最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第二○五三號
原 告 東森傳播事業股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 行政院新聞局代 表 人 葉國興右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十九年二月十日台八十九訴字第○四○六九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「東森新聞台」、「東森育樂台」頻道於民國（以下同）八十七年十一月二十日至同年十二月四日間播出之「東森整點新聞」等節目中插播「民主進步黨－我們應該過得更好（火車篇）」等（播出節目名稱、時間及廣告詳如附表）競選廣告，違反行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，被告乃依同法第四十五條之二規定，於八十八年一月十二日及同年二月四日以（八八）建廣五字第○○四八二號等函（原處分文號如附表）分別處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元）。原告不服，循序提起訴願、再訴願，均遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、按依法行政原則係支配法治國家行政權關係之基本原則，亦是一行政行為必需遵循之首要原則，依該原則下凡涉及干涉人民權利義務之任何行政行為，均需有明文法律依據，此即所謂之「法律保留」原則。二、本件處分事實主要無非是原處分及原決定認為原告於八十七年十一月二十日至同年十二月四日播放之「民主進步黨－我們應該過得更好（火車篇）」等競選廣告有違公職人員選舉罷免法第五十條之一規定，遂認為有違有線廣播電視法等相關規定；惟查公職人員選舉罷免法（以下簡稱選罷法）第五十條之一第三項規定係規定「除依．．．外，政黨、候選人或第三人不得自行於．．．宣傳」，該條文顯然規範之主體為「政黨、候選人或第三人」，其中所謂之「第三人」應是立於與「政黨、候選人」同一地位之非媒體第三者，蓋媒體不可能自行播送所謂之選舉競選廣告（必有他人之委播）；換言之，該條文中所稱之「第三者」係表委託播送廣告之非政黨、非侯選人、更非媒體之第三者；選罷法所規範之對象並不包括媒體。而依據中央選舉委員會八十八中選法字第八三六一五號之函釋，僅言「所稱自行播送廣告係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍」。唯從該段說明以觀，使闡明自行播送之範圍包含第三人委託廣播、電視之播送行為，但此第三人並不包括接受政黨、候選人或第三人委託播送廣告之廣播及電視媒體之相對行為，換言之是以除廣播電視業者未受委託自發性播送候選人競選廣告外，原告單純因業務受他人委託之播送行為，非選罷法規範之範圍，原決定及原處分似任意擴張該函解釋之範疇。復參酌行政程序法第五條之規定：「行政行為之內容應明確」之「行政明確原則」，今再訴願決定書就原告所持上述之見解不僅隻字未提亦未敍明不採之理由，顯有違行政明確原則。三、觀選罷法之規定，對於違反選罷法第五十條之一第三項之規定並未有任何處罰規定，換言之，該規定係屬訓示規定，今原決定機關依據廣播電視法規定以所播送之廣告閃容不得有違反「政府法令」之由處罰原告，但參酌有線廣播電視法第四十條及衛星廣播電視法第十七條規定，廣電法所稱之「政府法令」應指「法律強制或禁止規定」，換言之，即便是原告之播放廣告行為有違選罷法相關規定，惟所違反者僅係法律訓示規定並未符合廣電法之違反「政府法令」所指之「法律強制或禁止規定」，因此原告之播送廣告行為並未違反廣電法。此外本案原決定機關一方面認為原告播送競選廣告係受選罷法第五十條之一第三項之規範，另一方面又認為廣告內容係屬廣播電視法規範之範疇，兩者所受規範法令依據不同，將一行為割裂為二並為矛盾之認定，實令原告不解！四、吾人身處一主法治之社會，每個人均有接近媒體與使用媒體之權利，不應於競選期間就受限制，此觀選罷法第五十條之一第三項規定似未就其它傳播業者如報紙、雜誌等平面業者給與類似之規範，顯失立法之公允性，復依據司法院釋字第三六四號解釋文之解釋理由書有言：「．．．故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壤社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情事者，國家自得依法予以限制。．．．」觀該解釋理由書明白解釋傳播之自由受到法律之限制時需妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情事時，抑或有憲法第二十三條之情形始得予以限制。本案原告所為之單純選舉廣告之播送，何來有上述禁止規定之適用？為何該當言論自由之限制，原處分及原決定亦均未敍明其理由，顯又違行政明確原則。五、承前所述，原告所為之播放廣告行為，既非選罷法規範之對象，則原處分及原決定機關所引原告所為之播放廣告行為有違反廣播電視法第二十一條第二款不得「違背政府法令」暨相關規定亦失所附麗。再訴願決定顯已違法，有違依法行政之原則；又依據行政程序法第九條之規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」。今原處分及原決定顯然僅究及原告不利之處，對原告有利之處均置諸不論，違法若揭，妥依法提起行政訴訟，懇請鈞院重為審酌，撤銷原處分暨原決定，以保原告權益等語。
被告答辯意旨略謂：一、按廣播電視法第二十九條之一規定「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定」，同法第四十五條之二復規定「違反第二十九條之一之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。」又同法第二十一條第二款規定「廣播電視節目內容，不得有違背政府法令之情形。」二、查原告於八十七年十一月二十日同年十二月四日播放之「民主進步黨－我們應該過得更好（火車篇）」等競選廣告，經中央選舉委員會認定已違反公職人員選罷法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號暨八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函可稽。原告播出上開違法廣告，已違反廣播電視法第二十一條第二款不得「違背政府法令」及同法第二十九條之一規定，本局爰依廣播電視法第四十五條之一處以罰鍰，認事用法並無不當。三、原告為合法設立之廣播電視節目供應事業，為廣播電視法之管理範疇；違反者，依廣播電視法處罰，自不待言。公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定所稱自行播送廣告係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以下，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍，業經本局去函中央選舉委員會解釋，該委員會於八十八年四月十三日以八十八中選法字第八三六一五號函重申前述意旨，有該函釋影本附卷可稽。公職人員選舉罷法之主管機關為中央選舉委員會，該委員會即為該法之解釋及裁量機關，系爭廣告內容既經該委員會認定有違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，本局據以處分原告，於法並無不合。原告辯稱其非公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項所謂之「第三人」乙節，與其違法事實無涉，核不足採。四、又查，本局為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除曾藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中央選舉委員會周知全國各廣電媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播送競選廣告；為使業者有所遵循，更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則已明文規定，不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不可播送。原告漠視該處理原則之規範，於競選活動期間（八十七年十一月二十日至十二月四日止）仍恣意播送上開競選廣告，其違法事實甚明，本局於蒐集事證後予以處分，實屬當然。五、末查，司法院釋字第三六四號解釋，對於人民接近使用傳播媒體之權利應予尊重，以符憲法第十一條保障言論自由之範圍。按憲法第十一條保障人民之表現自由，係因表現自由為民主政治之基礎，文化進步之動力，故有予以保護之必要，公務人員選舉罷免法第五十條之一第一項之規定即為該精神之表現；惟表現自由亦非不受限制，憲法第二十三條規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，故行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，於同條文第三項制定法律以限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲。原告任令競選廣告於競選期間播送，無視本局多次之告知而明知故犯，完全罔顧媒體所應負起之社會責任，本局依法處以新台幣九萬元罰鍰，自屬適當且有其必要性。綜上論述，原告違反廣播電視法規定之事實甚為明確，被告於認事用法上並無違誤。原告所持理由，實不足採，敬請鈞院鑒核，駁回原告之訴，以維法紀等語。
理 由本件原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「東森新聞台」「東森育樂台」頻道，於八十七年十一月二十日至八十七年十二月四日間播出之「東森整點新聞」等節目（如附表）中插播「民主進步黨－我們應該更好（火車篇）」等（如附表）競選廣告，被告認其違反行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定乃依同法第四十五條之二規定，於八十八年一月十二日及八十八年二月四日以（八八）建廣五字第○○四八二號等函（原處分文號如附表）分別裁處原告罰鍰三萬銀元（折合新台幣九萬元），固非無見，惟查逾越權限或濫用權力之行政處分以違法論，行為時行政訴訟法第一條第二項定有明文。又法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使，如主管機關未依各案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。本件依附表所載，被告依前開法條裁罰原告總計十五件，播出時間從八十七年十一月二十日至八十七年十二月四日止，頻道節目名稱分別有「東森整點新聞」「東森六點新聞」「東森選情快報」「東森七點新聞」「東森晚安新聞」「東森新聞」「選戰現場」「東森選情戰報」「全球體育新聞」節目，廣告則數分別有一至九則，被告未說明裁量理由，不分節目名稱、播出時間、廣告名稱則數之多寡，一律各科處最高罰鍰三萬元，與比例原則有違，實為行政裁量權之濫用，於法不合。綜上所述，原告起訴意旨指摘原處分有所違誤之詞，尚堪採信，訴願決定及再訴願決定未予糾正，仍予維持原處分，有所未洽，自應由本院將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適當處理。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十五條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十四 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 劉 鑫 楨法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十五 日