最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一九七四號
上 訴 人 筌豐企業有限公司代 表 人 甲○○被 上訴 人 臺北市政府工務局代 表 人 乙○○右當事人間因建築法事件，上訴人對臺北高等行政法院中華民國九十年九月十三日八十九年度訴字第三一八三號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人在原審起訴主張：㈠、上訴人乃申請登記正當營業且合法之公司，並非不肖逃漏稅之商家。臺北市政府建設局八十九年四月五日前來稽查時並未告知上訴人有何違規之處，嗣於八十九年四月二十六日臺北市政府建設局人員再度稽查，上訴人提示原有執照予稽查人員，稽查人員要求將公司執照增列印刷、影印、裝訂業務項目，並要求新執照下來須打電話告知，上訴人皆依其要求，孰知八十九年六月三日新執照核發而以電話告知承辦人後，於八十九年六月九日臺北市政府建設局即將上訴人移送臺灣臺北地方法院檢察署偵辦並移文被上訴人予以處分，如此行徑究屬何居心？又臺北市政府建設局將上訴人函移法辦，嗣經臺灣臺北地方法院檢察署審理後，上訴人於八十九年八月三十一日獲不起訴處分。惟被上訴人卻依臺北市政府建設局之函文辦理，而認上訴人有違規情事。本案是否應考量十餘年來沒有人告訴上訴人為何違規，而臺北市政府亦未宣導、勸導、更無輔導，其認定違規是否合理？㈡、按公司執照本應由經濟部發照，營利事業登記則由臺北市政府建設局核證，如今公司執照亦由臺北市政府建設局代發，兩項證照全由臺北市政府建設局核發，豈能由臺北市政府建設局先發公司執照不予核准營利事業登記證，要業者於股掌之間。又上訴人僅辦理遷址，並非新成立之公司，乃是辦理變更執照延續繳稅，使公司正常營運。倘上訴人確有疏失，應對上訴人加以輔導以符規定，豈有要求上訴人增列營業項目，卻又移送法辦？況那有發照、告發都是臺北市政府單位？如此陷上訴人於兩難？另上訴人原登記營業項目為書籍、文具、紙張、體育用品等業務，十餘年來一直秉持誠信待客，從沒有政府官員告訴上訴人有如何違規情事，況一般文具店、便利超商亦有影印等服務，被上訴人謂上訴人前述違規屬實，實有強行入罪之嫌。而臺北市政府建設局並未予輔導或告知即以違規情事隨意處分，如此愚民之舉，迫使無力出走之企業，瀕臨結束營生並復加雪霜之楚。望能體察上訴人並非不法之公司，酌情留生路。㈢、上訴人承租之店面，面臨二十二米興隆路，依常理只要房租合適又可做生意，沒有人於承租前會知道這個店面是什麼土地使用分區，因為外觀上無從判別。況上訴人公司為從事影印、裝訂、印刷業之小公司，對於系爭建物使用分區為何並不清楚，上訴人僅為系爭建物承租人，被上訴人科處罰鍰之處分，對上訴人而言，負擔太沉重。且臺北市政府也未曾在大眾媒體宣導土地、建物使用規則，百姓也幾乎完全不明瞭，若即謂上訴人擅自變更使用實有欲加之罪！再者，上訴人使用面積不到十坪，無使用工業用電，亦無私接水電情事，被上訴人謂私接水電之說實在冤枉。被上訴人稱系爭建物位於山限住宅區，然上訴人並未從事破壞地層結構、破壞環境之行為，雖系爭建物位於二十二米興隆路三段屬實，惟各大校園附近巷內亦有與上訴人從事相同行業者。況上訴人位於山腳下大馬路邊，若有大地震造成山崩，上訴人將首當其衝。是被上訴人不以現況及外在因素考量市民安危，而以制式之法令相繩實無以信服。㈣、上訴人申請營業登記時，臺北市政府將上訴人歸類為一般事務所，而上訴人原在公館（羅斯福路四段）營生（世居公館），因臺灣大學強徵民地，被迫遷移興隆路三段營生，後因房租上漲壓力，在此路段遷移了三次，第三次在此才逐漸安頓下來，也因漸漸安定，才有能力分別購買影印機等設備，上訴人代表人自退伍迄今近十七年，而上訴人生財之設備均為一般事務機器，被上訴人謂上訴人為公害最輕之工業，實在誇大其詞，如依被上訴人之認定，則臺北市政府豈不為一家更大型之違章工廠，其內許多單位都有不少之影印機、裝訂器具，亦無向臺北市政府登記，何以被上訴人不先取締其違規使用？何不先處罰自己即任意誅殺守法業者？臺北市政府發照行為，好比給予買米之方便，卻又不准擁有炊食工具，教人何以維生？㈤、上訴人從業迄今一共十六年餘，創業初期乃申請登記行號，後因須參加勞保及政府鼓勵改開發票，始於七十五年八月改制為公司形式，並非臺北市政府建設局及被上訴人所稱之「工廠」。況放眼望去臺北市內到處機車行、汽車修理行、輪胎店、洗車店、早餐店，若合法或符合環保者，幾乎許多業者都須關門；因為許多汽、機車店都是設置於專業區內違規使用；而早餐店幾乎是每家皆無向臺北市政府登記；另汽車業污染佔用馬路、騎樓等情事，更不用論及；則被上訴人何以選擇性辦案？上訴人消防安檢都沒有問題，亦無欠政府稅金，倘有疏失，也應體察是否有違規之故意，甚而加以輔導，而不是以紙行政罰單處罰善良的市民。按立法總有美意，法令亦是保障全民利益，難道上訴人營業之方針及範圍，侵犯或損害任何人？比如政府為保障機車騎士生命安全，實施騎乘機車需戴安全帽，違反規定者要處罰鍰，在實施前也有一段長時間之勸導期，何以被上訴人對上訴人違反建築物使用規定前，毫無預警或勸導，何況這並非常識，只有專業人員才懂的法規。若臺北市政府單位曾為告知，而上訴人不予理會，理應被罰，也絕對心甘情願，倘未曾告知，上訴人則不甘服，並堅決陳情或上訴到底。㈥、十六年來上訴人從開影印店至改變登記為公司，一直從事同樣工作，臺北市政府單位對企業設立登記一直採用書面審核，從未對企業實地審核，倘上訴人有疏失，臺北市政府亦應有責任，不應肆意認定上訴人違規（十六餘年來，第一次由臺北市政府萬芳消防隊做安全檢查，上訴人已通過其檢查），而法令也應考慮主客觀因素做適切的調整，對於不影響交通、不影響安寧、不佔用污染騎樓的小商家予以通融，而不是不教而殺，使業者對政府失去信心，應體察上訴人未有犯罪或違規之意圖，撤銷原處分。㈦、有關被上訴人以上訴人違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項科處六萬元罰鍰部分，經上訴人向臺北市政府都市發展局及被上訴人所屬建築管理處陳情協調，均獲得相關單位同意辦理系爭建物土地使用分區編定之通盤檢討，並作成在修法未完成前不予前往檢舉、罰鍰懲處之意見，原處分仍科處系爭罰鍰，即屬有違。為此訴請為撤銷原處分及訴願決定之判決。
二、被上訴人則以：㈠、系爭建物位於山限住宅區，領有七一使字第一一九八號使用執照，原核准用途為店舖、集合住宅，其未經辦理變更使用執照，上訴人擅自違規使用經營影印、印刷、裝訂業務，核屬臺北市土地使用分區管制規則第五條規定之第二
十八、五十一組，案經目的事業主管機關即臺北市政府商業管理處八十九年四月二十六日派員前往稽查，並於八十九年六月九日以北市建商三字第八九二三二八二九○○號函查告上訴人經營公司登記外之影印、裝訂、印刷業務，擅於系爭建物經營影印、裝訂之印刷工廠，與原核准使用之店舖、集合住宅分屬不同組別，其未經許可擅自違規使用屬實，顯已違反建築法第七十三條後段規定，被上訴人依同法第九十一條第一項規定，處上訴人六萬元罰鍰並勒令停止違規使用，並無違誤。㈡、依「建築法第七十三條執行要點」之用途分類規定，上訴人經營影印等業務係屬Ｃ類工業、倉儲類第二組（Ｃ－２），為供儲存、包裝、製造一般物品之場所，而店鋪則屬Ｇ類辦公、服務類第三組（Ｇ－３），為供一般門診、零售、日常服務之場所；集合住宅則屬Ｈ類住宿類第二組（Ｈ－２），為供特定人長期住宿之場所；顯分屬不同類組，其跨類組違規使用情節洵堪認定。復按內政部八十八年七月十六日台八八內營字第八八七三八六九號函說明（一）決議⒈：「按建築法第七十三條執行要點係將建築物用途依使用強度及危險指標分為九類二十四組，是建築物用途如有擅自跨類跨組變更，始違反建築法第七十三條後段規定，而依同法第九十條第一項處罰．．．」在案，是被上訴人以上訴人違反建築法第七十三條後段，依同法第九十條規定處分罰鍰，並無違誤。㈢、本案係經目的事業主管機關即臺北市政府商業管理處認定上訴人未經許可，擅自經營影印、裝訂業務之違章工廠，上訴人稱臺北市政府建設局於八十九年五月底稽查時告知公司營業項目不夠明確，並於八十九年六月三日領取公司變更登記之執照云云，按被上訴人上開罰鍰並勒令停止違規使用處分，係針對臺北市政府商業管理處於八十九年四月二十六日所稽查之違規行為，被上訴人依職權核認目的事業主管機關發現上訴人違章事實時之行為，確有違反建築法第七十三條後段之規定，始依同法第九十條第一項規定予以處分，縱上訴人於臺北市政府商業管理處稽查後，依告知所示，據以辦理公司變更登記，惟仍不影響前違規使用之事實，尚難推卸前違規使用之責，故上訴人主張理由，純係其自身對法規認知之誤解。㈣、再者，行政機關對人民不履行行政法上義務時，迫其履行義務或督促使其與履行義務同一狀態時，所採取處分之方法與程度，均應符合比例原則，於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾必要之程度，為行政程序法第七條所明定，故於適用建築法第九十條第一項規定予以處分時，自宜參酌。按系爭建物違反建築法第七十三條後段規定，依法應適用建築法第九十條第一項規定予以處分，且為貫徹前揭法律規定並保護公益及考量該建築物之違法使用狀態與嚴重程度，被上訴人依建築法第九十條第一項規定，按其影響層面所為之罰鍰額度，核與比例原則相符，且為最低額度。㈤、至上訴人主張「公司執照本應由經濟部發照，營利事業登記證由建設局核證，如今公司執照亦由建設局代發，兩項證照全由建設局核發，豈由建設局先發公司執照後不准核准營利事業登記證．．．」云云，按公司執照之核發，係依公司法規定對申請人之申請作書面審核，係屬登記準則主義；而臺北市政府核發營利事業登記證，係依商業登記法第二十條第一項規定訂定之「營利事業統一發證辦法」規定，就稅務、都市計畫、建築管理等各項法令規定事項進行審查，該辦法第六條訂有明文。亦即營利事業之登記申請，其中若有任何一項審查不符規定，即無法核發營利事業登記證。兩者審查法令依據暨內容項目均不相同，故實務上公司執照核發後，若因該公司設立登記之相關書件不符規定而無法獲發營利事業登記證，亦屬可能。㈥、另有關臺北市政府都市發展局之公函是指將上訴人陳情意見日後列入文山區都市計畫通盤檢討案，被上訴人九十年六月六日公函雖同意配合協調會會議記錄結論不予檢舉、罰鍰懲之，惟被上訴人係依據目的事業主管機關臺北市政府商業管理處八十九年四月二十六日稽查紀錄認定之結果作成處分，上訴人尚不得以事後協調紀錄之結論作為本件不應科罰之論據等語資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、按「建築物．．．非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」、「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。．．．」為建築法第七十三條後段及第九十條第一項前段所規定。次按「依本法條規定，建築物非經領得變更使用執照，不得變更其使用。建築物使用應按其使用強度及危險指標分類、分組，如附表一。附表一未例舉之使用項目，由直轄市、縣（市）主管建築機關依使用類組定義認定之，並定期每季報請中央主管機關備查。」、「附表一、建築物使用分類：．．．Ｃ類（工業、倉儲類）：．．．組別：Ｃ－２（供儲存、包裝、製造一般物品之場所：使用項目例舉：一般工廠、工作場、倉庫）．．．Ｇ類（辦公、服務類）：．．．組別Ｇ－３（供一般門診、零售、日常服務之場所；使用項目例舉：一般門診、衛生所、店舖（零售）、理髮、按摩、美容院）．．．Ｈ類（住宿類）：．．．組別：Ｈ－２（供特定人長期住宿之場所；使用項目例舉：住宅、集合住宅）．．．」、「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為左列各組：．．．第二組：多戶住宅。．．．第二十八組：一般事務所．．．第五十一組：公害最輕微之工業．．．」、「．．．二、第二組：多戶住宅（一）連棟住宅。（二）集合住宅。．．．二八、第二十八組：一般事務所．．．（一一）．．．影印．．．五一、第五十一組：公害最輕微之工業．．．（一二）印刷業（報社印刷廠除外）。（一三）裝訂業。．．．」復分別為建築法第七十三條執行要點第一點及附表一、臺北市土地使用分區管制規則第五條、臺北市土地使用分區管制規則第五條土地及建築物使用組之使用項目所規定。㈡、本件系爭臺北市○○區○○路三段二一九之一號建築物，位於山限住宅區，領有被上訴人核發之七一使字一一九八號使用執照，核准用途為店舖、集合住宅，上訴人未經領得變更使用執照，擅自變更使用為影印、印刷、裝訂業，經臺北市政府建設局（被上訴人答辯誤為「臺北市政府商業管理處」）於八十九年四月二十六日前往稽查發現，且經上訴人代表人甲○○於「臺北市政府建設局加強取締違章工廠勘查紀錄表」上簽名並蓋有上訴人統一發票專用章無訛，此有七一使字一一九八號使用執照、臺北市政府建設局加強取締違章工廠勘查紀錄表、臺北市政府建設局八十九年六月九日北市建商三字第八九二三二八二九○○號函影本等附原處分卷可稽，自堪信為真實。㈢、經查，系爭建物使用執照之核准用途為「店舖、集合住宅」，其建築物使用分類為Ｇ－３、Ｈ－２類組，屬臺北市土地使用分區管制規則第五條第二組「多戶住宅」之使用項目範圍；而上訴人於系爭建物實際經營影印、印刷、裝訂業，其建築物使用分類則為Ｃ－２類組，屬臺北市土地使用分區管制規則第五條第二十八組、第五十一組之「一般事務所」、「公害最輕微之工業」使用項目範圍、是上訴人已屬擅自跨類組變更使用系爭建物，其未經許可變更使用，被上訴人自得依法裁處罰鍰，並勒令停止使用，上訴人主張被上訴人於裁罰前應先履行告知義務乙節，於法無據，並無可採。㈣、本件臺北市政府建設局八十九年四月二十六日現場勘查發現之結果，上訴人涉有下列二個違章行為：一為經營登記範圍外之影印、印刷、裝訂業務之行為，二為未經領得變更使用執照而變更建築物使用之行為；二者處罰之行為、要件、依據及目的，均非相同；從而，上訴人以其乃合法登記之公司、未有逃漏稅，以及臺北市政府建設局核發公司執照後，未核准營利事業登記證，並將上訴人移送臺灣臺北地方法院檢察署偵辦而獲不起訴處分等語資為爭議，要與本件係以上訴人違反建築法規定予以處分，分屬二事，是上訴人所訴，殊無可採。上訴人為系爭建物之使用人，自有維護系爭建物合法使用之義務，況上訴人在申辦營業登記獲准之前，本不得為營業行為，且其在申辦營業登記時，應即備妥相關證件供主管機關審查是否符合都市計畫法令、建築管理法令規定事項等，而依上訴人起訴時提出之「臺北市政府營利事業統一發證聯合辦公審核表」影本（收件日期：八十六年四月二十五日），其中被上訴人所屬建築管理處審核欄，對於登記所在地（即系爭建物）已記載：「不符規定，須補正事項：現場限作辦公室使用，不得為貯藏、展示、製造、加工、批發、零售場所使用且現場不得貯存機具」、「屬組於住２分區不符，不得設立」等語，則上訴人主張其於被處分前不知系爭建物之土地使用分區及有何違規之處云云，乃卸責之辯詞，無可採酌，上訴人謂其並無故意，亦不足採。至上訴人主張另有其他機關行號違規使用建物乙節，核屬另案調查處罰之問題，尚不得執此為其免罰之論據。又上訴人訴稱於被處分後，經其向臺北市政府都市發展局及被上訴人所屬建築管理處陳情協調，均獲同意辦理系爭建物土地使用分區編定之通盤檢討，並作成在修法未完成前不前往檢舉，罰鍰懲之意見，原處分已屬違誤云云。查本件上訴人違法行為，已如前述，被上訴人予以處分，於法有據，是上訴人以事後協調紀錄之結論作為本件不應裁罰之理由，核無足取。因而為上訴人敗訴之判決。
四、本院核原判決依上開規定及說明，尚無違誤，上訴意旨仍執陳詞主張原處分及原判決對不知法律規定土地使用分區之上訴人未經輔導規勸即加以處罰，顯有違誤云云。然查：原判決已指明：依上訴人起訴時提出之「臺北市政府營利事業統一發證聯合辦公審核表」上被上訴人之建築管理處審核欄已裁示「不符規定，須補正事項：現場限作辦公室使用，不得為貯藏、展示、製造、加工、批發、零售場所使用且現場不得貯存機具」，「（本件建物使用土地）屬組於住２分區不符，不得設立」，上開否准登記之審核表係於八十年五月間作成，而本件原處分係於八十九年四月份勘查，於八十九年七月四日始作原處分，足證上訴人早於八十六年五月間即已明其建物使用之土地屬組之住２分區不得設立從事影印、裝訂、印刷之公司工廠，上訴人諉稱不知越區使用違反建築法規定，指摘原判決違誤，聲明廢棄，難謂為有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 錦 龍法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十三 日