則，而遽斷原告「未於設置時程內完成系統之設置」。況原處分因上訴人些微程序上之瑕疵，即遭被上訴人撤銷其全部籌設之許可，使上訴人已投入之鉅額經費（將近新台幣三億元）驟時付諸流水，不但違反憲法保障人民財產權之意旨，亦違反比例原則。本件上訴人提供之圖件，係因信賴被上訴人之錯誤行政指導製作而成，實不容被誤解為「不實文件」；另一方面，上訴人復因信賴被上訴人之前開行政指導，而未及時申請免查驗之「系統設置未完成之部分」，僅佔第二期區域總戶數之○．三三％，根本上屬於得加以即時補正並通過複驗之情形，被告竟無視而認定係「未於設置時程內完成全部之系統設置」，其裁量權之行使顯然違反比例原則，而侵害人民財產權及營業自由至鉅等情，請求撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：「有線電視系統工程查驗須知」及「有線電視系統申請工程免驗區之審查準則」係由被上訴人依有線廣播電視法第八條第六款提請有線廣播電視審議委員會審議之事項，以為查驗工作執行之依據及程序之解說，並作為查驗相關法令之補充說明與規定，以供申請查驗者及查驗單位遵循。被上訴人依職權特訂定「有線電視系統工程查驗須知」，自無不合。系統之籌設應依有線廣播電視法第三十一條規定，於設置時程內向中央主管機關提出系統工程查驗申請，由被上訴人會同交通部及地方政府就其執掌分工執行工程查驗相關事宜。被上訴人為系統工程查驗統籌單位，爰依職權請各有線廣播電視系統申設者依「有線電視系統工程查驗須知」為繳交各種必要文件以利查驗工作之進行。有線電視系統申請經核准籌設之經營區，應指該經營區之全區，經營區內有住戶之地區，均應設置系統網路（不含括已申請核准為免查驗之地區）。此項基本原則於被告機關編印之「申設有線電視系統問答輯要」中業已說明，因地區民眾原有請求付費視、聽有線廣播電視之權利，系統經營者無正當理由不得拒絕（參閱有線廣播電視法第五十八條第一項規定）。故所謂「分配線網路分布圖總表」即在核准○○○區○○路分佈之總表，分配線網路分布圖指該地區網路實際之佈線情形，以數字標明之。兩者之性質截然不同，不應在認知上有不同判斷。該地區如無住戶，應經申請核准始得免予查驗。上訴人在總表經營區域內未鋪設網路之地區，謂無住戶存在，經被上訴人實地勘查，該地區不惟未申請免予查驗，而實際該地確有住戶存在，有線廣播電視審議委員會認定上訴人繳交不實文件，希圖矇混之情形，要非無據。上訴人全部系統設置時程工程應於八十七年十月二十三日前完成，被上訴人已於八十七年五月二十五日准予展延籌設期間半年，至八十八年四月二十三日前應完成全部系統設置。被上訴人於八十八年九月十八日及二十三日兩天，派員勘查上訴人有無違反有線廣播電視法第三十條規定未於設置時程內完成系統設置之情形，經勘查結果，認定上訴人確實有七處地點未設置完成，有勘查報告書可憑。被上訴人提請有線廣播電視委員會第五十四次會議審議，決議上訴人提供不實文件無法補正，且有七處地點未於設置時程內完成系統設置，爰依同法第六十九條第五款規定撤銷上訴人有線電視籌設許可及第一期系統營運許可，於法並無不合。上訴人雖有權利申請工程免查驗，惟其並無依照被上訴人所規定之程序辦理申請，乃是上訴人自行放棄自身權利，被上訴人所為並無違反平等原則。又「再驗」與「複驗」均指查驗過程之缺失改善方式，上訴人之違法事實乃係因提供不實文件無法補正，且未於設置時程內完成系統設置，違反有線廣播電視法第三十條規定未於設置時程內完成系統設置，爰撤銷其籌設許可及第一期系統營運許可，與查驗結果無涉，故無「再驗」與「複驗」之適用。上訴人依法應於最高法定期限三年半內（即八十八年四月二十三日前）完成建設，惟被上訴人於八十八年九月間確實查獲上訴人於七處地點有住戶無工程建設，並未於工程建設期限完成建設，是以上訴人所陳並不適用比例原則。被告於認事用法上並無違誤，請駁回上訴人在原審之訴等詞，資為抗辯。
四、原審以：有線廣播電視法第三十一條第二項之「系統工程查驗權」，係指系統於「營運計畫所載系統設置時程內已完成籌設」，並於「設置時程內」向中央主管機關提出系統工程查驗申請而言；如系統「未於營運計畫所載系統設置時程內完成籌設」者，應無該條項之適用。而同法第七十三條主管機關得派員攜帶證明文件，對系統實施檢查之「行政檢查權」，係對「經許可籌設有線廣播電視者」或「系統經營者」實施之檢查而言，無論是對籌設中或經營中之系統業者，均可隨時行使之。足見「系統工程查驗權」與「行政檢查權」分屬不同之程序，其目的與作用均有異，二者並行不悖，且互不排斥，非謂系統工程已進入查驗階段，主管機關即不得行使「行政檢查權」。因此，主管機關於行使「系統工程查驗權」程序進行中，如發現籌設有線廣播電視系統者有「未於營運計畫所載系統設置時程內完成籌設」之情事者，即採取暫停「系統工程查驗權」，另行實施「行政檢查權」之措施，於法並無不合。又所謂「免查驗區」，乃有線廣播電視審議委員會因部分地區施工確有困難，訂定免查驗之審查準則，被上訴人於八十七年十月六日以（）建廣五字第一五九一六號函函知各有線電視系統股份有限公司，有上開函影本附卷可按。另「有線電視系統工程查驗須知」第貳項第十四點中即載明：「劃為免查驗區之戶數以不超過該經營區總戶數百分之五為原則」「劃為免查驗區之戶數及戶籍，須於申請查驗時註明，並不得列為服務涵蓋戶數」，明確規定免查驗區之申請應於申請查驗時（或前）完成，有線廣播電視審議委員始得依分配線網路分布圖總表有標示圖號之地區公平抽驗每一處所有線電視系統工程設置情形。系統如於查驗前未依上開規定申請列為免查驗區，復未依營運計劃建設佈線完成者，即屬「未於營運計畫所載系統設置時程內完成籌設」，主管機關即可實施「行政檢查權」，而非「系統工程查驗權」。本件被上訴人自八十八年九月十三日起實施「系統工程查驗權」進行工程查驗，進行至第三天，發現上訴人有零星住戶未佈線，亦未於查驗前申請列為免查驗區，而有未於營運計畫所載系統設置時程內完成籌設之情事，遂於八十八年九月十五日暫停是次查驗，並分別於八十八年九月十八日及二十三日兩天實施「行政檢查權」，依上開說明，並無不合。依有線電視廣播法第七十三條規定「主管機關得派員攜帶證明文件，對系統實施檢查」之行政檢查權，並未規定應通知當事人到場陳述，被上訴人逕行檢查，程序上並無不合。「有線電視系統工程查驗須知」係依八十八年二月三日總統令修正公布前有線電視法第二十六條（現行有線廣播電視法第三十一條第二項）訂定，有關該須知規定之「再驗」、「複驗」，均於主管機關實施「系統工程查驗權」時，始有其適用，對於「行政檢查權」則無適用之餘地。又該須知規定之「再驗」程序，係指主管機關在踐行工程查驗程序時，有關網路施工查驗時不合格之抽測點，如能於二小時內完成改善者，可進行再驗，例如：某有線電視公司之某抽測點因其纜線高度不足，被查驗人員判定此點為查驗不合格，該公司如能於二小時內完成改善，並經查驗人員判定合於標準者，該點即算再驗合格；「複驗」程序，係指工程查驗不合格者，申請人改善後，得自前次查驗開始日起算一個月後向主管機關申請複驗。「再驗」與「複驗」均指實施「系統工程查驗權」查驗過程之缺失改善方式。本件上訴人係未於設置時程內完成系統設置，違反有線廣播電視法第三十條規定未於設置時程內完成系統設置，非屬「查驗不合格」，故無「再驗」與「複驗」之適用，不屬於「有線電視系統工程查驗須知」規定之「再驗」、「複驗」範圍。上訴人之計劃書業已將七堵區及安樂區，尤其是山區，均列入佈線之範圍，並無列為免查驗區之意甚明，其於被上訴人實施「行政檢查權」發現其未於七堵區及安樂區等山區有七處地點佈線建設後，始主張被上訴人之承辦員朱砡瑩行政指導錯誤，及被上訴人給予「吉隆」及「大基隆」全區免查驗之待遇，足證認定「系統設置是否完成」原不以「百分之百」建設為必要，該區倘「實質」存在免查驗情形，則即使未經申請「免查驗」，仍得逕不予查驗，而不應受「未於設置時程內完成系統設置」之指摘，否則即有違平等原則等節，顯係事後脫卸之詞，且核其情節與「吉隆」及「大基隆」於查驗前已申請免查驗區不同，自無從比附援引。上訴人未依上開計劃書佈線建設，即屬「未於營運計畫所載系統設置時程內完成籌設」，違反第三十條規定未於設置時程內完成系統設置，應依有線廣播電視法第六十九條第五款規定撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證，被告並無何裁量之餘地，亦無「平等原則」、「比例原則」之適用。從而原處分依有線廣播電視法第六十九條第五款規定以撤銷上訴人有線電視籌設許可證（有線籌設局廣字第○二九號）及第一期系統營運許可證（有線視字第八八○○一七號），並無不合，訴願決定予以維持，亦無不當。上訴人聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回等語。為其判斷之基礎。
五、上訴人上訴意旨略謂：有線電視系統工程是否於設置時程內完成建設完成，應依有線廣播電視法第三十一條第一項實施「系統工程查驗程序」認定，非屬同法第七十三條之「行政檢查權」範圍。二者依法律體系解釋，係基於不同之目的，行不同之程序，在法律效果上亦不相同，兩者無併行適用之可能。被上訴人於實施工程查驗時，未將全部抽測點查驗完成，而無故停止實施工程查驗程序，另行實施行政檢查權，違背行政慣例。上訴人所提出之「第二期分配線網路分布圖總表」未涵蓋之查驗區固有七處未佈線，屬查驗工程佈線涵蓋率之缺失，依有線電視系統工程查驗須知及行政先例，應給予上訴人補正之機會（二小時後「再驗」及一個月後「複驗」）。行政檢查權之實施，亦應予補正之機會。原審認上訴人未申請免查驗區，無補正之餘地，顯有不適用法則之違背法令，且違背平等原則。又上訴人實施有線電視系統工程，固有七處地點未佈線之缺失，惟該地區屬同業之免查驗區。其他業者亦未於該地區佈線。該七處地區共二○二戶，僅占總戶數之百分之○．三三，該缺失給予補正之機會，於公共利益並無損害。被上訴人未衡量上訴人投入之鉅額資金與撤銷上訴人籌設及營運許可後，將引致市場遭財團獨占壟斷，造成公共利益重大損害等情事，遽為撤銷之處分，顯不符比例原則，原審維持原處分，顯違背法令。上訴人依被上訴人承辦員指導，於第一次送交工程查驗文件時，始知應將申請查驗地區貼上圖號，之後即持此「有建設地區始貼圖號」之製圖方式，並順利通過第一期之工程查驗，第二期所送文件悉比照第一期模式處理，是上訴人所提送之總表，不能指為不實文件。原處分以上訴人提供之總表不實且無法補正為其重要理由，而撤銷其對上訴人之籌設許可及第一期系統營運許可，已違反依法行政原則。原審未審酌該總表是否不實文件，顯構成應調查而未調查之判決違背法令。為此請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。
六、按被上訴人所訂定之「有線電視系統工程查驗須知」（以下稱查驗須知）及「申請有線電視查驗注意事項」（下稱查驗注意事項」，依其前言說明，係為辦理查驗之執行依據與程序解說，並非為現行查驗相關法令之補充說明，以供查驗單位及申請查驗者，辦理查驗事宜之依循。該查驗須知及注意事項，雖經有線廣播電視審議委員會議決議通過，核其性質主要為規範機關內部業務之運作，並不具直接對外發生法規範效力。對於申請查驗者而言，查驗須知及注意事項制定目的在於輔導及協助，僅具教示作用，縱令予以申請者應遵守所規定事項之義務，惟若未遵守其規定時，並不當然使其受不利益處分之效果。被上訴人於受理申請查驗時，除審查申請者所繳交之文件有無備齊外，對於文件內記載有無遺漏或不明確之情形亦應一併注意審查，如有缺失應給予補正之機會，始符程序合法之要件及輔導業者之立意。縱依有線廣播電視法第七十三條規定實施行政審查權，主管機關為行政處分前，亦應令經營者提出報告。本件上訴人於申請第二期系統工程時所檢附之「分配線網路分布圖總表」（下稱總表）內，部分地區未以圖號標示，亦未佈線及申請為免查驗區為原審所認定。雖據被上訴人說明：有線電視系統規劃總表時，通常規劃二種圖表，第一種為涵蓋所有查驗區並標有圖號表格之總表，第二種為未涵蓋所有查驗區，僅該公司網路實際佈線所及地區方標有圖號之總表，前者為風險較低之作法，後者所負風險較高等語。此二種圖表格式使申請者負不同之責任，且將發生不利之效果，惟未於查驗注意事項內明確指示。又所謂免查驗區，實為實務上顧及偏遠地區佈線不易，所設權宜便民之措施。係於查驗注意事項第十四項規定：「無電信、電力或自來水之區域，得經有線電視審議委員會決議劃為免查驗區」。惟相關申請事項，則未一併規定。被上訴人另訂定之「有線電視系統申請工程免查驗區之審查準則」則屬關於機關內部業務處理方式之規定，而非強制性規範申請查驗者，是無論總表圖號標示之格式有無完備，或得申請免查驗區而未申請之情形，既可能有失權之後果，徵諸上述說明，被上訴人即應通知補正，始能認其程序合法。被上訴人提供之圖面觀之，未以圖號標示之區域相當廣大，參諸上訴人所申請之經營區為全區，該總表圖號顯示異常，被上訴人之承辦人員未及時發覺，致未通知補正，其查驗作業即有疏失。準此，上訴人所提供之總表屬標示不完備之文件，而非屬不實文件，被上訴人以上訴人提供不實文件，無法補正，而未通知補正，其審查程序殊難謂合法。
次查有線廣播電視法第三十條規定：『系統之設置得分期實施，全部設置時程不得逾三年；其無法於設置時程內完成者，得於設置時程屆滿前二個月內附具正當理由，向中央主管機關申請展期。展期不得逾六個月，並以一次為限。』違反上揭規定，未於設置時程內完成系統設置者，依同法第六十九條第五款規定，所生之法律效果為撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證，其對人民之財產權影響非常廣大，故適用時自應審慎審酌。有無於時程內完成設置，應依合目的性解釋。依查驗須知所附「有線電視查驗作業行政程序暨說明」，系統工程查驗分營業場所暨端頭設立查驗、信號查驗及網路施工查驗三部分。被上訴人就上訴人申請工程查驗，抽驗十件，經查驗八點合格，關於營業場所暨端頭、信號部分，不在審究有無完成之範圍內，是本件系統設置完成與否，應以網路佈線之情形為斷。查有線電視網路之設置範圍，理論上指其經營區之全區，涵蓋經營區內之所有住戶，依有線電視查驗作業行政程序作業說明第二點㈡，佈線涵蓋率以一般住戶數為準，事實上顧及偏遠地區建設不易，並非以一定面積內佈線密度認定。參酌申請工程免查驗區之審查準則，經劃為免查驗區之戶數，不得超過該經營區總戶數之百分之五，則業者佈線已達經營區內總戶數百分之九五以上時，顯已符合涵蓋率。如發現尚有住戶所在未佈線，而其佈線非不可能補正且得於合理期間內補正者，宜認純屬通知補正之問題。上訴人就系統工程未佈區域固有七處，惟屬偏遠地，住戶數僅為二百多戶，佔經營區內總住戶數不及百分之一，系統工程建設完成率達百分之九十九，已顧及絕大多數住戶視聽之權益，未佈線部分如及時通知補正佈線，技術上既無困難，亦能保障該少數住戶權益，依經驗法則，尚難遽認未於時程內完成系統設置。又被上訴人未通知補正，即無依有線廣播電視法施行細則第二十二條規定，視同未於設置時程內完成系統設置之可言。況被上訴人已許可上訴人第一期營運，其因百分之一之工程未設置，未命補正即撤銷籌設許可及第一期系統營運許可，其所採之手段殊超過目的之完成所必要，且不符促進地方有線電視事業，健全發展、保障公眾視聽權益及增進社會福祉之立法目的。原處分對於總表內容之不完備，未通知補正，逕依有線廣播電視法第三十條及第六十九條第五款規定撤銷上訴人系統籌設許可及第一期系統營運許可，即有違誤。原審判決予以維持，足認有適用法規不當之違背法令情事。上訴人據以指摘求為廢棄及撤銷，非無理由，合將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分。涉及上訴人所提供總表不完備及是否補行查驗等節，應由被上訴人依本判決意旨另為適法之處理。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 二十五 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 彭 鳳 至法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十一 年 二 月 四 日