最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一八三○號
上 訴 人 丁○○
乙○○壬○○庚○○戊○○己○○丙○○辛○○被 上訴 人 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 甲○○右當事人間因證券交易法事件，上訴人對於中華民國九十年四月十二日臺北高等行政法院八十九年度訴字第一○六四號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：（一）被上訴人以萬眾投資股份有限公司（下稱萬眾投資公司，董事長丁○○）、華裕投資股份有限公司（下稱華裕投資公司，董事長乙○○）、豐邦投資股份有限公司（下稱豐邦投資公司，董事長壬○○）、萬勝投資股份有限公司（下稱萬勝投資公司，董事長戊○○）、華揚投資股份有限公司（下稱華揚投資公司，董事長庚○○）、萬翔投資股份有限公司（下稱萬翔投資公司，董事長己○○）、華聖投資股份有限公司（下稱華聖投資公司，董事長戊○○）、華愛投資股份有限公司（下稱華愛投資公司，董事長壬○○）、富民投資股份有限公司（下稱富民投資公司，董事長辛○○）、中櫃投資股份有限公司（下稱中櫃投資公司，董事長丙○○，）、中友船舶貨物裝卸承攬股份有限公司（下稱中友公司，董事長丁○○）及銘揚投資股份有限公司（下稱銘揚投資公司，董事長丙○○），於民國（下同）八十七年三月二十日共同取得中國貨櫃運輸股份有限公司（下稱中櫃運輸公司）股份累計達九、二二七千股，已超過中櫃運輸公司已發行股份總額百分之十（佔中櫃運輸公司當時已發行股份總額八九、○○一千股之百分之一○‧三七），並另於八十八年三月十九日登報公告自八十八年三月九日起至同年月十七日取得中櫃運輸公司股票二二、六一五千股，佔已發行股份總額百分之二五‧四一，為共同取得人。丙○○於八十八年五月十三日買進中櫃運輸公司股票三○千股，成為新增之共同取得人。嗣前揭共同取得人於八十八年七月三十日至同年八月四日止增加持股九○六千股，累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，未於所持股份變動後二日內向被上訴人申報並公告，被上訴人以上訴人等違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以八十八年十月二十二日（八八）台財證（三）第○三九七○號處分書處上訴人等罰鍰八萬元（折合新臺幣二十四萬元）。上訴人等不服，提起訴願，遭駁回後，提起本件行政訴訟。（二）證券交易法僅概括授權財政部訂定施行細則，並無授權行政機關訂定申報事項要點，縱認行政機關得依職權發布，惟該職權命令的發布，亦應具備特定要件，即行政機關基於職權所發布之職權命令，除須有組織法上之管轄權限及為執行某一特定法律所必要外，其內容須限於細節性及技術性之事項，此有司法院釋字第三六七及三六三號解釋可參。行政機關在法律無具體明確授權下，依職權發布申報事項要點，不當擴大證券交易法第四十三條之一「共同取得」行為之解釋，增加法律所無之限制，嚴重違反依法行政原則。證券交易法第四十三條之一既稱「共同取得」，必然係指有共同的意思聯絡或共同利益之取得。是故共同取得之概念，應限於申報事項要點第三（一）點所稱「由本人以信託、委託、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份」之情形，方符法律規範之本旨。被上訴人及訴願決定機關遽認上訴人等為共同取得人，無非僅以訴願決定書中所舉事實妄下斷語，惟訴願決定機關以所舉事實推定上訴人等有「意思聯絡」之事實，已違反經驗法則及論理法則，亦與認定「有意思聯絡」無直接因果關係。上訴人等並無證券交易法第四十三條之一第一項前段所稱之「共同取得」中櫃運輸公司股份之行為，被上訴人及訴願決定機關所認定違反證券交易法第四十三條之一第一項後段，即申報事項要點第九點之規定。依法律保留原則，該處罰之構成要件應以法律明定，或以法律有明確及具體授權之命令定之，此有司法院釋字第三一三、三九四號解釋可參。然被上訴人竟於法律未規定「共同取得」行為之定義，又無任何法律授權訂定命令下，即逕以主管機關地位，擅自發布涉及人民權利之申報事項要點，並據此處罰上訴人等，是申報事項要點已違反法律保留原則。（三）法律處罰違法行為之目的，是為使行為人知悉違法，並避免將來再觸犯法律，若行為人受處罰後再違法，始有處罰之必要，是縱上訴人等有違法行為，然被上訴人既係於八十八年處罰上訴人等八十七年之違法行為，上訴人等自僅能自八十八年二月被處罰後，始知被處罰之原因及應遵守之法律，且事實上上訴人等亦未再違反，被上訴人竟於八十八年十月，又處罰上訴人等八十七年前述時點以外，上訴人等仍不知有觸法之行為，如此顯已無必要。然被上訴人仍堅決為之，顯已違反比例原則，應予撤銷。（四）證券交易法第四十三條之一第一項後段規定：「申報事項如有變動時，並隨時補正之」，顯係指「已經申報的事項如有變動」，應隨時補正，而不包括從頭到尾未曾申報的情形。被上訴人及訴願決定機關既已認定上訴人等未為「共同取得」申報之前行為，又如何得以認定上訴人等未為嗣後附屬之「變動」補正申報行為而違法？故上訴人等之行為根本與證券交易法處罰之構成要件不合致，自無理由受到處罰。另證券交易法第四十三條之一第一項後段雖規定「隨時補正」，然此「隨時」之規定，係「不確定法律概念」，不得據為處罰人民之法律構成要件，否則亦違反處罰構成要件應明確之原則。又按次連續處罰規定，應於處罰要件中即證券交易法第一百七十八條中訂明，不應於犯罪行為之構成要件中以「隨時」等不確定法律文字推定，是縱證券交易法第四十三條之一第一項後段規定：「申報事項如有變動時，並隨時補正」，亦不得據為可按次連續處罰之依據。而被上訴人將「隨時」之構成要件，變更為「所持有股份數額增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時」，應於事實發生之日起二日內公告且申報。欠缺法律之明確具體之授權，是被上訴人發布之申報事項要點，違反法律保留原則而無效，被上訴人據此無效之命令處罰上訴人，自有違法不當之處。再者，申報事項要點第九點無視證券交易法第四十三條之一，而另規定：「證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段規定係屬取得人不同之作為義務，當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰」，顯係妄以申報事項要點規範證券交易法第四十三條之一第一項後段行為，於行為人未有同法第一項前段申報行為時，亦可獨立處罰第一項後段之未補正行為。是申報事項要點第九點顯牴觸證券交易法第四十三條之一第一項規定，違反法律優位原則，應屬無效。（五）若仍認定上訴人等有證券交易法第四十三條之一之共同取得中櫃運輸公司股票，且逾該公司已發行資本總額百分之十以上未依法共同申報持股情形，而依證券交易法第一百七十八條規定處以罰鍰，該罰鍰性質上為行政罰，亦有一事不二罰原則之適用。行政罰對人民之權利有重大之限制，是除有法律明白規定可按次連續處罰外，被上訴人即不得任意對行為人處以按次連續之處罰，以貫徹憲法保障人民基本權利之意旨，證券交易法第四十三條之一及第一百七十八條皆無「並得按次連續處罰」之明文，被上訴人豈可於法律無明文規定下，任意對上訴人等按次處以罰鍰，是原處分及訴願決定顯有重大違背法令之處，應予撤銷。（六）證券交易法第四十三條之一第一項及申報事項要點，皆未明文共同取得之行為人須「共同申報」，然被上訴人卻逕為行為人應「共同申報」之解釋，並進而要求共同取得人需共同申報，此顯已超越法律規定之範圍。上訴人等雖未共同申報，但確實有分開申報，然因被上訴人逕將「申報」擴大解釋為「共同申報」，而認為上訴人等違反規定，進而予以處罰，該處分既基於被上訴人所為超越法律規定之任意解釋而作成，欠缺法律根據，顯有重大違法情形存在。另被上訴人將證券交易法第四十三條之一之「申報」義務，於申報事項要點第六點及第七點恣意擴大為包括「公告」，顯已牴觸證券交易法規定，且原處分及訴願決定顯將申報事項要點第七點規定的「公告」期限，恣意解釋為「申報」期限，已違反申報事項要點第七點規定並違反法律優位原則，應屬無效，是據此作成之原處分及訴願決定應予撤銷。（七）證券交易法第四十三條之立法目的，顯欲達公開公司股份變動情形之目的，若守法律及貫徹立法目的，即應於上訴人等違反時，立即施予處罰，始有使上訴人等與法並進而守法之可能，然被上訴人卻於上訴人等違法之初，完全置之不管，迄經一年始陸續對行為人處以二十三次行政罰，未受處罰前，上訴人等根本無機會知悉行為違法，又如何期待上訴人等能補正及遵守法律。是被上訴人不應將怠於執行職務之責，轉嫁予上訴人等負擔，且上訴人等受此處罰已無法達到證券交易法之立法目的，顯無處罰之必要。請判決予以撤銷訴願決定及原處分等語。
二、被上訴人答辯意旨略以：（一）證券交易法第二條前段「有價證券之募集、發行、買賣，其管理、監督依本法之規定」及同法第三條「本法所稱主管機關，為財政部證券暨期貨管理委員會。」之規定，被上訴人為證券交易法之主管機關。而證券市場最重要管理原則就是「資訊公開原則」，依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，係期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變，因此落實該條文規定相當重要。又在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，被上訴人為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被上訴人處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，特依據該法第四十三條之一第一項授權主管機關就應行申報事項加以規定，訂定「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」發布實施。就證券交易法第四十三條之一第一項之「共同取得人」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人間知悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬補充性的解釋規定，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要。申報事項要點已具備行政命令之合法性要件，被上訴人援用證券交易法第四十三條之一第一項暨申報事項要點之規定而作成處分，係符合依法行政原則，自屬適法。（二）上訴人等主張證券交易法第四十三條之一既稱「共同取得」，必然指有共同的意思聯絡或共同利益之取得等語。是上訴人等對於取得人間，有意思聯絡時之取得屬「共同取得」之規定，並無反對之意思。被上訴人係就共同取得人整體計算其股權變動之事實是否違反證券交易法第四十三條之一規定據以科罰，並未就其個別持股分別以觀。而本案上訴人等，依被上訴人向經濟部商業司及受託買賣中櫃運輸公司股票之證券商，調閱渠等之資料，認上訴人等間關係密切，且有相似之委託行為並由相同之人員下單委託，其意思聯絡至為明顯，核已符合申報事項要點第三（一）點所定義之共同取得人關係，並與上訴人等所稱共同取得應有意思聯絡之本意無違。被上訴人業就上訴人等係有「意思聯絡」等共同取得行為提供事證資料，惟上訴人等無法就該等意思聯絡之事證提出反證，卻主張本件無司法院釋字第二七五號解釋後段適用餘地，為推諉之詞，顯不足採。（三）查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係期使公司股權重大異動之資訊能即時且充分公開，使主管機關（藉由申報義務人之申報）及投資人（透過申報義務人之公告報紙）能瞭解公司股權大量變動之來由及其趨向，以貫徹完全公開之原則，因此，所持股份變動後二日內申報「公告報紙」之規定，係訊息即時公開所必需，是充分揭露重大訊息之重要管道。據此，證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段之申報義務，即取得股份者於取得股份達百分之十以上時應依法申報，其後續所持有股份數額增、減達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應即公告，並檢附公告報紙向被上訴人申報之義務，係上訴人等應「主動」公告申報之行為，應屬不同之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，故上訴人等違反任一申報義務時，均應按次分別科處罰鍰。另證券交易法中並未有如刑法總則有關牽連犯從一重處斷之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷，故被上訴人依違反申報義務之不同違規事實按次予以分別處罰，並未對同一違規事實「按次連續」處罰。本件被上訴人係按次處罰，非如上訴人所述為連續處罰，因係不同之股權變動事實，自應為不同之處分，而上訴人等以前揭行為基於同一行為，應處罰乙次為限等語，顯曲解法令，實不足採。（四）證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段之申報義務，應屬不同之作為義務，亦即取得股份者於取得股份達百分之十以上時應依法申報，其後續之持股如有增減變動，亦應依法申報，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，故上訴人等違反任一申報義務時，均應分別科處罰鍰。且任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被上訴人申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被上訴人申報，而就其後持股異動未向本會申報而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，果如此，將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。況且上訴人等於八十七年三月二日至同年十一月六日共同取得中櫃運輸公司股份違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，為被上訴人各次科以罰鍰十萬元，計十二份處分書，上訴人等於八十八年三月十五日繳納完畢，並向被上訴人補行申報並公告，就前段申報之義務，上訴人等業已有履行之實。故上訴人等主張本件既未為第一項前段之申報行為，如何「補正」原來申報等語，顯曲解法令，且與事實不符，實不足採。
（五）上訴人等主張在（八八）台財證（三）第○○七三七號至第○○七四八號處分書及於八十八年三月十八日申報書中，未有八十七年三月二十日前段申報之行為，何有後段申報之義務，是被上訴人據此處罰上訴人等，自屬違法，且被上訴人係僅憑臆測逕認上訴人等有違法行為，是原處分及訴願決定已違反證據法則等語。然上訴人等係不服被上訴人於八十八年十月二十二日以（八八）台財證（三）第○三九七○號處分書所為之處分提起行政訴訟，上訴人等於八十七年三月二十日共同取得中櫃運輸公司已發行股份總額超過百分之十股份之情事，業於八十八年三月十五日就（八八）台財證（三）第○○七三七號至第○○七四八號等十二份處分書繳清罰鍰，同時並向被上訴人補行申報並公告，於申報書中載明彼此共同取得之關係，是上訴人等已承認共同取得之證據，該共同取得人於八十八年七月三十日至同年八月四日止增加持股九○六千股之變動情形，未於規定期限內向被上訴人申報並公告，被上訴人據此作成處分，並無違誤。（六）關於證券交易法第四十三條之一後段「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」規定，其「隨時」係處罰之構成要件，惟該要件被上訴人考量實務上若依法律條文「隨時」持股一或二股之增減變動即需向被上訴人申報，反而徒增申報義務人之申報工作，且不合乎成本效益，故被上訴人乃按證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，特將「隨時」持有股份數額增、減變動情況，放寬為達已發行股份總額百分之一時才需申報，對申報義務人應屬有利，故上訴人等主張被上訴人擅自決定以百分之一為申報標準，欠缺法律明確授權，違反法律保留原則等語，顯曲解法令，實不足採。（七）上訴人等雖於八十八年十月一日填具股權變動申報書，補申報股權變動及公告，惟其所為係事後補申報之行為，對於先前違規之事證，並無補正效力。本件共同取得人股權變動之目的相同，均係為維持公司股價，進而取得經營權，且其資金來源均相同，惟未依法履行申報股權變動及公告義務，原處分據以科罰，並非無據。請駁回其訴等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」、「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：違反．．．第四十三條之一第一項．．．之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」，證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條分別定有明文。又「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依本要點之規定向證券暨期貨管理委員會申報。」、「本要點所稱任何人取得公開發行公司已發行股份，其取得股份包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者」、「本要點所稱二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。．．．」、「前二項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」及「所申報事項如有變動，應依左列規定辦理：㈠所持有股份數額增、減應即向本會申報，上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十之股份為止。㈡其他申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向本會申報。」，分別為證券交易法申報事項要點第一條、第二條、第三條、第四條及第七條所規定。申報事項要點係被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變，在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被上訴人處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，特依據該法第四十三條之一第一項之規定─主管機關所規定應行申報事項，訂定要點發布實施。該申報事項要點如不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。而證券交易法第四十三條之一第一項規定之共同取得，應包括基於一定之法律關係、或共同之意思聯絡，或共同集資（包括分別共有或公同共有）而所有者而言，始符立法意旨。因此，申報事項要點第三條第一款規定，應不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。（二）本件依被上訴人向經濟部商業司及受託買賣中櫃公司股票之證券商，調閱渠等之資料，調查結果：⑴豐邦投資公司、萬勝投資公司、華揚投資公司、萬翔投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司及富民投資公司等七家公司係為公司間相互持股並指派代表人行使董事監察人之職者。⑵中櫃投資公司、中友公司及銘揚投資公司均為中櫃公司持股逾百分之九十九之轉投資公司，其董事長分別為丙○○（中櫃投資公司、銘揚投資公司）及丁○○（中友公司），二人為兄弟關係。⑶銘揚投資公司、中櫃投資公司、萬勝投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司、富民投資公司之聯絡地址同為台北縣板橋市○○路○○號五樓之一。⑷萬勝投資公司及萬翔投資公司聯絡地址同為台北市○○路○○○號十八樓，華揚投資公司及豐邦投資公司聯絡地址為同號之十七樓。⑸銘揚投資公司、中櫃投資公司、豐邦投資公司、萬勝投資公司、華揚投資公司、華聖投資公司及富民投資公司，委託證券商買賣時，負責下單人員同為何信應。且依據被上訴人調閱前述公司於八十七年十一月至八十八年九月間成交委託買賣明細表查得，渠等委託證券商買賣中櫃公司股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等之情形，明顯有意思聯絡之情事，上訴人違章事證堪以認定。此外，萬眾投資公司、華裕投資公司、豐邦投資公司、萬勝投資公司、華揚投資公司、萬翔投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司、富民投資公司、中櫃投資公司、中友公司及銘揚投資公司於八十八年三月九日依系爭申報事項要點規定，公告並向被上訴人申報共同取得中櫃公司股票，上開公司與丙○○復於八十八年十月一日，公告並向被上訴人補申報共同取得中櫃股票，前述十三人係以共同取得人辦理申報並合併公告，上開取得人間關係密切，且有相似之委託行為並由相同之人員下單委託，其意思聯絡至為明顯，為證券交易法第四十三條之一第一項及系爭申報事項要點第三條第一款所稱以意思聯絡取得股份者之共同取得人。同法第四十三條之一對於所謂共同取得人，既無類似之同法第二十二條之二第三項、第二十五條第三項、第一百五十七條之一第五項包括在內之配偶、未成年子女即利用他人名義而持有股票者規定，則申報事項要點第三條第二款即不應予以擴張解釋。被上訴人以丙○○與丁○○係兄弟，與乙○○係二親等姻親，有申報事項要點第三條第二款所規定之關係，而認渠三人任代表人之公司係共同取得中櫃公司股票，將八十八年七月二十一日至同月二十六日累計持有股份予以合併計算，認已超過百分之一，於法雖有未合，惟原上訴人與上開公司有意思聯絡之共同取得關係，前已詳述，結果並無不同，原處分及訴願決定關於此部分之適用，容有不當，仍應予維持。（三）再者證券交易法第四十三條之一第一項前後段之規定，係屬取得人不同之作為義務，亦即申報事項要點第一條規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依申報事項要點之規定向被上訴人申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務；又申報事項要點第七條第一款規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被上訴人申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神。且證券交易法中並未訂有如刑法總則，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時均應「按次」分別科處行政罰鍰，且無須事先通知改善始得處罰。證券交易法第一百七十八條第一項之規定，核與同條第二項連續處罰之性質不同，無待另於該條第二項重為規定。上訴人主張該條第二項僅限第一項第二款至第四款所定情事，始有連續處罰之制裁，且被上訴人於執行該連續處罰前，未責令限期辦理，即按次連續各處罰鍰，顯不符依法行政之原理，悖離「法律保留原則」云云，核不足採。另任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被上訴人申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被上訴人申報，而就其後持股異動未向被上訴人申報，而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者，即處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。參以被上訴人於八十七年十月三十一日修正發布之申報事項要點中，特增列第九條當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，即明白宣示前述意旨。上訴人主張渠等既未為共同取得之申報的前行為，自不可能為嗣後之變動申報行為，與證券交易法處罰之構成要件不合，不應受裁罰云云，並指責原處分違反一事不二罰原則、一事不在理原則，均不足採，為其判斷基礎，而駁回上訴人之訴。
四、上訴人上訴意旨略謂：（一）證券交易法第四十三條之一後段規定：「申報事項如有變動時，並隨時補正之」。其規定顯指「已經申報的事項如有變動」，應隨時補正，不包括自始未曾為共同取得申報之情形。蓋法律既然規定「補正」，顯然係針對「已經申報的事項」，始有補正的餘地。若未曾申報，則有變動時，如何「補正」原來的申報？又法條文字既然規定「申報事項如有變動」，顯然係指「已經申報的事項有所變動」而言，否則，絕不可能稱為「申報事項變動」；若已經為第四十三條之一第一項前段的申報（以下稱「首次申報」）者，既然知悉其必須申報，即應知悉其變動時必須補正。未為首次申報者，極可能不知其必須申報，此時主管機關應就其未為首次申報加以處罰，始能促使其注意將來必須在變動時予以補正。若主管機關不針對未為首次申報者予以處罰，卻又任意解釋其後變動時均必須申報，否則將予以處罰，其對於當事人由於誤認而不知其必須進行首次申報，並且在不知情的情況下，繼續進行交易，而連續產生違法的情形所科處的罰鍰，法律上即有重大瑕疵。（二）被上訴人發布之「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」（下簡稱申報事項要點）第九點，明顯係被上訴人為達處罰人民之目的，擅以行政命令變更法律構成要件之違反法律優越原則行為，是申報事項要點第九條已牴觸證交法第四十三條之一第一項本文規定而無效。且被上訴人欲達前述處罰目的，應以修改法律方式為之，不應逕以證交法之立法意旨為由，擅自以行政命令變更法律之構成要件，否則將嚴重侵害人民權益，與憲法保障人民權利之意旨不符。本件上訴人等並無處分書所指之「八十七年三月二十日共同取得中國貨櫃運輸股份有限公司（下簡稱中櫃公司）股份之行為」，又未曾依證交法第四十三條之一前段為共同取得之申報，且原審卷內亦無任何證據可證明，上訴人等就處分書所指之「八十七年三月二十日之共同取得行為」，曾為共同取得之申報。然被上訴人竟違反證交法第四十三條之一第一項規定，逕依同條項後段法律規定處罰上訴人，惟原審判決竟予維持，明顯有適用法規不當之違背法令事由，是原判決應予廢棄，而原處分及訴願決定應予撤銷甚明。（三）查證交法第四十三條之一第一項之「共同取得」要件，並無立法解釋其涵義，被上訴人遂自行發佈「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報要點」第三點，作為認定共同取得人之依據，並於第三點第二款規定：「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份」。惟查：１、違反證交法第四十三條之一第一項之行為，依同法第一百七十八條第一項規定，將可處二萬元以上十萬元以下罰鍰，顯涉及人民財產權之剝奪，故依法律保留原則，該處罰之構成要件（即「共同取得」行為之認定）應以法律明定，或以法律有明確及具體授權之命令定之，此為大法官會議釋字第三一三號解釋及釋字第三九四號解釋文所明揭。然被上訴人竟於法律未明白具體授權之下，逕以主管機關地位，擅自發布前述涉及人民權利之申報要點，並據此處罰上訴人等，明顯違反法律保留原則。２、該申報事項要點亦非行政機關基於職權所發布之職權命令，因職權命令之發布，除須有組織法上之管轄權限及為執行某一特定法律所必要外，其內容須限於細節性及技術性之事項，而申報事項要點第三點第二款規定，竟可產生「限制或擴張受處罰行為人範圍」，明顯非屬職權命令，爰引大法官會議釋字第
三六七、三六三號解釋意旨，該申報要點顯然違法。３、系爭申報事項要點第三條第二款規定已違法無效，原審判決自不得據此認定上訴人等有共同取得行為，然原審判決竟就申報事項第三點第二款認定共同取得之規定，表示該款除不應擴張適用至行為人之配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有之股票，否則於法有違外，該款其餘規定仍可採為認定共同取得之依據，卻未說明何以第三點第二款後段規定：「或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份」，仍未違反法律保留原則而有效，並進而為原審判決採為認定上訴人有共同取得之依據，明顯有判決不備理由之違背法令事由，應予廢棄，而原處分及訴願決定亦應撤銷。（四）原處分及訴願決定逕以銘揚公司、中櫃公司、萬勝投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司及富民投資公司之聯絡地址同為臺北縣板橋市○○路：而豐邦投資公司、萬翔投資公司及華揚投資公司聯絡地址同為臺北市○○路，即據以認定有意思聯絡。惟所謂意思聯絡，係指當事人間主觀意思之溝通及交流，而原處分、訴願決定及再訴願決定機關以地址相近之外在客觀事實，逕以推定當事人間有主觀之意思聯絡，顯違背經驗法則及論理法則。然原審判決竟仍據此採為認定有意思聯絡之理由，且又未述明理由，已違背證據法則。又投資為一專門事業，故各公司自會委託其所信賴之專門人員處理下單事務，若偶有委託雷同人員，亦非不能想像。且除前述五家公司外，萬眾投資公司、華裕投資公司、萬翔投資公司、華愛投資公司等四家公司及丙○○均未委託同一人即何信應下單，如此怎能認定後幾家公司與前述公司有意思聯絡？是原審判決據前述事實認定上訴人等間有意思聯絡，自有適用證據法則不當之違背法令事由，原審裁判顯有違誤。（五）證券股票交易乃係一自由買賣市場，公眾皆知其交易行情時有波動。而上訴人等人均為獨立之投資公司，各自有為自身利益決定是否交易之權，若投資人認為某一時點為適當之進場時機而決定交易時，實際上不可能排除在同一時段進場，則同一時段內之價格相同或相似，乃極為平常。況市場價格及數量乃由市場決定，亦非可由上訴人等人可以控制，是由「委託買賣明細表」僅可看出某一時段之交易事實，並無法直接證明該時段內交易之行為人間，有共同取得之意思聯絡。若以此即率認當事人間有意思聯絡，則當時同時進場交易者，是否皆可斷定其有共同的意思聯絡，此顯違背經驗法則及論理法則。而原處分及訴願決定均有違背，然原判決竟予維持，自有適用法規不當之違背法令事由。（六）原審判決雖於理由欄內援引「中櫃之股票集團投資人買賣成交明細表」中累計之交易數據，作為認定上訴人有意思聯絡之依據，然「中櫃之股票集團投資人買賣成交明細表」中累計之數字，僅為某一時段內單純數字之累計，依一般經驗法則可知，該累計之數字，與認定上訴人間是否有共同取得之意思聯絡並無任何直接因果關係。是原審判決主觀上顯已先認定上訴人等為「共同取得人」，始將前述交易數量予以累計，再反推上訴人等有「共同取得之意思聯絡」，此明顯違反證據法則。（七）原審判決據上訴人等於八十八年三月十九日已為共同取得之申報行為，及上訴人丙○○及中櫃投資公司、銘揚投資公司、中友公司，於八十八年十月一日與前述公司共同申報並公告共同取得中櫃公司股票之事，逕推斷上訴人等八十七年三月二十日有共同取得中櫃公司股票之意思聯絡。惟查上訴人等前述二次八十八年所為之申報行為，係因被上訴人於八十八年處罰上訴人等後，上訴人等為避免再受鉅額處罰所為之自保措施，此為一般經驗法則即可理解，然原審判決竟據此事隔一年後之為避免再受罰所為之申報行為，推斷上訴人等於八十七年三月二十日有共同取得中櫃公司股票之意思聯絡，實有擅加論斷之嫌。且原審判決於理由欄內稱「．．．況丙○○違反證券交易法案件，復經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官於八十九年十二月十四日以八十九年度偵字第九七三七號提起公訴在案，．．．」，即逕認上訴人等有共同取得之意思聯絡。然上訴人丙○○雖被起訴違反證券交易法行為，然上訴人丙○○被起訴之事實究竟是否與本案有關，或起訴書內所載之事實及證據，是否與事實相符，原審法院均無法調查，然原審判決竟據此尚在爭訟中，且不具任何證據力之「起訴書」，逕認上訴人等有共同取得之意思聯絡，明顯違反證據法則，原判決應予廢棄。（八）按證券交易法第四十三條之一第一項係規定：「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」是該條使人民負擔之義務，僅限於「申報」，而絕未包括「公告」。且不論由文義或論理解釋，「申報」的概念僅係要求人民對主管機關提供相關文件或資訊，此一行為義務，絕對不可能涵蓋「公告」。「申報」與「公告」之概念既然完全不同，主管機關卻肆意將「申報」的範圍擴大到「公告」，並進而使違反規定而未「公告」者，受到罰鍰的處罰。系爭申報要點第六條規定：「依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定應行申報之事項如左，應於取得後十日內公告，並檢附公告報紙向本會申報．．．」，第七條亦同此規定，此顯然超過法律規定而要求人民負擔額外之義務。其對於違反此項「以報紙公告」的義務所科處的罰鍰，顯然完全欠缺法律上基礎，原審法院不查，竟認申報事項第六、七點未逾母法規定，顯有廢棄的重大理由。（九）證交法第四十三條之一第一項後段規定：「申報事項如有變動，並得隨時補正」，由該法條文文意而言，其構成要件雖為「隨時」，然證券市場變化萬千，隨時皆在交易，若均須隨時補正，顯無此必要，亦非證交法之立法目的。況隨時未提出補正申報，則依同法第一百七十八條規定須受到與未共同申報取得相同之處罰，是若貫徹該條文意旨，顯有違反比例原則且侵害人民財產權之嫌，如此該條文即有違憲之虞。是此「隨時」之規定，顯係「不確定法律概念」，不得據為處罰人民之法律構成要件，否則亦違反處罰之構成要件應明白及明確原則。且按次連續處罰規定，應於處罰要件中即證交法第一百七十八條中訂明，不應於犯罪行為之構成要件中以「隨時」等不確定法律文字推定，是證交法第四十三條之一第一項後段規定：「申報事項如有變動時，並隨時補正」，亦不得據為可按次連績處罰之依據。而證交法第四十三條之一第一項後段之法律效果，應同法條規定，僅須「隨時補正」即可，而第一百七十八條之處罰規定，應限於第四十三條之一第一項首段行為，如此始符合憲法保障人民權利意旨，是證交法第一百七十八條之處罰規定於立法上顯有疏漏。另查被上訴人為使前述「隨時」之構成要件明確且便於執行，遂於申報事項要點第七條將「隨時」之構成要件，變更為「所持有股份數額增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百之一時」，應於事實發生之日起二日內公告且申報，惟影響人民權利之處罰，其構成要件自應以法律定之，或以法律具體明確授權以命令訂之，是縱證交法之條文不甚明確，被上訴人擅自決定以「百分之一」為申報之標準，亦欠缺法律之明確具體之授權，是被上訴人發佈之申報事項要點第七點，已違反法律保留原則而無效，是被上訴人據此無效之命令處罰上訴人，該處分自有違法及不當之處，應予撤銷。綜此，請判決廢棄原判決等語。
五、本院查：（一）被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項規定：「主管機關所規定應行申報事項」，訂定申報要點發布實施，並就該條項所定之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人知悉在何種情形屬共同取得人應行申報。核其性質屬主管機關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定之必要而為之補充性解釋規定，未增加共同取得人之義務，自無違反憲法第二十三條規定或法律保留原則、法律明確性原則，亦與司法院釋字第三九四、五二二號解釋意旨無何牴觸。上訴人主張申報要點第二、三、四條等規定，違反證券交易法第四十三條之一第一項之之授權乙節，核無可採。（二）申報要點第三條第二款係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，其中由於本人與其配偶、未成年子女及二親等以內親屬之間，關係密切，除非有特別情事，依經驗法則，渠等所主導或控制之公司與本人擔任董事長之公司取得同一家公開發行公司之股票，合計超過其已發行股份總額百分之十，應非巧合，堪認係有意之安排。而反證並無特殊情事，舉證責任在行為人，不在主管機關。故主管機關在無反證之情況下，依申報要點所揭示之親屬關係，就渠等所主導或控制之公司所取得之股份，解為具有意思聯絡或利用關係而算入共同取得之股份，並無違經驗法則，於此範圍內上開要點未違反證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，得予適用。原判決認係擴張法條之解釋，不得適用，固有未當，惟本件上訴人與關係公司有前述關係及意思聯絡，依申報要點第三條第一款、第二款規定，應屬共同取得人，原判決結論並無不同，仍應予維持。（三）原判決認定上訴人與關係公司間有意思聯絡，係依據上訴人間共同取得中櫃公司股份之委託交易行為及其開戶資料，認定渠等有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等情形，已敘明其理由及所憑認定之證據，並非出於臆測，係屬原審依法取捨證據認定事實之職權行使，尚無上訴人所稱判決不備理由、違背經驗法則及論理法則之違法。（三）查萬眾投資公司等關係公司，於民國（下同）八十七年三月二十日共同取得中櫃運輸公司股份累計達九、二二七千股，已超過中櫃運輸公司已發行股份總額百分之十（佔中櫃運輸公司當時已發行股份總額八九、○○一千股之百分之一○‧三七），並另於八十八年三月十九日登報公告自八十八年三月九日起至同年月十七日取得中櫃運輸公司股票二二、六一五千股，佔已發行股份總額百分之二五‧四一，為共同取得人。丙○○於八十八年五月十三日買進中櫃運輸公司股票三○千股，成為新增之共同取得人。嗣前揭共同取得人於八十八年七月三十日至同年八月四日止增加持股九○六千股，累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，未於所持股份變動後二日內向被上訴人申報並公告，此為上訴人等所不否認，被上訴人以上訴人等違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，自無不合。上訴人違章行為於行為時即已成立，雖被上訴人未於上訴人等與關係公司等共同取得超過百分之十之中櫃公司股票而未申報時，即予處罰，僅係有否怠於執行之行政責任問題，尚難據此認上訴人等得以免責。原判決僅以上開公司持有中櫃運輸公司股份之累計數增加，作為上訴人等共同取得本件股票有意思聯絡之佐證，亦核屬其取捨證據之職權行使，尚難謂有違證據法則。（四）查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係期使公司股權重大異動之資訊能即時且充分公開，使主管機關及投資人能瞭解公司股權大量變動之來由及其趨向，以貫徹完全公開之原則，並防範有心人士介入上市、櫃公司經營權謀取不法利益，俾保障投資大眾之權益。據此，證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段之申報義務，應屬不同之作為義務，亦即取得股份者於取得股份達百分之十以上時應依法申報，其後續之持股如有增減變動，亦應依法申報，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，故取得人違反任一申報義務時，均應分別科處罰鍰。且任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被上訴人申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項首段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向本會申報，而就其後持股異動未向本會申報而以違反後段之規定予以按次處罰者，將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。故條項後段規定「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」每一變動，共同取得人即負一申報義務，如違反各申報義務，應按次分別處罰，此與憲法第二十三條規定或比例原則無違。本件被上訴人依違反申報義務之不同違規事實按次予以分別處罰，並未對同一違規事實「按次連續」處罰。上訴人等主張證交法第四十三條之一及第一百七十八條皆無「並得按次連續處罰」之規定，被上訴人卻對上訴人等按次連續處罰，及主張未曾依證交法第四十三條之一前段為共同取得之申報行為，如何「補正」原來申報等語，顯有誤解法令。（五）被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項「．．．向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報事項．．．」之授權，於申報事項要點第六點及第七點規定取得人應於期限內檢附公告報紙向被上訴人申報。此股份持有人所持股份變動後二日內申報「公告報紙」之規定，係訊息即時公開所必需，核與該條項規定立法意旨無違，上訴意旨以公告之規定，超過法律規定而要求人民負擔額外之負擔云云，亦無足取。（六）關於證交法第四十三條之一後段規定「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」，「隨時」係該法律條文之構成要件，惟若依法律條文「隨時」持股一或二股之增減變動即需向被上訴人申報，反而徒增申報義務人之申報工作，且不合乎成本效益，故被上訴人乃按證交法第四十三條之一第一項之立法意旨，為使公司股權發生重大變化，資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況等重要原則下，特將「隨時」持有股份數額增、減變動情況，放寬為達已發行股份總額百分之一時才需申報，自屬對申報義務人有利的規定。核與母法規定意旨無違，上訴人等主張被上訴人擅自決定以百分之一為申報標準，欠缺法律明確授權，違反法律保留原則云云，亦非有據。綜上，原審維持原決定及原處分，駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前開各詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 十一 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十一 年 十 月 十一 日