最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一九三○號
上 訴 人 臺中縣政府代 表 人 乙○○被 上訴 人 甲○○右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十年八月十四日臺中高等行政法院九十年度訴字第一○○五號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由本件被上訴人（即原審原告）於原審起訴主張：被上訴人所有坐落臺中縣大里市○○路○○○○○號土地一筆，於八十年大里市○○路拓寬時，即已興闢供道路使用，惟被上訴人均未辦理徵收手續。而上訴人與原所有權人間究竟有無給付標的物之債權債務關係，與被上訴人無涉，且民法第一百二十五條規定：「請求權，因十五年間不行使而消滅。」，故上訴人對原土地所有權人之給付標的物債權已消滅，不得據以為本案未再徵收之理由。原處分明顯違反民法第七百五十八條及土地登記規則第八十二條規定。況被上訴人於八十九年元月間向原地主黃金購買系爭土地時，審視土地權狀、土地登記簿謄本，其登記所有權人確為黃金，且又無任何已領補償款之註記，被上訴人已善盡買受人應注意事項，而系爭土地已供作道路使用，依司法院大法官釋字第四百號解釋意旨，上訴人應儘速依法辦理徵收補償。為此，請求撤銷原處分及訴願決定，命上訴人應依「平均地權條例」及「土地法」之規定，辦理被上訴人所有座落大里市○○段○○○○○號土地乙筆之補辦徵收之判決。
上訴人（即原審被告）則以：⒈六十年間辦理東勢霧峰線大坑大里段路基改善工程時，由大里市公所辦理收購之土地，因未辦理所有權移轉登記，曾有訴外人簡陳秋雪以消滅時效理由陳請補辦徵收，經大里市公所邀集交通部公路局第二區工程處、被告及簡陳秋雪於八十九年四月二十五日召開協調會議所獲結論：「經查標的物業已協議價購並由申請人（當事人）蓋印具領價購款，買賣行為依法業已生效，申請人復以消滅時效理由，申請補徵收，依我國民法規定，消滅時效之客體為請求權，非債的本身，因此民法第一百四十四條第一項僅認債務人有拒絕給付之抗辯權，而非使債務當然消滅，準此，申請人對於債權人仍負有給付標的物之債務，申請補徵收依法不合。」在案，可資參照。⒉被上訴人申請補辦徵收之台中縣大里市○○段○○○○○號土地，因已於六十年間由大里市公所向原地所有權人黃金收購在案，參前揭結論意旨，原土地所有權人（地價款具領人）對於債權人仍負有給付標的物之債務，故於八十年辦理一二九線二九K十六三九～三四K十二八四改善工程時未再徵收用地，被上訴人申請補辦徵收依法不合等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「憲法第十五條關於人民財產應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成路道有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。．．．」業經司法院釋字第四○○號解釋在案。本件大里市公所雖於六十年間向原土地所有權人黃金收購系爭嗣於八十二年間始由大里市○○段○○○○○號分割出之同段二二－四地號土地五五平方公尺，惟上訴人於補償完竣後一個月內，疏未依土地登記規則第八十二條之規定囑託登記機關為所有權登記，至八十二年間另徵收黃金所有之大里市○○段二二－二及二二－三地號土地時，始將原已收購之該五五平方公尺土地另由同段二二－三地號土地分割出二二－四地號土地，惟上訴人斯時仍未對黃金訴請該地之所有權移轉登記（黃金若未為請求權消滅時效抗辯時，應仍可獲勝訴判決），致該地於八十九年三月廿八日前仍登記為黃金所有。黃金嗣於八十九年一月十三日將該土地出售於被上訴人，並於同年三月廿八日移轉登記為被上訴人所有，則黃金顯為二重買賣。而在二重買賣之場合，出賣人如已將不動產之所有權移轉登記與後買受人，前買受人縱已占有不動產，後買受人仍得基於所有權請求前買受人返還所有物，前買受人即不得以其與出賣人間之買賣關係，對抗後買受人（參照最高法院八十三年台上字第三二四三號判例），是上訴人抗辯基於被上訴人之買賣行為，原所有權人仍負有給付標的物之債務顯不足採。對現為所有權人之被上訴人而言，上訴人使用其大里市○○段○○○○○號土地開闢道路使用，未向其收購或徵收，致其因公益而犧牲財產上之利益，上訴人自應依前開大法官會議解釋，依土地徵收條例之規定辦理徵收。從而，上訴人駁回被上訴人徵收之請求尚有未合，訴願決定遞予維持亦有違誤，被上訴人起訴意旨執此指摘，為有理由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷。又被上訴人之前述請求遭被告駁回，其提起訴願後，併請求上訴人應為徵收之行政處分，核與行政訴訟法第五條第二項之規定相符，亦應予准許。因而作成「訴願決定及原處分均撤銷。被告對於原告中華民國八十九年七月卅一日申請之補辦徵收事件，應作成准對原告所有坐落台中縣大里市○○路○○○○○號土地一筆辦理徵收之行政處分。訴訟費用由被告負擔。」之判決。
上訴論旨略以：（一）土地徵收之核准機關為內政部，地方縣（市）政府尚無准駁之權利。是本件被上訴人本無請求上訴人徵收系爭土地之權利，從而上訴人所為原處分，既非就其職掌範圍內事項所為行政行為，即不生法律上效果，殊不具行政處分性質，僅屬單純之事實敘述及理由說明，揆諸前行政法院四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號判例意旨，本件原不得提起訴願以資救濟。（二）系爭土地原非為既成道路，乃係大里市公所於六十年間辦理收購後，於八十年大里市○○路拓寬工程時開闢為道路，且八十年間交通部公路局第二區工程處代上訴人辦理徵收補償作業時，因系爭土地早已收購有案乃未一併徵收，尚難謂與平等原則有違。故本件情形，既無因公益而特別犧牲人民財產上之利益，且均與司法院釋字第四○○號解釋意旨所應具備之上開要件不符。（三）縱被上訴人因信賴土地登記簿之記載而買受系爭土地，如係因上訴人疏未辦理系爭土地之徵收登記，致受有損害，其得依國家賠償法向上訴人請求賠償，或對原出賣人請求債務不履行之損害賠償，與是否得請求辦理徵收補償究屬二回事，自不能因認被上訴人係善意買受系爭土地，即認其本件請求辦理徵收補償之權利存在。（四）綜上，原審判決有判決不適用法規及適用不當之違法，為此請求判決廢棄原判決。
本院查：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。．．．」司法院釋字第四○○號解釋有案。又「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：．．．。前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收後，徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。．．．。」「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。．．．」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、土地徵收條例第二條、第五條第一項、第三項、第八條第一項及第十四條定有明文。本件系爭土地，乃係大里市公所於六十年間辦理收購後，於八十年大里市○○路拓寬工程時開闢為道路，業經原審查明，並無個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能時，遭受公權力侵害之情形，且系爭土地乃依法收購後開闢為道路，亦非因公用地役權所形成之既成道路，故本件土地二重買賣之爭議，與司法院釋字第四○○號解釋意旨無關，自無該號解釋之適用。次查系爭土地既非土地改良物，亦未經原審敘明有土地徵收條例第八條，或其他依土地徵收條例得請求徵收之情形，故難謂被上訴人依土地徵收條例，有請求徵收之權利。再查徵收土地或土地改良物，應由中央主管機關（內政部）核准之，土地徵收條例第二條及第十四條定有明文，則本件原判決主文第二項所載「被告（即上訴人）對於原告（即被上訴人）中華民國八十九年七月卅一日申請之補辦徵收事件，應作成准對原告（即被上訴人）所有坐落臺中縣大里市○○路○○○○○號土地一筆辦理徵收之行政處分」，即命本件上訴人臺中縣政府作成准予辦理徵收系爭土地之行政處分，與土地徵收條例第二條及第十四條規定，徵收土地或土地改良物，由中央主管機關（內政部）核准之，亦有未符。本件原判決以對現為所有權人之被上訴人而言，上訴人使用其大里市○○段○○○○○號土地開闢道路使用，未向其收購或徵收，致其因公益而犧牲財產上之利益，上訴人自應依司法院釋字第四○○號解釋及依土地徵收條例之規定辦理徵收，從而，上訴人駁回被上訴人徵收之請求尚有未合，訴願決定遞予維持亦有違誤，爰將訴願決定及原處分均撤銷，並命上訴人應為准予辦理徵收之行政處分等語，未據敘明上訴人應如何依司法院釋字第四○○號解釋及依土地徵收條例之規定辦理徵收之理由及法律依據，且違反土地徵收條例第二條及第十四條規定，已如前述，上訴意旨，雖不完全及此，惟其指摘原判決違背法令，請求廢棄原判決，為有理由，爰將原判決廢棄。
本院再查：司法院釋字第四○○號解釋，乃就個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能時，應免於遭受公權力侵害所為之解釋，至於人民如主張因信賴土地登記而買得政府基於買賣契約已合法開闢之道路用地，應如何處理，不在該號解釋範圍內。本件被上訴人於民國八十九年元月間向案外人黃金購買坐落臺中縣大里市○○段○○○○○號土地乙筆，惟該筆土地於六十年間辦理東勢霧峰線大坑大里段路基改善工程時，已由大里市公所辦理收購在案，並經原土地所有權人黃金具領地價款完竣，嗣於八十年大里市○○路拓寬工程時，即被開闢供道路使用，均經原審查明。是本件並無個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能時，遭受公權力侵害之情形，且系爭土地亦非既成道路，故本件土地二重買賣之爭議，與司法院釋字第四○○號解釋意旨無關，自無該號解釋之適用，已如前述。次查本件系爭坐落臺中縣大里市○○段○○○○○號土地，於六十年間辦理東勢霧峰線大坑大里段路基改善工程時，已由大里市公所辦理收購在案，並經原土地所有權人黃金具領地價款完竣，嗣於八十年大里市○○路拓寬工程時，即被開闢道路供公眾使用，此有土地登記簿騰本一紙，黃金蓋印具領之收購土地清冊一件在卷可憑，並為兩造所不爭執，業經原審查明。是對現為所有權人之被上訴人而言，其於八十九年一月十三日向黃金購買系爭土地，並於同年三月廿八日辦妥所有權移轉登記，顯係買得他人基於另一買賣契約已合法開闢為道路之系爭土地，而非上訴人使用被上訴人之系爭土地開闢為道路。本件原判決依其調查證據之結果，認定本件對於現為所有權人之被上訴人而言，係上訴人使用其大里市○○段○○○○○號土地開闢道路使用云云，顯與其已查明系爭土地於民國八十年，即在被上訴人取得系爭土地所有權之前八、九年，即已合法開闢為道路供公眾使用之事實不符，自無足採。又土地徵收條例，除於第五條及第八條，明定得請求徵收土地或土地改良物之特別要件外，並未一般性賦予人民請求徵收土地之權利。至土地法第四十三條規定之絕對效力，係為保護善意第三者因信賴登記而設。系爭土地於民國八十年開闢為供公眾使用之道路，為原審查明之事實，是本件系爭土地之使用情形，似非以土地登記簿為唯一公示方法，則案外人黃金於八十九年一月十三日將系爭土地出售於被上訴人，並於同年三月廿八日移轉登記為被上訴人所有時，無論出賣人或買受人，均應明知系爭土地已合法開闢為道路之事實，是否仍受信賴土地登記之善意第三人保護，非無疑義；況土地二重買賣之權利人應如何行使其權利，乃私權爭執，並非行政訴訟所得審理，尤無因原土地所有權人二重買賣土地，致使土地之登記名義人取得請求徵收其土地權利之法律依據。至民法第七百五十八條規定：「不動產物權，依法律行為而取得設定、喪失、及變更者，非經登記，不生效力」；行為時土地登記規則第八十二條規定：「因徵收或照價收買取得土地權利者，直轄市、縣(市)地政機關應於補償完竣後一個月內，連同被徵收或收買土地清冊及權利書狀，囑託登記機關為所有權登記，或他項權利之塗銷或變更登記」，亦均與人民是否得請求政府徵收其土地之權利無關。因此本件被上訴人於八十九年四月二十五日向台中縣大里市公所請求依法辦理徵收，並無法律依據，被上訴人復於八十九年七月三十一日請求上訴人依法補辦徵收，上訴人以八十九年八月十四日府工工字第二○九三六四號函略以：「．．．申請補辦徵收依法不合，本府歉難同意。」否准原告所請，於法並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予維持。被上訴人於原審請求上訴人應為徵收之行政處分，並無任何解釋或法令依據，其請求難謂有理由，應予駁回。至土地所有權人請求徵收其土地，既應依土地徵收條例第八條規定，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請，本件上訴人認被上訴人之申請於法不合，予以否准，乃本於其權限，就特定具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為，自為行政處分，併予指明。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十四 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 錦 龍法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十 日