最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一八六九號
原 告 甲○○○被 告 福建省金門縣地政事務所代 表 人 陳世宗右當事人間因有關土地複丈事件，原告不服福建省政府八十八年九月十六日八八閩訴決字第八八○○一八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國（以下同）八十六年五月十、十一日向被告申請金門縣金湖鎮太湖劃一六四○、一六五一、一六五二、一六五四及一三九七等五筆土地依廢止前金門、馬祖、東沙、南沙地區安全及輔導條例（以下簡稱：安輔條例）第十四條之一第一項規定申辦土地複丈暨所有權登記，經被告於八十七年十一月二十四日（八七）地測字第四八七八號通知，依內政部八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一三七三號函釋以本案土地係農地重劃區，經登記為公有並無案可稽而依地籍測量實施規則第二百十三條第一項第二款規定依法不應受理而予駁回，原告不服，經提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、查金馬地區前因實施戰地政務之故，基於國家安全之高度考量，對該地區土地所有權之取得多所限制。是以，廢止前「安輔條例」制定之目的，即在重新釐定實施戰地政務期間，該地區人民本得請求登記所有權之土地之未取得或喪失而經登記為政府所有，如係出於無償取得者，應由政府歸還或使人民取得所有權之問題。故政府如因「重劃」等原因登記公有而取得原未登錄土地之所有權，且其取得本質亦係出於無償行為，依上開說明，其自仍應為廢止前「安輔條例」所欲求公平解決之問題，故內政部八十四年八月十日台（84）內地字第八四八一三七三號函將此情形予以排除適用，顯已違反廢止前「安輔條例」第十四條之一立法精神，該函釋內容，應屬無效。二、有關廢止前「安輔條例」第十四條之一所規定之土地歸還要件，立法者已明文將之界定於土地「非因有償徵收登記為公有」者，由該項條文觀之即明。從而，政府倘依「重劃」、「劃餘地」、「逕為登記」等原因登記公有而無償取得土地原所有人尚未經登記之土地，則其本質仍應屬「非因有償徵收登記為公有」之範疇，自應有上開條例之適用。準此，內政部所為之函釋內容企圖逕以限縮方式解釋廢止前「安輔條例」之文義，自乏依據，應無理由。三、廢止前「安輔條例」第十四條之一之規定，應係政府於土地總登記後，就視為無主土地之國有政策之變更，參諸土地第五十七條規定即足明稽。是以，政府因「重劃」等原因登記公有而取得土地所有權，惟其取得「重劃」之土地權利係源於「視為無主土地」者，則仍應返歸廢止前「安輔條例」第十四條之一之適用，此為論理解釋所應然，內政部所為之函釋內容未審酌此一事實，於法自有未合，被告就本案土地可否為所有權登記乙事，不適用廢止前「安輔條例」第四條之一規定辦理，反以前述內政部所為行政釋示為據，自有違誤。
四、再者，內政部函釋內容所謂「經重劃前地籍調查為參加重劃人原有未登記土地」者，此本係廢止前「安輔條例」第十四條之一所欲解決之課題，換言之，如何證明本案土地為原告所得申請登記為所有權人，此乃係廢止前「安輔條例」所規定之要件，並非屬「有案可稽」之範圍。本案土地在重劃前之地籍調查時，既未為土地所有權人之登記，亦不生「有案可稽」之問題。故被告、福建省金門縣政府及福建省政府顯皆忽略本案土地同為制定「安輔條例」所欲尋求解決之土地問題，且亦未依該項條例所定要件審查原告檢附之權利證明文件以為准否登記之依據，反而逕依內政部所為之函釋，越權認定本案土地重劃前地籍調查時並未登記有案，即屬無案可稽，並謂本件無廢止前「安輔條例」之適用云云，於法殊有未合。綜上所述。為此請求判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、按「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權人或其繼承人，得於本條例修正施行之日起三年內，檢具有關權利證明文件，向土地所在地管轄地政機關申請歸還或取得所有權；其經審查無誤後，公告六個月，期滿無人提出異議者，由該管地政機關逕為辦理土地所有權移轉登記，如有異議，依照土地法第五十九條規定處理。」、查農地重劃區經施工整地之地段，其地形業已改變，原有界址範圍已無從辨認，且地權已經交換分合重新調整分配，依法並以新分配土地視為原有土地，故已經依重劃前登記之土地面積，分配重劃後之土地者，縱該原有土地以「重劃」、「劃餘地」、「逕為登記」等原因登記為公有，原土地所有權人自無再主張權利申請歸還之餘地。惟如經重劃前地籍調查為參加重劃人原有未登記土地，且重劃後未予分配土地，而以「重劃」、「劃餘地」、「逕為登記」等原因登記為公有，並有案可稽者，應仍有上開條例之適用，並以上述原因登記公有之土地補辨分配歸還，以待立法精神。」分別為廢止前安輔條例第十四條之一第一項、內政部八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一三七三號函附件條文適用疑義會商結論第二點所明定。本件原告申請之土地均屬曾辦理農地重劃區之土地，且均於重劃後以「劃餘地」等原因登記為公有者，則該等以「劃餘地」等原因登記為公有之土地是否符合安輔條例第十四條之一第一項之要件自有疑義，而此疑義既經釋示（即解釋性行政規則），則下級行政機關自應適用該行政釋示以為辦理。二、查前述上開內政部八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一三七號函附件條文適用疑義會商結論第二點行政釋示之意旨，所謂「有案可稽」，係指重劃前地籍調查、地籍複測之文件資料有記載，即原告必須提出資料證明其於重劃區內經重劃前地籍調查有未登記之土地，而此土地於重劃後未分配土地，始可依本條例之規定就以「劃餘地」等原因登記為公有之土地申請補辦分配歸還，卷查本案土地重劃前地籍調查時並未登記有案，即屬無案可稽，依地籍測量實施規則第二百十三條第一項第二款規定，依法不應受理者，予以駁回，並無不適。三、查原告甲○○○君申請依「安輔條例」第十四條之一第一項規定提出土地四鄰證明書等證明文件申請金湖鎮太湖劃一六四○、一六五一、一六五二、一
六五四、一三九七地號等五筆土地，並主張聲請取得時效本案五筆土地自民國四十八年九月二十六日至民國六十年三月一日止，計十年以所有之意思繼續占有他人未登記之不動產，座落首揭地號土地，而其占有之始為善意並無過失，依據民法第七百七十條規定主張完成時效取得，申請所有權登記，並主張自民法時效取得日至登記為國有期間繼續在上列土地種植農作物等云，經本所審查後，查明太湖重劃區土地分配自民國五十七年五月二十五日起至民國五十七年六月二十七日止公告一個月，公告期間內原告呂君並未依法提出任何異議，即以分配公告確定，原告主張以前開時效取得期間占有前揭五筆地號土地，顯不足採，是以，並無民法第七百七十條：『以所有之意思，十年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。』規定之適用，依「地籍測量實施規則」第二百十三條第一項第二款規定，依法不應受理者，予以駁回。據上論結，本件行政訴訟應無理由，請駁回原告之訴等語。
理 由
一、按「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權人或其繼承人，得於本條例修正施行之日起三年內，檢具有關權利證明文件，向土地所在地管轄地政機關申請歸還或取得所有權；其經審查無誤後，公告六個月，期滿無人提出異議者，由該管地政機關逕為辦理土地所有權移轉登記，如有異議，依照土地法第五十九條規定處理。」、『查農地重劃區經施工整地之地段，其地形業已改變，原有界址範圍已無從辨認，且地權已經交換分合重新調整分配，依法並以新分配土地視為原有土地，故已經依重劃前登記之土地面積，分配重劃後之土地者，縱該原有土地以「重劃」、「劃餘地」、「逕為登記」等原因登記為公有，原土地所有權人自無再主張權利申請歸還之餘地。惟如經重劃前地籍調查為參加重劃人原有未登記土地，且重劃後未予分配土地，而以「重劃」、「劃餘地」、「逕為登記」等原因登記為公有，並有案可稽者，應仍有上開條例之適用，並以上述原因登記公有之土地補辦分配歸還，以符立法精神。』分別為廢止前安輔條例第十四條之一第一項、內政部八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一三七三號函附件條文適用疑義會商結論第二點所明定。
二、本件原告向被告申請系爭五筆土地複丈暨所有權登記，主張其自四十八年九月二十六日至六十年三月一日止，以所有之意思繼續占有他人未登記之不動產十年，為善意並無過失，取得時效完成，自得申請所有權登記，爰依安輔條例第十四條之一第一項規定提出土地四鄰證明書等證明文件，被告則以太湖重劃區土地分配自民國五十七年五月二十五日起至民國五十七年六月二十七日止，公告一個月，公告期間內原告並未依法提出任何異議，即以分配公告確定，系爭土地重劃前地籍調查時並未登記有案，即屬無案可稽，依地籍測量實施規則第二百十三條第一項第二款規定，不應受理，予以駁回，核與前揭規定，尚無不合。
三、原告不服，循序提起行政爭訟，起訴意旨詳如事實欄所載，要旨略稱：㈠系爭土地尚未經原告登記為所有權人，原告未參與重劃之行為，地權未分合交換而生所有權之變更。㈡「安輔條例」之立法精神，即在重劃釐定實施戰地政務期間，人民得請求登記所有權之土地之未取得或喪失並進而登記為政府所有者，如係出於無償取得，即應返還或使其登記為所有人。故土地縱因重劃等原因而登記為「公有」，倘政府仍係以原未登記所有之土地而取得者，本質亦屬無償，仍為「安輔條例」所欲公平解決。故內政部函令若將之排除，從立法精神言，顯無理由。其次，從「安輔條例」第十四條之一文義構造言，其要件界定於土地「非因有償徵收登記為公有」，政府以「重劃」、「劃餘地」、「逕為登記」為原因登記公有，但仍屬「非因有償徵收登記為公有」，而其本質亦為以原所有人未登記之土地而登記為公有之無償行為，仍有上開條例之適用，內政部之解釋令企圖以限縮方式解釋「條例」之文義，即乏依據，顯無可採。從論理解釋言，「安輔條例」第十四條之一係就土地總登記後，視為無主土地之國有政策所為特別規定，是土地如因「重劃」而登記公有，但政府取得該「重劃」之土地亦緣於「視為無主土地」而來，而所謂「劃餘地」亦非參與重劃人之土地經重劃後多餘之土地而取得公有者，仍無解於「視為無主土地」之性質，自應返歸「安輔條例」第十四條之一之適用，此為論理解釋所應然，內政部函令未審此一事實，亦有未洽等語。
四、經查：㈠本件原告申請之系爭土地均屬五十七年間依據當時土地法、土地重劃辦法及金門縣農地重劃土地分合交換分配作業規則辦理之金門縣太湖劃農地重劃區之土地，且均於重劃後以「劃餘地」原因登記為金門縣政府所有，嗣更名登記為金門縣縣有地，有各土地登記簿影本可據。㈡所謂「有案可稽」，係指重劃前地籍調查、地籍複測之文件資料有記載，即原告必須提出資料證明其於重劃區內經重劃前地籍調查有未登記之土地，而此土地於重劃後未分配土地，始可依本條例之規定就以「劃餘地」等原因登記為公有之土地申請補辦分配歸還，系爭土地重劃前地籍調查時並未登記有案，即屬無案可稽。㈢原告申請之土地，確係在重劃區內，該系爭土地業經施工整地，原有地形地貌已改變，原有土地界址亦無從辨認，此並有重劃前後之地籍圖等資料可參，則原告主張該等土地未經重劃，係以原來位置登記為公有，尚屬無據。㈣金門縣於民國四十三年公告辦理土地總登記，嗣於民國五十七年太湖劃重劃前陸續辦理未登記土地補辦之登記，原告未依重劃規定程序辦理，重劃後土地分配已依法公告確定在案，且系爭土地亦非重劃區內之軍事用地保留區。本件原告既未能於系爭土地重劃前地籍調查時，提出資料證明其有未登記之系爭土地，又未能於土地重劃後分配時，對重劃後土地分配之公告提出異議，直至八十六年五月間始主張其自四十八年九月二十六日起至六十年三月一日止，善意無過失以所有之意思占有他人未登記之系爭土地十年，因占有時效完成取得土地所有權之詞，請求依廢止前安輔條例第十四條之一第一項規定申辦土地複丈暨所有權登記，核與前揭規定不合，被告否准原告之申請，並無不當，訴願決定及再訴願決定，遞予維持原處分亦無違誤，原告起訴意旨經查無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 十七 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 錦 龍法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十八 日