最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一九號
原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 高雄縣政府代 表 人 楊秋興右當事人間因請求照價收買承佃耕地事件，原告不服內政部中華民國八十九年四月十日台八九內訴字第八八○八六六六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告承租高雄縣○○鄉○○段二○三、二○六、二○七地號土地三筆，於民國八十八年五月二十日間向被告申請依行為時土地法第三十三條規定代為照價收買上開承佃土地，被告以八十八年六月十五日八八府地權字第一○九八八一號函復原告等略以：「．．．，依行政院八十四年九月四日台八十四內三二三三一號函同意內政部八十四年八月八日台（八四）內地字第八四八七六八二號函規定，目前尚難執行．．．」而否准其申請。原告不服，循序提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、原告承佃耕作之土地繼續耕作滿八年以上，且土地所有權人為不在地主及非自耕農，依土地法第三十三條之規定，原告合於申請被告代為照公告地價收買之法定要件，有關代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等之規定，前經行政院於四十七年十一月四日台內地字第一九三一七號令、五十年七月六日台內第四一○六號令可資參照，再訴願駁回之理由上開規定必須以法律定之，顯然已違背行政院令，視行政院如同虛設，已逾越行政裁量權。二、查耕者有其田條例第十條、第十二條規定，地主保留地之出賣，得由地主自由決定，並非強制規定。而依土地法第三十三條規定，承佃耕作之土地所有權人為不在地主，或非自耕農而無老弱孤寡殘廢或教育慈善公益團體藉土地維持生活之情事者，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買，二者法律依據及收（購）買承佃土地要件均有不同，此有法務部八十三年一月二十八日法八十三律字第二○一七號函可參照。內政部八十四年七月十四日就有關土地法第三十三條研商之結論，援引耕者有其田條例第十條、第十二條與土地法第三十三條不同法律要件之條文，顯牴觸憲法第一百四十三條及土地法第三十三條，再訴願決定援用牴觸憲法及法律之結論，作為原告敗訴之理由，適用法規顯有錯誤。三、再查內政部及臺灣省政府十餘年來均參照最高法院四十五年台上字第一一三號判例，作為全國佃農否准之理由，此有臺灣省政府地政處八十二年十一月二十九日八二地三字第六二二五三號函說明第四項可稽。依法務部八十三年一月二十八日八十三律字第二○一七號函之參照，最高法院上開判例係針對廢止前之耕者有其田條例第三十條之規定而言，尚與土地法第三十三條無涉。顯見鈞院前對承佃人請求代為照價收買承佃耕地案，維持援用最高法院之判例，作為全國佃農敗訴之理由，顯屬違誤。四、依臺灣省政府地政處函說明（四）耕者有其田條例已廢止，則土地法第三十三條允有適用之餘地，承佃人另依法申請合於代為照價收買之法定要件。五、行政院又於八十三年七月九日台八十三內字第二六四九七號函釋，必須耕者有其田條例廢止前申請才有其適用。究竟係必須耕者有其田條例廢止前或後才有其適用，臺灣省政府及地政處說詞前後矛盾。退萬步言之，倘若須耕者有其田條例廢止前才有其適用，那麼內政部必須依國家賠償法第二條賠償全國佃農之損害。六、雖行政院於八十四年九月四日台內三二三三一號函核覆，同意內政部前開研商結論，並請儘速辦理。但至今已五年內政部仍未辦理。已違反行政院六十二年一月三日（）研展字第○○一號令，其處理期限，不准拖延積壓，如因案情特殊複雜，亦不得逾越行政院所定一個月之處理期限。七、查土地法第三十三條立法院已將承租人請求代為照價收買之規定刪除，並經總統於八十九年一月二十六日公布施行，但不影響原告之權益。按法令不溯既往之原則，原告於土地法第三十三條尚未刪除前即已提出申請，依中央法規標準法第十八條規定：各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外．．．。但舊法規有利於當事人．．．適用舊法規。八、綜上，原告合於法定要件申請被告代為照價收買承佃耕地，原處分、一再訴願決定援用違法之研商結論，駁回原告之訴，認事用法均有違誤，請判決撤銷之等語。
被告答辯意旨略謂：查按行政院八十四年九月四日台八十四內三二三三一號函同意內政部八十四年八月八日台內地字第八四八七六八二號函規定意旨，關於土地法第三十三條執行疑義，基於法律適用及政策考量等理由，目前尚難執行。被告依上開規定函復當事人並無違法或不當。又前開土地法第三十三條業經總統以八十九年一月二十六日華總一義字第八九○○○一七四三○號令予以刪除，原告之請求依法無據。請駁回其起訴等語。
理 由按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。二、土地所有權人非自耕農。但老弱孤寡殘廢及教育慈善公益團體藉土地維持生活者，免予照價收買。」修正前土地法第三十三條固有明文規定。惟如何收買及其相關事項均無規定，對土地所有權人之權益影響殊鉅。是案經內政部於八十四年七月十四日邀集法務部、財政部及經濟部等有關機關研酌，基於下列理由目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議：「㈠就法律適用而言：土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，雖係現行有效之法律，惟代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務應以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。㈡就政策考量而言：⑴、目前地主出租土地，大部分為依實施耕者有其田條例第十條規定合法保留之出租耕地。而於同條例第十二條規定，地主保留耕地出賣時，現耕農民有優先權，購買地價由雙方協議，亦即地主保留出租耕地之出賣與否？係由地主自由決定，非強制規定。若於該條例實施耕者有其田後又予以代為照價收買，法理上洵非恰當。⑵、實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已經完成，加以現時社會形態、經濟環境已有劇烈改變，諸多規定已不合時宜，故實施耕者有其田條例經奉總統依法明令廢止。基於其廢止之意旨，今後政府扶植自耕農，以由政府舉辦購地貸款，於現耕農民協議價購地主保留出租耕地時得申請之為宜，而土地法關於實施耕者有其田之第三十三條、第三十四條等規定，自不宜援引適用，免與實施耕者有其田條例廢止之旨意相違。」上開結論經內政部以八十四年八月八日台內地字第八四八七六八二號函報行政院核示，案經行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函復「同意照研商結論辦理」。嗣內政部八十五年七月二十日以台（八五）內地字第八五○七○一八號函再次重申，關於土地法第三十三條條文修正及未修法前之處理方法相關事宜乙案，仍請依行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函規定意旨辦理，亦即土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，目前尚難執行，應由內政部研修土地法後始得據以辦理。本院八十六年九月份庭長評事聯席會議就有關土地法第三十三條適用問題之決議亦贊同上開內政部之處理意見。本件原告承租高雄縣○○鄉○○段二○三、二○六、二○七地號土地三筆，於民國八十八年五月二十日向被告申請依當時土地法第三十三條規定代為照價收買上開承佃土地，被告以八十八年六月十五日府地權字第一○九八八一號函復原告等略以：「．．．，依行政院八十四年九月四日台八十四內三二三三一號函同意內政部八十四年八月八日台（八四）內地字第八四八七六八二號函規定，目前尚難執行．．．」而否准其申請。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：依行政院四十七年十一月四日台內地字第一九三一七號及五十年七月六日台內第四一○六號令，原告符合土地法第三十三條規定，被告否准原告申請，已逾越行政裁量權，且引用內政部八十四年七月十四日之研商結論，適用法規顯有錯誤云云。然按中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務應以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，如地價標準，交付土地及收買之程序均未有法律明定之前，尚難執行，此亦為本院之見解，況土地法第三十三條規定，業經立法院通過諮請總統於八十九年一月二十六日明令刪除該條文在案，益見該條規定確對土地所有權人之權益影響重大，在相關法律制定之前，尚難予執行。原告引用已遭刪除之法條請求照價收買承佃耕地，於法尚屬無據。至原告訴謂內政部必須依國家賠償法第二條賠償全國佃農之損害者，要屬另案，非本件所得審究。從而原告所訴，均無足取。本件原處分揆諸首開說明，洵無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 四 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 曾 隆 興
法 官 吳 錦 龍法 官 徐 樹 海法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十一 年 一 月 四 日