最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一八六八號
原 告 甲○○被 告 臺北市政府工務局代 表 人 陳威仁右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國八十八年九月十七日台八八內訴字第八八○五六六○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣坐落台北市○○區○○段二小段一八三、一八四、一八八、二○六、二○七－二、二○八、二○九、二○九－一地號等土地，由訴外人德盈股份有限公司申請與同地段二○七地號（國有土地）、二○五地號（原告所有）部分土地合併使用。經被告依據臺北市畸零地使用規則第八、九、十一條規定，通知雙方當事人召開調處會議，經多次協調合併不成立，並經台北市政府畸零地調處委員會第八六○二、八六○四次大會做成決議：「再協調」，雖經協調仍不成立，又提台北市政府畸零地調處委員會全體委員會第八六○六（一七六）次會議作成決議：「准予申請地合併二○七地號公有土地後單獨建築，惟應切結：『於開工前如擬合併地二○五（部分）地號土地願以當年期公告現值三倍價額讓售時應負責承買合併使用』，另現有巷道仍維持現況供公眾使用」，被告乃以八十七年一月二十日北市工建字第八七三○二六八三○○○號書函函知德盈股份有限公司並復知原告。原告提出異議，經被告以八十七年十月十七日北市工建字第八七三一八六四二○○號函復原告，仍應依前開八十七年一月二十日北市工建字第八七三○二六八三○○○號書函所附本府畸零地調處會第八六○六（一七六）次會議作成決議辦理。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、原中崙段八四地號，總積為九五八平方公尺並於民國五十五年申請核發建造執照，且經台北市政府工務局於同年十一月二十六日發給五五（陸）（崙）字第一三八號之建造執照，故原中崙段八四地號為上開建造執照之基地一節，並無疑義。惟原中崙段八四地號於民國五十六年四月五日辦理分割登記，變更為中崙段八四－十三至八四－二十地號，此八筆土地面積合計九三六平方公尺，另剩餘之二二平方公尺仍沿用原來之母地號，即中崙段八四地號。迨民國五十七年，該建築改良物興建完成，並經台北市政府工務局建管處於同年七月二日發給五七使字第○六五九號使用執照，其上記載之基地地號仍為中崙段八四地號，面積則為八六五．二七五平方公尺。當時情形，原中崙段八四地號既已在民國五十六年實施分割，核發使用執照之時，中崙段八四地號僅餘二二平方公尺，根本無法作為建築基地予以使用，此種荒謬之出現，顯然是建管單位與地政機關兩者間並未有溝通，以致使用執照之記載與現況不合。今地政機關已為地號之變更，建管單位未予詳查並遽以舊有地號來發照，造成公文書記載不實，致日後在認定使用發生疑義。二、原告於民國七十八年承買本案土地時，該筆土地之登記謄本及土地登記簿，並未指出其上存在建築改良物或為法定空地之記載。土地法第四十三條亦明文規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」今建管單位認定本案土地為法定空地，已建築使用過，但土地登記謄本及土地登記簿上並未指明有建築改良物存在或設為法定空地，原告信賴土地登記簿之記載，卻未獲得保障，令人懷疑行政機關公文書之公信力？縱然地政機關與建管單位權責不同，但土地上是否有建築改良物或設為法定空地，或抵押權設定，均能影響所有權之行使，為何僅設為法定空地未能在土地登記謄本或土地登記簿上表示，造成於能否使用乙節上發生爭議，有礙交易安全。三、從土地資源充分利用的觀點來看，原告持有之敦化段二小段二○五地號土地，面積三十二平方公尺，今德盈股份有限公司擬欲合併建屋，利用該地作為法定空地。惟其中關於重測前之中崙段八四地號的部分，面積二六平方公尺被建管單位認定已建築使用，無法合併，僅有尚未使用之九八－一六地號，即六平方公尺可資合併。無非是將畸零地再予以分割，無法有效整合利用，影響都市計劃之推展及破壞市容觀瞻。四、綜上所陳，本案原處分及訴願、再訴願決定僅從使用執照之形式上予以審議，即認定五七使字第○六五九號使用執照之基地為中崙段八四地號土地，而本案土地於重測前即為中崙段八四地號，因而認為已建築使用，皆未從實體上來探究，訴願機關亦均予以迴避，自難令人信服，為此請判決撤銷一再訴決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、本案原告原持有二○六、二○五地號等土地，於八十五年六月十日合併使用案第六次〔（八五）北市工建字第一○四九九八〕協調會議達成原告所有二○六地號土地協調：雙方同意以每坪新台幣七十二萬元成交增值稅及土地稅務問題由賣方負擔，乃由賣方在六月底前完成申請土地過戶手繪，並放棄承買鄰地公有土地之權利。惟原告質疑其二○五地號土地未經建築使用，再次向本府陳情。經被告再次調閱相鄰建物建照及使照（五五營陸崙字第一三八號、五七使字第○六五九號）詳查原卷依其申請基地範圍地號（重測前：中崙段八四地號）箋會本府地政處測量大隊有關該筆地號資料並澄清重測後敦化段二小段二○五地號土地未經建築使用部分面積，依該大隊箋復並檢附資料顯示該筆地號重測前為中崙段八四地號（二十二平方公尺）及九八之一六地號（六平方公尺），由原土地所有權人（李玉水）申請土地合併為八四地號一筆土地（二十八平方公尺），又經土地重測為敦化段二小段二○五地號（三十二平方公尺）。經查八四地號為（五五營陸崙字第一三八號）建照之申請基地，而九八之一六地號則未列入該建照申請範圍，故依其田箋及檢附敦化段土地地籍圖重測結果清冊研判尚有重測前中崙段九八之一六地號（六平方公尺）未使用過，即重測後二○五地號（部分）土地。二、本案申請地乃依台北市畸零地管制規則第八條之規定，檢具有關資料向被告申請調處，經被告分別於八十五年十一月三十日（第七次協調會）、八十六年一月八日（第八次協調會）、八十六年五月三日（八六○二次委員會決議）、八十六年五月十五日（第九次協調會）、八十六年七月五日（答覆申請地尚未使用面積）、八十六年九月九日（八六○四次委員會決議）、八十六年九月二十日（第十次協調會）、八十七年一月二十日（八六○六次委員會決議）函告，同時亦提請本府畸零地調處會第八六○二（一七二）次、八六○四（一七四）次全體委員會議審議決：「再協調」，於第八六○六（一七六）次，經審議結果決議「准予申請地合併二○七地號公有土地後單獨建築。惟應切結：「於開工前如擬合併地二○五（部分）地號土地願以當年期公告現值三倍價額讓售時應負責承買合併使用」；另現有巷道仍維持現況供公眾通行使用。（可計入空地比）」，依法並無不合，且亦兼顧原告之所有土地不致遭到摒棄形同廢地。原告土地二○五地號面積二十二平方公尺，未經建築使用面積僅餘六平方公尺且位處於鄰建物（五五營陸崙字第一三八號核准建照）一樓樓梯廳出入口處，畸零地調處會依畸零地使用規則第十二條規定，由申請地單獨建築同時具結，其由調處委員會調處共十次，提本府畸零地調處協調委員會大會五次，做成決議後，原告不服，逕向市長陳情經八十七年八月十三日市長裁示：再提本府畸零地調處委員會第八七○六（一八二）次大會討論是否重提大會討論亦或維持原決議；經委員會討論已考量市容觀瞻及土地有效使用，被告以八十七年一月二十日北市工建字第八七三○二六八三○○號通知仍應依八六○六（一七六）次畸零地調處委員會決議辦理。就以二○五地號三十二平方公尺土地，其中二十六平方公尺之土地價值仍併同存在於五七使字第○六五九號使照建物內，且六平方公尺部分亦經調處後切結三倍價承買合併，原告之土地價值並無損失。三、按建築法第三十條規定「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備其申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書」，乃「土地權利證明文件：土地及建築物登記總簿謄本、地籍圖謄本及土地使用權證明書及其他有關文件」為本市建築管理規則第三條第一項第十款規定，故土地權利證明文件及地籍資料應由起造人備具審查至為明確。「申請使用執照，應備其申請書，並檢附左列各件：一、原領之建造執照或雜項執照。二、建築物竣工平面圖及立面圖。建築物與核定工程圖樣完全相符者，免附竣工平面圖及立面圖。」為建築法第七十一條規定。原建照 (五五營陸崙字第一三八號）起造人於五十七年三月二日辦理變更設計時，並未將於五十六年所辦理地籍分割乙事，詳實併案於變更設計中辦理，故於核發使用執照時，並無更動地籍資料。「建築基地之法定空地併同建築物之分割，非於分割後合於左列各款規定者不得為之。一、每一建築基地之法定空地與建築物所占地面應相連接，連接部份寬度不得小於二公尺。二、每一建築基地之建蔽率應合於規定。但本辦法發佈前已領建造執照，或已提出申請而於本辦法發佈後方領得建築執照者，不在此限。三、每一建築基地均應連接建築線並得以單獨申請建築。四、每一建築基地之建築物應具獨立之出入口」「建築基地空地面積超過依法應保留之法定空地面積者，其超出部分之分割，應以分割後龍單獨建築使用或已與其鄰地成立協議調整地形或合併建築使用者為限。」「申請建築基地法定空地分割，應檢附直轄市、縣市主管建築機關准予分割之證明文件。實施建築管理前或民國六十年十二月二十二日建築法修正前建造完成之建築基也，其中請分割者，得以土地登記規則第七十條第二項所列文件辦理。」為建築基地法定空地分割辦法第三、四、五條所規定，故原中崙段八四地號於民國五十六年辦理分割，分割出原八四地號僅餘二十二平方公尺符合本辦法規定。合於建築基地法定空地分割辦法辦理者，即明示其為法定空地，而非供建築基地使用與事實並無二致，何來、根本無法作為建築基地予以使用之謂。另於土地登記簿所刊載登錄地上建物建號乙欄，僅表示該土地之建物，非供研判是否有經建築使用；土地買賈為人民自由權利，唯有關土地是否可供建築使用係由建築主管機關依起造人所提出之土地權利證明文件核對，土地登記簿謄本乃土地權利證明文件之一，非逕供可否建築使用判讀。原告指本案土地之登記謄本及土地登記簿並未指出其上存在建築改良物乙事，業經本府畸零地調處委員會基於事實及公平正義作成決議辦理。另提「為何僅設為法定空地未能在土地登記謄本或土地登記簿上表示，將函轉知研擬刊載登記簿之可行性。原告對該本案土地之主張雖為憲法所保障，但為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，亦為建築法賦予本府依法行政之權力。綜上所述，本件行政訴訟為無理由，請駁回原告之訴等語。
理 由
一、按「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」行為時建築法第四十四條著有規定。又臺北市畸零地使用規則第七條規定：「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有第十二條之情形外，應依第八條規定辦理，並經本府畸零地調處委員會（以下簡稱畸零地調處會）全體委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。．．．」第八條第一項規定：「第六條及第七條應補足或留出合併使用之基地，應由使用土地人自行與鄰地所有權人協議合併使用。協議不成時，得檢附左列書件，向畸零地調處會申請調處。」第十一條規定：「畸零地調處會於受理案件後，得輪派調處委員進行調處，如調處委員因故無法出席時，應自行委請其他委員代理。調處成立之案件，應製成紀錄提委員會報告；如調處二次不成立時，應提請調處會公決；公決時應有全體委員二分之一以上出席，並經出席委員三分之二以上之同意始得為之。」第十二條規定：「建築基地臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處二次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。一、應合併之畸零地臨接建築線，其面積在十五平方公尺以下者。二、應合併之畸零地未臨接建築線，其面積在三十平方公尺以下者。三、形狀不規則，且未面臨建築線者。四．．．」。二、本件訴外人德盈股份有限公司就坐落臺北市○○區○○段二小段一八三、一八四、一八八、二○六、二○七－－二、二○八、二○九、二○九－一地號等土地，申請與同地段二○七地號（國有土地）、二○五地號（原告所有，面積三十二平方公尺）部分土地合併使用。經被告審認上開同地段二○七地號國有土地擬於取得合併證明後，由合併地申請人依規定申購，而原告所有二○五地號，面積三十二平方公尺土地，重測前為中崙段八四地號及九八－一六地號合併，中崙段八四地號於五十七年間已申領五七使字第六五九號使用執照，建築四層建物，依原核准圖說並未留設土地，已全部建築使用，不能重複建築使用；所餘中崙段九八－一六地號未使用部分面積為六平方公尺，可供建築使用，宜合併建築，從而被告為實施建築管理，市容觀瞻及土地有效利用，乃依據臺北市畸零地使用規則第八、九、十一條規定，通知雙方當事人召開調處會議，經協調合併不成立，並經臺北市政府畸零地調處委員會第八六○二、八六○四次大會做成決議：「再協調」，嗣後雖經協調仍不成立，又提臺北市政府畸零地調處委員會全體委員會第八六○六（一七六）次會作成決議：「准予申請地合併二○七地號公有土地後單獨建築，惟應切結：「於開工前如擬合併地二○五（部分）地號土地願以當年期公告現值價額讓售時應負責承買合併使用」，．．．」，以八十七年一月二十日北市工建字第八七三○二六八三○○○號書函函知德盈股份有限公司並復知原告，與前揭規定尚無不合。三、原告不服，循序提起行政爭訟，起訴意旨詳如事實欄所載，要旨略稱：㈠、原中崙段八四地號既已在民國五十六年實施分割，使用執照亦應隨之符合現實，縱然該項執照之申請係由人民所提出，但行政機關實應盡詳細審查之責任，俾能發輝行政系統之功能並落實為民服務之原則。㈡、核發使用執照之時，中崙段八四地號僅餘二十二平方公尺，根本無法作為建築基地予以使用，此種荒謬結果之出現，顯然是建管單位與地政機關兩者間並未有所溝通，以致使用執照之記載與現況不合。按行政機關相互間應對他方之職權加以尊重，今地政機關已為地號之變更，建築單位未予詳查並遽以舊有地號來發照，造成公文書記載不實，且致日後在認定使用與否上發生疑義。試問行政機關間的連絡失調，豈能由人民來承受惡果？㈢、縱然地政機關與建管單位權責不同、但土地上是否有建築改良物或設為法定空地，抑或抵押權設定，均能影響所有權之行使，為何謹設為法定空地未能在土地登記簿謄本或土地登記簿上表示。㈣、原告持有之敦化段二小段二○五地號土地、面積三十二平方公尺，今訴外人德盈股份有限公司擬欲合併建屋，利用該地作為法定空地，惟其中關於重測前之中崙段八四地號的部分，面積二十六平方公尺被建管單位認定已建築使用，無法合併，僅有尚未使用之九八－一六地號，即六平方公尺可資合併。果真如此，無非是將畸零地再予以分割嗎？形成土地支離破碎，無法有效整合利用，進而影響都市計畫之推展及破壞市容觀瞻，自不待言。㈤、本案被告及訴願、再訴願決定均僅從使用執照之形式上予以審議，即認定五七使字第○六五九號使用執照之基地為中崙段八四地號土地，而系爭土地於重測前即為中崙段八四地號因而認定已建築使用，但皆未從實體上來探究，且原告提起訴願及再訴願之理由，訴願及再訴願機關均予以迴避，未能提出有利之說理並作成正面答覆，一味以使用執照之記載為憑，不願從原告對該項執照登載之質疑加以解釋，此種結果自難令人信服。」等語。四、經查：㈠、按行為時建築法第三十條規定「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書」，另「土地權利證明文件：土地及建築物登記總簿謄本、地籍圖謄本及土地使用權證明書及其他有關文件」為臺北市建築管理規則第三條第一項第十款所明定，故土地權利證明文件及地籍資料應由起造人備具審查至為明確。「申請使用執照，應備具申請書，並檢附左列各件：一、原領之建造執照或雜項執照。二、建築物竣工平面圖及立面圖。建築物與核定工程圖樣完全相符者，免附竣工平面圖及立面圖。」為行為時建築法第七十一條規定。原建照（五五營陸崙字第一三八號）起造人於五十七年三月二日辦理變更設計時，並未將於五十六年所辦理地籍分割乙事，詳實併案於變更設計中辦理，故於核發使用執照時，並無更動地籍資料。「建築基地之法定空地併同建築物之分割，非於分割後合於左列各款規定者不得為之。一、每一建築基地之法定空地與建築物所占地面應相連接，連接部分寬度不得小於二公尺。二、每一建築基地之建蔽率應合於規定。但本辦法發佈已領建造執照，或已提出申請而於本辦法發佈後方領得建築執照者，不在此限。三、每一建築基地均應連接建築線並得以單獨申請建築。四、每一建築基地之建築物應具獨立之出入口」。「建築基地空地面積超過依法應保留之法定空地面積者，其超出部分之分割，應以分割後能單獨建築使用或已與其鄰地成立協議調整地形或合併建築使用者為限。」「申請建築基地法定空地分割，應檢附直轄市、縣市主管建築機關准予分割之證明文件。實施建築管理前或民國六十年十二月二十二日建築法修正前建造完成之建築基地，其申請分割者，得以土地登記規則第七十條第二項所列文件辦理。」為建築基地法定空地分割辦法第三、四、五條所規定，故原中崙段八四地號於民國五十六年辦理分割，分割出原八四地號僅餘二十二平方公尺符合本辦法規定。合於建築基地法定空地分割辦法辦理者，即明示其為法定空地，而非供建築基地使用與事實並無二致，自無根本無法作為建築基地予以使用之謂。另於土地登記簿所刊載登錄地上建物建號乙欄，僅表示該土地之建物，非供研判是否有經建築使用；土地買賣為人民自由權利，唯有關土地是否可供建築使用係由建築主管機關依起造人所提出之土地權利證明文件核對，土地登記簿謄本乃土地權利證明文件之一，非逕供可否建築使用判讀。㈡、被告調閱相鄰建物建照及使用執照（五五營陸崙字第一三八號、五七使字第○六五九號），依其申請基地範圍地號（重測前：中崙段八四地號）箋會臺北市政府地政處測量大隊結果，系爭二○五地號土地，重測前為中崙段八四地號（二十二平方公尺）及九八之一六地號（六平方公尺），由原土地所有權人（李玉水）申請土地合併為八四地號一筆土地（二十八平方公尺），又經土地重測為敦化段二小段二○五地號（三十二平方公尺）。經查八四地號為（五五營陸崙字第一三八號）建照之申請基地，而九八之一六地號則未列入該建照申請範圍，故依其回箋及檢附敦化段土地地籍圖重測結果清冊研判尚有重測前中崙段九八之一六地號（六平方公尺）未使用過，即重測後二○五地號（部分）土地。㈢、本件申請地向被告申請調處，經被告分別於八十五年十一月三十日（第七次協調會）、八十六年一月八日（第八次協調會）、八十六年五月三日（八六○二次委員會決議）、八十六年五月十五日（第九次協調會）、八十六年七月五日（答覆申請地尚未使用面積）、八十六年九月九日（八六○四次委員會決議）、八十六年九月二十日（第十次協調會）、八十七年一月二十日（八六○六次委員會決議）函告，同時亦提請臺北市政府畸零地調處會第八六○二（一七二）次、八六○四（一七四）次全體委員會議審議決：「再協調」，於八六○六（一七六）次，經審議結果決議「准予申請地合併二○七地號公有土地後單獨建築。惟應切結：「於開工前如擬合併地二○五（部分）地號土地願以當年期公告現值三倍價額讓售時應負責承買合併使用」；另現有巷道仍維持現況供公眾通行使用。（可計入空地比）」，已兼顧原告之土地，不致遭到摒棄形同廢地，與前揭規定尚無不合。㈣、原告土地二○五地號面積三十二平方公尺，未經建築使用面積僅餘六平方公尺且位處於鄰建物（五五營陸崙字第一三八號核准建照）一樓樓梯廳出入口處，臺北市政府畸零地調處會依畸零地使用規則第十二條規定，由申請地單獨建築同時具結，其由調處委員會調處共十次，提臺北市政府畸零地調處協調委員會大會五次，做成決議後，原告不服，逕向市長陳情經八十七年八月十三日市長裁示：再提臺北市政府畸零地調處委員會第八七○六（一八二）次大會討論是否重提大會討論亦或維持原決議；經員委會討論已考量市容觀瞭及土地有效使用，仍應依八十七年一月二十日北市工建字第八七三○二六八三○○號通知所附臺北市政府畸零地調處會第八六○六（一七六）次決議辦理，被告以八十七年十月十七日北市工建字第八七三一八六四二○○號函將上開決議通知原告，於法尚無不合，原告上開所稱各節尚不足採為有利之認定，訴願決定及再訴願決定遞予維持原處分並無違誤，原告起訴意旨經查無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 十七 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 錦 龍法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十四 日