最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一九○八號
上 訴 人 彰化縣二林鎮公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 黃興木律師被 上訴 人 丁○○
庚○○丙○○戊○○
己 ○辛○○
甲 ○壬○○右當事人間因地上物拆除事件，上訴人對於中華民國九十年七月十六日臺中高等行政法院九十年度訴字第三五三號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由本件上訴人主張：壹、程序部分：一、依土地法第二百十五條規定意旨，地上改良物之徵收，乃屬直轄市或縣市政府之職責，上訴人僅係受彰化縣政府委託辦理代為徵收有關地上物徵收補償之執行單位，非為原處分機關，原處分機關應為彰化縣政府，被上訴人卻誤以上訴人為原處分機關而提起訴訟，此為當事人不適格，原審法院應依職權調查後，並以判決駁回被上訴人之訴，顯已違背法令：（一）「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但有左列情形之一者，不在此限：一．．．二．．．三．．．四．．．。前項第三款、第四款之認定，由直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關為之。第一項第三款、第四款之改良物，於徵收土地公告期滿後，得由直轄市或縣（市）地政機關通知其所有權人或使用人限期拆除或遷移；逾期由直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關逕行除去，並不予補償。」「市縣地政機關於被徵收土地應受之補償發給完竣，得規定期限，令土地權利人遷移完竣」分別為土地法第二百十五條及第二百三十四條明文規定，故地上改良物之徵收、補償，乃屬直轄市或縣市政府之職責，此由民國（下同）七十九年四月十日函告被上訴人其建物遭徵收並通知於七十九年四月二十四日發放徵收補償費之函令，係彰化縣政府所發函，亦可得知。（二）按本案系爭通知拆遷函即八十九年九月二十日之八九二鎮建字第一二九○九號及九十年二月九日之九○二鎮建字第一五九三號函，上訴人雖為發函機關，但被上訴人建物之徵收、補償，乃屬彰化縣政府之職責，上訴人僅係受彰化縣政府委託辦理代為徵收有關地上物徵收補償之執行單位，故就上開函令而言，原處分機關應為彰化縣政府，而非上訴人，此不僅完全為最高行政法院九十年度判字第一○七一號判決所採，最高行政法院五十九年判字第二一二號判例亦有相似見解。（三）「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」為行政訴訟法第二百四十三條第一項明文所載，今原處分機關既為彰化縣政府，被上訴人即應依訴願法第四條以彰化縣政府為原處分機關向內政部提起訴願，如不服訴願決定，再以彰化縣政府為被告機關向原審法院提起行政訴訟，被上訴人卻誤以上訴人為原處分機關而提起訴願，並以上訴人為被告機關提起行政訴訟，此訴訟實為當事人不適格，原審法院於職權調查後，審判長應依行政訴訟法第一百零七條第二項規定，定期間命被上訴人補正正確之被告機關，逾期未補正則應以判決駁回被上訴人之訴，原審顯未依上開條文規定為審理、判決，為判決違背法令。二、向前台灣省政府報奉核准之徵收，需用土地機關應為彰化縣政府，原審法院卻未附任何理由即認定需用土地機關係上訴人，合乎行政訴訟法第二百四十三條第二項第六款判決不備理由情事，為判決當然違背法令。按司法院釋字第一一○號解釋之前提要件為「需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者．．．」，孰為本案之需用土地人實為影響本案判決之基礎事實，「原告等八人所有坐落各如上證○○○鎮○○里○○街房屋，前經台灣省政府七十八年四月十一日七八府地四字第三六五三八號函准辦理徵收，彰化縣政府以七十八年八月十五日七八彰府地權字第二七三一二號函徵收為二林鎮八十七號計劃道路用地，並附帶徵收原告等八人之上述土地改良物。」此為原判決事實欄所載，依原審法院所認定之事實，向前台灣省政府報奉核准之徵收需用地土地機關應為彰化縣政府，原審法院於判決理由中卻認定徵收需用地土地機關係上訴人即彰化縣二林鎮公所，且未備任何理由，原判決已符合行政訴訟法第二百四十三條第二項第六款判決不備理由情事，判決當然違背法令。貳、實體部分：一、彰化縣政府既因被上訴人於公告期間依法提起異議，而暫緩（停止）徵收，並待徵收處分確定後，通知被上訴人領取補償費於前，復依法將補償費存入保管專戶於後，而其存入保管專戶，係因被上訴人之拒絕受領所致，依行政法院判列要旨，核其情形與司法院釋字第一一○號解釋及院字第二七○四號所指內容有所不同，台灣省政府所為核准徵收系爭建物之行政處分，自不生失效問題，原審法院卻援用司法院釋字第一一○號解釋認定台灣省政府所為核准徵收系爭建物之行政處分已失效，適用法規顯有不當且違背判例意旨，為判決違背法令：（一）依行政法院五十七年判字第四七六號判例意旨，司法院院字第二七○四號解釋所稱徵收失其效力，係指需用土地人未於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言，故如補償費係因受補償人拒絕受領或逾期不受領，乃係自行延誤，徵收案並不因公告期滿後十五日發放期限之經過而失效：１按「需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失去效力」為司法院釋字第一一○號解釋前段所載，該解釋文後段亦明載「但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。」係限制司法院院字第二七○四號解釋適用範圍，但非如原審判決所謂除該解釋文後段但書情況外，別無限制院字第二七○四號適用之餘地。２按「司法院院字第二七○四號解釋，所稱徵收失其效力係指需用土地人未於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言。本件並非需用土地人延不繳交補償地價及其它補償費，而係原告於發給補償地價及補償費時拒不受領，被告官署不得已而予依法提存，其情形迴不相侔，自不容援引上開解釋，而主張土地徵收案失效。」此為行政法院五十七年判字第四七六號判例意旨明文所載，故如補償費係因受補償人拒絕受領或逾期不受領，係自行延誤與主管機關未發給情形迥不相同，徵收案並不因公告期滿後十五日發放期限之經過而失效，此亦為鈞院歷年所採之一貫見解，上訴人僅提最高行政法院八十三年度判字第一七○九號判決、八十八年判字第二四九號判決及八十九年度判字第八五六號判決供鈞院參酌，又新頒布之「土地徵收條例第二十條第三項第三款」即為此見解之立法例。３今本件徵收案經台灣省政府於七十八年四月十一日七八府地四字第三六五三八號函准辦理徵收，彰化縣政府依法公告，公告期間自於七十八年八月十五日起至七十八年九月十四日止，並於公告期滿後十五日內定期（及七十八年九月二十七日）發放補償費，但因被上訴人於公告期間依法提起異議並拒絕受領補償金，致無法如期發給補償費此為當事人二造與原審法院所一致認定之事實，依上開判例及鈞院一貫見解，本徵收案並不因公告期滿後十五日發放期限之經過而失效；惟原審法院所為「參酌前述司法院釋字第一一○號解釋．．．該徵收案於彰化縣政府未於七十八年九月十四日公告期滿之日起十五日內將征收補償費發給原告等八人或提存法院時已失其效力。」之認定，實已違背行政法院五十七年度判字第四七六號判例意旨，而為判決違背法令。（二）彰化縣政府既因被上訴人於公告期間依法提起異議，而為暫緩（停止）徵收決議，係於法有據：１「土地權利利害關係人對於第一項之公告事項有異議者，應於公告期間內向市縣地政機關以書面提出。」為土地法第二百二十七條第三項明文所載；而又「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。但原行政處分機關．．．必要時得依職權或依訴願人之聲請，停止其執行。」此為八十七年修正前訴願法第二十三條所規定。２被徵收人對於徵收公告有所不服，而於公告期間向市縣地政機關以書面提出異議，應由徵收機關加以處理，若提出異議人對於處理結果不服，自可依通常程序以書面提出訴願，逾期則徵收即歸確定，不得再對之有何爭執，或請求變更已確定之徵收處分，行政法院五十二年判字第二六三著有判例，並為土地法學者亦採同一見解，故被徵收人對於徵收公告有所不服，而於公告期間向市縣地政機關以書面提出異議，係屬訴願之前置程序，與訴願均屬行政救濟程序之一環，今土地法雖未就土地權利利害關係人依土地法第二百二十七條第三項提起異議，原處分機關得否依職權停止原處分之執行之而有所規定，但此實為法律規定之漏洞，否則土地權利利害關係人提起異議後，不論異議理由為何，原處分機關均必須繼續為徵收之執行，而不可停止，實有悖於該條項給與利害關係人聲明不服及賦予徵收機關自我省察機會之立法意旨；故此為立法之漏洞，原處分機關得類推適用八十七年修正前訴願法第二十三條之規定，於必要時得依職權停止原徵收處分之執行。３今被上訴人於公告期間內向原處分機關即彰化縣政府提出異議，彰化縣政府自得於七十八年類推適用當時之訴願法第二十三條規定，依職權為「停止徵收處分之執行」，至於該機關係用「停止徵收處分之執行」或「暫緩徵收」等字語來表示其公法上之意思表示，均不影響其合法效力。故原審法院認「彰化縣政府嗣於七十八年十月七日所作成『依法無據之暫緩徵收』決議」云云，實有所違誤。二、主管機關因「停止徵收處分之執行」應同時停止為補償金發放，而徵收處分確定後，因「應受補償人拒絕受領」而提存補償費之時間，原無期間限制，故提存時間並不成為影響徵收效力之因素，又徵收機關依新頒布實施之「土地徵收條例」第二十六條規定將被上訴人應得補償金存入保管專戶，自合乎法令規定：（一）彰化縣政府因「停止徵收處分之執行」亦應同時停止為補償金發放。按被上訴人於公告期間內向彰化縣政府提出異議，彰化縣政府類推適用當時之訴願法第二十三條規定，依職權為「停止徵收處分之執行」，係合法有據，已如前述，既然徵收處分之執行已停止，若補償金繼續發放，而異議處理結果為撤銷徵收處分，將造成主管機關須向受補償人請求返還之情形發生，徒增主管機關不便與人民之困擾，故補償金發放應隨之停止，自然無所謂提存補償金問題。（二）徵收處分確定後，因「應受補償人拒絕受領」而提存補償費之時間，並無期間限制，故提存時間不影響徵收效力。「土地所有權人拒不受領補償費時，主管機關依法將補償費提存，其提存之期限如何，土地法及相關法令並無限制．．．不影響辦理徵收系爭土地之效力」此為最高行政法院八十九年度判字第八五六號判決所採。今被上訴人提出異議後，上訴人遵照辦理都市計劃第二次通盤檢討，該計劃八七道路修正案，經呈彰化縣政府層轉省政府審核後，仍維持原案計劃道路寬度，故原徵收處分已於八十九年間確定，彰化縣政府亦於八十九年十一月十四日發函通知被上訴人領取補償金，被上訴人卻拒絕受領，因上述裁判所述「應受補償人拒絕受領」而提存補償費之時間，並無期間限制，故提存時間不影響本案徵收效力，惟依土地法第二百三十五條規定意旨，未依法提存時，被徵收土地或建物之所有權人對於土地或建物仍有權利或義務，須待主管機關將補償金依法提存完畢，始為終止。（三）彰化縣政府依「土地徵收條例」第二十六條規定於九十年二月二十七日將被上訴人應得補償金存入保管專戶，係合法有據。１「直轄市或縣市主管機關應於國庫設立土地徵收補償保管專戶，保管因受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費，不適用提存法之規定。」「未受領之徵收補償費，依第一項規定繳存專戶保管時，視同補償完竣。」「前四項規定，於本條例施行前未辦竣提存之未受領補償費，準用之。」此分別為九十年二月二日施行之「土地徵收條例」第二十六條第一項、第三項、第五項明文所載。２今彰化縣政府依「土地徵收條例」第二十六條第一項、第五項規定於九十年二月二十七日將被上訴人所拒領之補償金存入保管專戶，而不提存於法院，為合法有據，而且依該條第三項規定，繳存專戶保管時，視同補償完竣。又按「土地徵收條例」第二十一條第一項規定，被上訴人對於建物之權利義務，於應受補償完竣時（即九十年二月二十七日）終止，請求廢棄原判決並駁回被上訴人等在第一審之訴等語。
被上訴人庚○○則以：一、上訴人以土地改良物之徵收非伊職權，原處分機關為彰化縣政府，被上訴人提起訴訟顯不適格云云。惟被上訴人係對上訴人拆除之行政處分提起行政訴訟，並主張拆除所依據之徵收違法，是就拆除行政處分言，其處分機關為上訴人並非彰化縣政府，所以本件並無當事人不適格問題。二、上訴人稱伊係受彰化縣政府委託辦理代為徵收，有關地上物徵收補償之執行單位云云，更係指鹿為馬。查本件徵收機關為彰化縣政府，需地機關為上訴人，上訴人需地委由彰化縣政府辦理徵收，豈係彰化縣政府委任伊辦理徵收補償？又彰化縣政府業已於九十年四月二十三日九○彰府地權字第六五六一○號函認，二林鎮公所之限期遷移，進行拆除，係本於權責云云，並無委任關係甚明。三、上訴人又稱本案需用土地機關為彰化縣政府，原審未附任何理由即認定需地機關係上訴人云云，除上述彰化縣政府函明示上訴人之二林鎮公所為需地機關外，即上訴人九十年七月十日辯論要旨狀答辯之理由即自承：其需地之機關係被告二林鎮公所云云，所謂伊非需地機關云云顯屬不實。四、上訴人主張本件因徵收公告期間被上訴人提起異議而暫緩徵收，與司法院釋字第一一○號解釋情形有間不得援引云云，查上訴人一面稱係因被上訴人異議而「暫緩」徵收，惟暫緩徵收於法無據，一面又指係受補償人拒絕受領或逾期不受理，惟拒絕受領尚可依法「提存」或存入土地徵收專戶，上訴人之徵收機關均未如此作為，自有失效情事，請求駁回上訴等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：『一、按「需用土地人不於公告完畢十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完峻者，依照本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力，但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。」司法院釋字第一一○號解釋在案。本件彰化縣政府於七十八年八月十五日以七八彰府地權字第二七三一二號函公告徵收原告（即被上訴人，下同）等八人所有如附件所示之建物，公告期間自七十八年八月十五日起至同年九月十四日止，卻遲至九十年二月廿七日始依新頒土地徵收條例之規定，將原告等八人之徵收補償費存入徵收土地保管專戶，此有彰化縣政府上述函附卷可稽，並為兩造所不爭執，被告則以前揭情詞置辯，惟查：㈠本件徵收案雖係於七十八年八月十五日公告，且僅徵收系爭房屋而未及於土地，惟參酌前述司法院釋字第一一○號解釋意旨，彰化縣政府於七十八年八月十五日公告徵收原告等八人如原判決附件所示之建物時，仍應於公告期滿十五日內將補償費發給完峻始完成徵收程序，其卻遲至九十年二月廿七日始依新頒土地徵收條例第二十六條規定，將該補償費存入保管專戶，復無已提交標準地價評議委員會評定，或已得所有權人同意延期徵收之情事，該徵收案於彰化縣政府未於七十八年九月十四日公告期滿之日起十五日內將徵收補償費發給原告等八人或提存法院時已失其效力。自不因彰化縣政府嗣於七十八年十月七日作成依法無據之暫緩徵收決議，及於九十年二月廿七日將補償費補存入保管專戶而使已失效之徵收回復效力。㈡另依土地法第二百卅四條規定：直轄市或縣（市）地政機關於被徵收土地應受之補償發給完竣後，得規定期限，令土地所有權人或使用人遷移完竣。是有權令土地所有權人或使用人遷移者，僅縣（市）地政機關之徵收機關可為，需地機關並無拆遷權限。二、綜上所述，本件之徵收案已失其效力，為徵收機關之彰化縣政府亦不得命令原告等八人拆遷附件所示建物，更何況未經彰化縣政府授權之被告需地機關，是被告先後於八十九年九月廿七日及九十年二月九日各以八九二鎮建字第一二九○九號及九○二鎮建字第一五九三號函為拆除原告等八人如附件所示建物之行政處分均為無效。原告等八人已於九十年三月三十日向被告請求確認上開二行政處分是否無效，經三十日被告不為確答，有原告等八人之申請函及被告收件回執在卷足稽，從而原告等八人向本院訴請確認上開二行政處分無效為有理由，應予准許。』為由，判決確認上訴人於八十九年九月二十七日及九十年二月九日各以八九二鎮建字第一二九○九號及九○二鎮建字第一五九三號函所為拆除被上訴人如原判決附件所示建物之行政處分無效；訴訟費用由上訴人負擔，固非無見。惟查：（一）、行政訴訟法第六條規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。確認訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」本件被上訴人於九十年二月十三日具狀向原審法院起訴聲明「將上訴人於八十九年九月二十七日以八九二鎮建字第一二九○九號函所為之行政處分及訴願決定均撤銷。」於九十年四月二十七日提出準備書狀變更聲明為「確認上訴人於八十九年九月二十七日以八九二鎮建字第一二九○九號函所為之行政處分無效，以及損害賠償。」，其理由為系爭建築物業經上訴人於九十年三月六日強制拆除，情勢變更而變更為確認之訴，並請求損害賠償。九十年五月十一日具狀更正損害賠償部分之聲明，於九十年六月八日準備程序時撤回損害賠償部分之聲明（經上訴人之訴訟代理人同意），於九十年六月八日提出辯論狀訴之聲明記載為「確認上訴人於八十九年九月二十七日及九十年二月九日各以八九二鎮建字第一二九○九號及九○二鎮建字第一五九三號函所為拆除被上訴人如原判決附件所示建物之行政處分無效；訴訟費用由上訴人負擔。」，當已追加「確認上訴人於九十年二月九日以九○二鎮建字第一五九三號函所為拆除被上訴人如原判決附件所示建物之行政處分無效。」之請求。上訴人於八十九年九月二十七日以八九二鎮建字第一二九○九號函「．．．本所訂於八十九年十月三日上午九時強制拆除（系爭建築物）請先行搬遷私有物品，否則視同廢棄物處理，．．．」，是否已因上訴人於九十年二月九日以九○二鎮建字第一五九三號函另行以「．．．訂於九十年三月六日上午九時強制拆除（系爭建築物），屆時請先行搬遷私有物品，否則視同廢棄物處理．．．」而已失其效力；上訴人於九十年二月九日以九○二鎮建字第一五九三號函已於九十年三月六日執行完畢，而屬於行政訴訟法第六條第一項後段規定之其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，與確認行政處分無效之訴訟有別，應予以詳究，不宜混淆。（二）、原判決以本件徵收案雖係於七十八年八月十五日公告，且僅徵收系爭房屋而未及於土地，惟參酌司法院釋字第一一○號解釋意旨，彰化縣政府於七十八年八月十五日公告徵收被上訴人等八人如原判決附件所示之建物時，仍應於公告期滿十五日內將補償費發給完峻始完成徵收程序，其卻遲至九十年二月廿七日始依新頒土地徵收條例第二十六條規定，將該補償費存入保管專戶，復無已提交標準地價評議委員會評定，或已得所有權人同意延期徵收之情事，該徵收案於彰化縣政府未於七十八年九月十四日公告期滿之日起十五日內將徵收補償費發給被上訴人等八人或提存法院時已失其效力。自不因彰化縣政府嗣於七十八年十月七日作成依法無據之暫緩徵收決議，及於九十年二月廿七日將補償費補存入保管專戶而使已失效之徵收回復效力等語，固非無見。惟土地徵收案之得阻卻因需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣土地徵收案失其效力之情形，除於公告期間內因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依規定提交地價評議委員會復議者，以及經土地所有權人同意延期繳交有案者外，當尚有應受補償人拒絕受領或不能受領者，以及應受補償人所在地不明者之情形（參照土地徵收條例第二十條第三項之規定），而本件被上訴人於本件土地徵收案公告期間是否提出異議，且拒絕受領之情形，而有阻卻土地徵收失效之情形，亦應予以查明。（三）、關於被徵收建築改良物之限期遷移事項，土地法雖未規定，但八十九年二月二日制定公布之土地徵收條例第二十八條規定：「被徵收土地或土地改良物應受之補償費發給完竣或核定發給抵價地後，直轄市或縣（市）主管機關應通知土地權利人或使用人限期遷移完竣。應受領遷移費人無可考或所在地不明，致其應遷移之物件未能遷移者，直轄市或縣（市）主管機關應公告三十日限期遷移完竣。徵收範圍內應遷移之物件逾期未遷移者，由直轄市或縣（市）主管機關或需用土地人依行政執行法執行。」，本件上訴人為限期遷移及訂期強制拆除函時，被徵收之系爭土地改良物應受之補償費是否發給完竣？關係著直轄市或縣（市）主管機關限期遷移是否合於法律要件？以及上訴人是否依法辦理上級政府或其所屬機關委辦本件事項？應一併查明。（四）、綜上所述，原審未詳究前揭事項，即遽爾判決確認上訴人於八十九年九月二十七日及九十年二月九日各以八九二鎮建字第一二九○九號及九○二鎮建字第一五九三號函所為拆除被上訴人如原判決附件所示建物之行政處分無效，容有未洽，上訴人指摘原判決於法未合，求予廢棄，非無理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十四 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 茂 權法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十五 日