最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一九六三號
再 審原 告 戌○○
宙○○○丑○○壬○○地○○甲○○宇○○申○○癸○○午○○未○○戊○○辰○○丁○○乙○○丙○○辛○○卯○○己○○天○○巳○○庚○○亥○○酉○○共 同訴訟代理人 寅○○再 審被 告 臺北市政府代 表 人 子○○右當事人間因請求照價收買承佃耕地事件，再審原告對於中華民國九十年六月六日本院九十年度判字第九八五號判決，提起再審之訴。本院判決如左：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事 實緣再審原告與他人訂立耕地租約承租他人土地，分別於民國八十七年十二月間向再審被告申請依行為時（下同）土地法第三十三條規定代為照價收買渠等承佃土地，經再審被告於八十八年一月十二日分別函復再審原告，略以土地法第三十三條之執行，依行政院八十五年七月一日台八十五內字第二一六七八號及八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函示意旨，目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議等語。再審原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提行政訴訟，亦遭本院九十年度判字第九八五號判決（以下簡稱原判決）駁回。遂以原判決有行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款「適用法規顯有錯誤者」之再審事由提起本件再審之訴，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
再審原告起訴意旨略謂︰一、原判決以行政機關間之公文書，駁回再審原告，顯有違法律及憲法之規定。內政部以84.8.8（84）內字第八四七六八二號呈請行政院函示，行政院以（84）內字第三二三三一號函復，其主旨略以，所報關於土地法第三十三條執行疑義，請鑒核一案，同意照貴部研商結論，並請儘速辦理。由此得知，此函僅得作為各機關研議修法之決議，其意旨也在請儘速辦理修法工作，當不可能是請儘速辦理停止該法之效力，也就是說，此函是指示修法，並非指示停止依法行政，否則即違反憲法及土地法規定，依憲法第一百七十二條及第一百七十三條，當屬無效之命令，更不得以無效之命令或機關間之書函據以准駁再審原告，故原判決在適用法規上顯有錯誤。即有違反憲法第一百七十一條、第一百七十二條之規定。二、土地法經五次修正，對土地法第三十三條適用及執行，均無疑義。其間並未產生窒礙難行，至第五次八十四年一月修正土地法時本條亦無爭議。再經七個月時間，即產生窒礙難行，各行政機關實難自圓其說，更不得以命令廢止法律，如認窒礙難行，當依修法程序為之，不得以此違法之命令據以准駁。該八十四年行政函令亦受鈞院八十六年判字第一三一四號及第一四四九號判決審查，撤銷行政機關藉以該八十四年行政函令否准承佃人申請代為照價收買之判決，足證行政機關否准再審原告，在適用法規上顯有錯誤。故行政機關在未修法前，不得以命令廢止法律，如認窒礙難行，當依修法程序為之，不得以此違法命令據以准駁，為法所明定。三、行政機關在適用土地法第三十三條「以下簡稱本條」規定應無有裁量餘地。一般而言，在條文中如載為「應」字，即非行政裁量範圍；但法條中使用「得」字者，固然常屬裁量之規定，惟並非謂凡有「得」字，即屬裁量授權，不少情形「得」字用於賦予行政機關以某種限，與裁量無關。至法條中既無「得」字亦無其他授權裁量之字樣時，通常固屬羈束性質，但仍應從法條之涵義或各該法律之立法意旨加以推求。本條條文規定，如承佃人繼續耕作滿八年以上，「得」請求該管轄縣市政府代為照價收買之。該「得」字僅在賦予承佃人於符合本條二款規定要件，且無第二款消極條件情況下，請求該管轄縣市政府代為照價收買之權利。承佃人是否請求，承佃人有選擇權利。自此得知本條條文中之「得」字，並非賦予行政機關准否承佃人請求代為照價收買之裁量權。從而，該管轄縣市政府於受理承佃人聲請代為照價收買案件，拒不審核承佃人是否符合本條規定要件，逕行否准其請求，應屬裁量之濫用，屬瑕疵裁量，應受司法審查。四、原判決有違平等原則：在（84）內字第三二三三一號之書函前後，鈞院判決符合本條規定依法得申請代為照價收買，並不乏實例，且適用上對照價收買「價金」及「方式」皆並未產生窒礙難行之情形。行政法院五十二年度判字第一九六號判決及同年度判字第二二九號判決，八十六年度判字第一三一四號及同年度第一四四九號亦均得適用本條所作之判決，在在均証明本條適用並無爭議。本案再審原告與前揭判決為相同之事件，原判決卻為不同之判決，顯與平等原則未合。（84）內字第三二三三一號之書函亦違背憲法第一百四十三條第五款國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並規定其適當經營面積。此為耕者有其田之基本國策。而土地法第三十三條是貫徹憲法第一百四十三條更積極有效之法也。不執行則顯與憲法及法律，依中央法規標準法第十一條，而無效。五、至於照價收的程序、地價標準、交付土地等說明，詳如八十六年十二月三十一日司法周刊第八五九期第二版由鈞院法官所撰的「淺談行政裁量與司法審查關係，兼論土地法三十三條之適用」一文中有清楚之闡述，不另贅述。對照價收買之耕地，如尚未規定地價者應由縣市政府依照土地法第一百五十條至第一百五十二條所定程序查估後送請耕地租佃委員會評定之，該項評定之地價，縣市政府應本於行政權力自土地所有人逕為代為收買，並不涉及司法範圍，有行政院四十七年台內字第一九三一七號函令可資參照，此亦收錄於八十六年三月版地政法令彙編第二四四頁。原判決以再審被告片面之詞，作為判決之依據，顯於法無據，原判決之適用法規顯有錯誤，自應廢棄。六、照價收買之地價絕非可私下協議，為法所明定，至於耕者有其田條例第十條及第十二條所規定之事項與土地法三十三條所規定之事項，二者法律依據及收（購）買承佃土地要件均有不同，尚無特別法優於普通法適用問題，是以不論耕者有其田條例廢止與否，承佃人符合土地法第三十三條法定要件，自得請求該管縣市政府代為照價收買。七、綜上所陳，本案具有行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款之規定提起再審之原因，請求廢棄原判決及撤銷原處分等語。
再審被告答辯意旨略謂：再審被告否准再審原告所提代為照價收買承佃土地，其理由如下：一、觀土地法第三十三條當時修法意旨，為扶植耕作已有經驗之佃農，於地主不允出售其佃耕地或故意高抬售價時，代為收買佃耕地，俾其成為自耕農，係因應當時社會經濟之特殊需要，有其歷史背景。且「耕者有其田」之意旨，乃為促進農地利用，惟多年來因情勢變遷，都市化結果，地價高漲，農地低度利用、廢耕等問題層出不窮，況目前我國農地政策已由「農地農有」、「農地農用」，兩者兼顧之原則，轉為「農地農用」之原則，並開放自由買賣，以活絡農地流通，藉以吸引有志從事農業經營者及農企團體、法人之熱誠投入及雄厚資金、現代技術，提升農業競爭力，該法第三十三條規定已不合時宜。且憲法第十五條規定人民之財產權應予保障。本案再審原告申請代為照價收買之承租耕作土地，係依民國四十二年公布施行之「實施耕者有其田條例」，於實施耕者有其田時，經依法核定地主得予保留之土地，在法令未有新規定前，政府自不得予以徵收放領，嗣因實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已完成，而現時社會型態變遷、經濟環境業已劇烈改變，該條例諸多規定已不合時宜，乃於八十二年間廢止。茲因現今並無新法令規定政府得予徵收放領該核定保留土地，此際如遽以適用該法條，不僅有悖憲法有關人民財產權應受國家保障之規定，亦與當前的農地政策及實施耕者有其田條例廢止之意旨相違背，不無造成佃農、地主與政府等三者關係緊張，影響社會秩序之虞；且參照司法院釋字第四○九號解釋意旨，凡對人民財產權發生嚴重影響者，法律自應詳加規定，如謂此際執行該法條，該法條代為照價收買之相關執行要件，現行法律亦無明文規定，故再審被告依上述行政院函核示意旨，函復再審原告目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議。二、又本案再審原告租佃耕地，係依「耕地三七五減租條例」規定與地主訂立私有耕地租約，該條例中對於租佃期間、地租繳付、承租人優先承受權、租約之續訂、租期屆滿前終止之限制、終止租約時佃農補償等，均有明文規定，即對佃農權益已極盡保障之能事；耕地三七五減租條例為土地法之特別法，自有其優先之適用，何況行為時土地法第三十三條條文中使用「得」字，再審原告請求再審被告代為照價收買時，並非即有代為照價收價之義務，自難謂再審被告就是否有代為照價收買之必要，毫無審酌裁量之權。
三、本案關係人民權益至為重大，其行政處分務需有執行之法律依據，才符行政機關依法行政之旨，至於再審原告所提李鴻毅著「土地法論」、蘇志超著「土地法規新論」內有關本條文之論述，係作者對立法意旨及「照價收買」本質之見解，非屬行政訴訟法第二百七十三條所規定再審之事由。四、有關土地法第三十三條之規定業奉總統八十九年一月二十六日華總一義字第八九○○○一七四三○號令刪除，顯示再審被告原持見解並無違誤。為此，請判決駁回再審原告之再審之訴等語。
理 由按當事人對於本院判決提起再審之訴，必須具有行政訴訟法第二百七十三條第一項所列各款情形之一者，始得為之。而所謂「適用法規顯有錯誤者」，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言。至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，自不得據為再審理由。次按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。二、土地所有權人非自耕農。但老弱孤寡殘廢及教育慈善公益團體藉土地維持生活者，免予照價收買。」固為行為時土地法第三十三條所規定，惟依八十九年一月二十六日修正公布之土地法已刪除第三十三條規定。本件原判決係以：「行為時土地法第三十三條規定土地所有權人為不在地主或非自耕農，承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之，係規定承佃人得請求該管縣市政府代為照價收買之要件，尚非規定農地承佃人繼續耕作滿八年以上，主張承佃耕作之土地有合於行為時土地法第三十三條所列情形之一，請求該管縣市政府代為照價收買時，該管縣市政府即有應代為照價收買之義務，自難謂該管縣市政府就是否有代為照價收買之必要，毫無審酌裁量之權。行為時土地法第三十三條規定代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故行為時土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，行為時土地法第三十三條尚難執行。主管縣市政府審酌上情以行為時土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，未准耕地承佃人代為照價收買耕地之請求，並未逾越行政裁量權。上開法律見解，為本院最近所持意見。從而，被告以行為時土地法第三十三條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，行為時土地法第三十三條尚難執行等由，而否准原告等之申請，揆諸上開說明，經核並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨尚難認為有理由，應予駁回。」等語為得心證之理由。經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並不相違背，與解釋、判例均無相牴觸之情形，尚難謂原判決適用法規顯有錯誤。再審原告雖起訴主張如事實欄所載，惟查行為時土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，雖係行為時有效之法律，惟代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務應以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚有難以執行之處。且當時地主出租土地，大部分為依實施耕者有其田條例第十條規定合法保留之出租耕地。而於同條例第十二條規定，地主保留耕地出賣時，現耕農民有優先購買權，購買地價由雙方協議，意即地主保留出租耕地之出賣與否？係由地主自由決定，非強制規定。若於依該條例實施耕者有其田後又予代為照價收買，法理上洵非恰當。實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已經完成，加以現時社會型態、經濟環境已有劇烈改變，諸多規定已不合時宜，故實施耕者有其田條例經奉總統依法明令廢止。基於其廢止之意旨，今後政府扶植自耕農，以由政府舉辦購地貸款，於現耕農民協議價購地主保留出租耕地時得申請之為宜；而土地法關於實施耕者有其田之第三十三條、第三十四條等規定，自不宜援引適用，免與實施耕者有其田條例廢止之旨意相違。耕地租賃為促進耕地利用與流通方式之一，與現階段農業政策並不違背，現階段以促進耕地租賃合理化為政策目標，自不必以代為照價收買強制取消土地租賃，公司組織之公營事業所經營之農地尤甚。故內政部依行政院指示就土地法第三十三條是否適宜辦理？如辦理，是否肇致土地所有權人強烈抗爭？及公司組織之公營事業土地承佃人紛紛要求代為照價收買之嚴重後果等問題邀集法務部、財政部及經濟部等有關機關研商後亦認「土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，尚難執行。」行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函亦同意上述研商結論；八十五年七月一日台八十五內二一六七八號函核復仍持相同見解。況查八十九年一月二十六日修正公布之土地法已刪除第三十三條規定。綜上所述，再審原告無非執本院前程序所為主張，並為原判決所不採之事由及法律上見解之歧異再事爭執，要非可採。從而，再審原告所訴，尚無足取，應認其再審之訴為無理由，而予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第七十八條、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 廖 宏 明法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 褔 瀛中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日