最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第二○八○號
上 訴 人 丁○○
乙○○壬○○戊○○庚○○己○○辛○○丙○○被 上訴 人 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 甲○○右當事人間因證券交易法事件，上訴人對於中華民國九十年三月三十一日臺北高等行政法院八十九年度訴字第一○六二號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人在原審起訴主張：被上訴人以上訴人丁○○為萬眾投資股份有限公司（下稱萬眾投資）、中友船舶貨物裝卸承攬股份有限公司（下稱中友公司）董事長，上訴人丙○○係中櫃投資股份有限公司（以下簡稱中櫃投資公司）、銘揚投資股份有限公司（以下簡稱銘揚投資公司）董事長（原處分及訴願決定誤載負責人為丁○○），上訴人乙○○為華裕投資股份有限公司（下稱華裕投資）董事長，上訴人壬○○為豐邦投資股份有限公司（下稱豐邦投資）、華愛投資股份有限公司（下稱華愛投資）董事長，上訴人戊○○為萬勝投資股份有限公司（下稱萬勝投資）、華聖投資股份有限公司（下稱華聖投資）董事長，上訴人庚○○為華揚投資股份有限公司（下稱華揚投資）董事長，上訴人己○○為萬翔投資股份有限公司（下稱萬翔投資）董事長，上訴人辛○○為富民投資股份有限公司（下稱富民投資）董事長，萬眾投資、華裕投資、豐邦投資、萬勝投資、華揚投資、萬翔投資、華聖投資、華愛投資、富民投資等於八十七年三月二十日共同取得中國貨櫃運輸股份有限公司（下稱中櫃公司）股份累計達九、二二七仟股，已超過該公司已發行股份總額百分之十（佔中櫃公司當時已發行股份總額八九、○○一仟股之百分之一○‧三七），另上訴人丙○○及中櫃投資自八十八年五月十二日、中友公司及銘揚投資分別自八十八年七月十五日及八十八年七月十七日為新增之共同取得人。嗣後渠等於八十八年七月十七日增加持股九四八仟股，累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，未按被上訴人發布之「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」（下稱申報事項要點）規定於所持股份變動後二日內向被上訴人申報並公告，被上訴人於八十八年十月五日以違反證券交易法（下稱證交法）第四十三條之一第一項規定，而依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以（八八）台財證（三）第○三七○○號處分書處罰鍰捌萬元。惟證券交易法未授權主管機關就該法第四十三條之一第一項所定「共同取得」之構成要件得以命令為補充規定，被上訴人竟於上開申報事項要點擅自定義其構成要件，擴大法律授權範圍，而認定上訴人及關係公司已構成證券交易法第四十三條之一第一項所定之共同取得人，並據以科處罰鍰，違反法律保留原則。又上訴人縱有違反證券交易法第四十三條之一第一項之行為，應分別科處罰鍰，惟證券交易法無明文規定可按次連續處罰，被上訴人應恪守行政罰一事不兩罰之原則，而不得任意對行為人處以按次連續之處罰。且申報事項要點第九條對於行為人未有同法第一項前段申報行為時，亦可獨立處罰第一項後段之未補正行為，顯已牴觸母法；同要點第六條規定依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定應行申報之事項，應於取得後十日內公告，並檢附公告報紙向被上訴人申報，第七條亦同此規定，顯已牴觸證券交易法規定，違反法律優位原則，應屬無效。況被上訴人未於上訴人等第一次違法行為出現時（即民國八十七年三月二十日未申報共同取得中櫃公司股票），儘速處罰行為人，促使行為人注意及避免再有違法行為發生，遲至民國八十八年十月五日，始陸續對上訴人等處以二十三次罰鍰，顯不符依法行政之原則，被上訴人怠於執行職務之責不能轉嫁上訴人負擔，為此訴請撤銷訴願決定及原處分。
被上訴人則以：其係證券交易法所稱主管機關，依該法第四十三條之一第一項之規定「主管機關所規定應行申報事項」，訂定申報要點發布實施，就證券交易法第四十三條之一第一項之「共同取得人」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，核其性質屬補充性解釋規定，為執行該條項規定所必要，且未牴觸或逾越該法規定，應無不可。另萬眾投資及華裕投資之董事長分別為丙○○之弟丁○○及丙○○之二親等姻親乙○○擔任，豐邦投資、萬盛投資、華揚投資、萬翔投資、華聖投資、華愛投資、及富民投資等七家公司係為公司間相互持股並指派代表人行使董事監察人之職者。中櫃投資、中友公司及銘揚投資均為中櫃公司持股逾百分之九十九之轉投資公司，其總經理分別為丙○○ (中櫃投資、銘揚投資)及丁○○ (中友公司)，二人為兄弟關係。銘揚投資、中櫃投資、萬勝投資、華聖投資、華愛投資、富民投資之聯絡地址同為臺北縣板橋市○○路○○○號五樓之一。豐邦投資及萬翔投資聯絡地址同為臺北市○○路○○○號十八樓，華揚投資聯絡地址為同號之十七樓。銘揚投資、中櫃投資、豐邦投資、萬勝投資、華揚投資、華聖投資及富民投資，委託證券商買賣時，負責下單人員同為何信應。前述公司於八十七年十一月至八十八年九月間，委託證券商買賣時，均有委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等之情形，明顯有意思聯絡之情事。又證券交易法並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，故取得人違反任一作為義務時均應按次分別科處行政罰鍰等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」、「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：一、違反‧‧‧第四十三條之一第一項‧‧‧之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」分別為證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。次按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依本要點之規定向證券暨期貨管理委員會申報。」、「所申報事項如有變動，應依左列規定辦理：㈠所持有股份數額增、減應即向本會申報，持股增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時應即公告，並檢附公告報紙向本會申報；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十之股份為止。㈡其他申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向本會申報。」分別為申報事項要點第一條及第七條所明定。申報事項要點係被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變，依據該法第四十三條之一第一項之規定─主管機關所規定應行申報事項所訂定發布實施。該申報事項要點如不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。（二）萬眾投資公司、華裕投資公司、豐邦投資公司、萬勝投資公司、華揚投資公司、萬翔投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司、富民投資公司於八十七年三月二日至同年十一月六日共同取得中櫃公司股份違反證交法第四十三條之一第一項規定，為被上訴人對其前負責人各次科以罰鍰十萬元，計十二份處分書，受處分人等亦未表示不服，而已繳納完畢，並向被上訴人補行申報並於八十八年三月十九日依申報事項要點規定，公告並向被上訴人申報共同取得中櫃股票，上開公司與丙○○及中櫃投資公司、銘揚投資公司、中友公司復於八十八年十月一日，公告並向被上訴人補申報共同取得中櫃公司股票，上訴人等係以共同取得人辦理申報並合併公告，此有青年日報、臺灣日報影本附卷可稽，渠等為中櫃公司股份之共同取得人，已堪認定；又丙○○係以向不知情之投資人張炳煌等人集資近二十億資金成立上述等公司炒作中櫃公司股價等情，其違反證券交易法案件部分，復經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官以八十九年度偵字第九七三七號提起公訴在案，亦有被上訴人提出之起訴書等影本附卷可按。從而，上開取得人為共同取得人之事實，不惟為上訴人所屬之公司所自認，被上訴人以其等為共同取得人之處分，復已經確定，該確定處分依法具有持續力，上訴人等為證券交易法第四十三條之一第一項所稱之共同取得人已可足認。（三）按申報事項要點第三條規定：「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括‧‧‧㈡本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」，乃係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，如違背證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自不得援用之。查證券交易法第二十二條之二第一項規定，已依該法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，其股票之轉讓應依該條所規定之一定方式為之。同法第二十五條第一項規定，公開發行股票之公司於登記後，應將其董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，所持有之本公司股票種類、股數及票面金額，向主管機關申報並公告之。同法第一百五十七條之一第一項規定，發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，獲悉有重大影響公司股票價格之消息時，在消息公開前不得為股票之買賣限制等，依各該法條之規定，均包括其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者在內（第二十二條之二第三項、第二十五條第三項、第一百五十七條之一第五項）。申言之，上開相關證券交易法之規定，就董事、監察人經理人及持有公司股份總額超過百分之十之股東有關申報義務之課予、股票移轉自由權利之限制，適用於其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者，均已有明文規定，而同法第四十三條之一對於所謂共同取得人，既無類似之明文規定，依法律之邏輯解釋原則，申報事項要點第三條第二款即不應予以擴張解釋。被上訴人以丙○○與丁○○係兄弟，與乙○○係二等姻親，有申報事項要點第三條第二款所規定之關係，而認渠三人任代表人之公司係共同取得中櫃公司股票，將八十八年七月十五日至同年月十六日（應為八十八年七月十七日）累計持有股份予以合併計算，認已超過百分之一，於法雖有未合，惟上訴人等與上開公司有共同取得關係，前已詳述，結果並無不同，原處分及訴願決定關於此部分之適用，容有不當，仍應予維持。（四）復查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係使股權重大異動之資訊能「即時」且充分揭露與投資人作為其投資決策之參考。而證券交易法第四十三條之一第一項前後段之規定，分別為取得人不同之作為義務（取得超過百分之十之申報義務及異動之申報義務），亦即申報事項要點第一條規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依申報事項要點之規定向被上訴人申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務；又申報事項要點第七條第一款規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被上訴人申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，應未牴觸母法。上訴人主張申報事項要點擴大「申報」義務包括「公告」，已牴觸母法規定，違反法律優位原則，應屬無效云云，不符該規定之規範目的，不足採信。且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時均應「按次」分別科處行政罰鍰，且無須事先通知改善始得處罰，殆無疑義。證券交易法第一百七十八條第一項之規定，核與同條第二項連續處罰之性質不同，無待另於該條第二項重為規定。上訴人等主張該條第二項僅限第一項第二款至第四款所定情事，始有連續處罰之制裁，違反「法律保留原則」云云，不足採取。再者，任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被上訴人申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被上訴人申報，而就其後持股異動未向被上訴人申報，而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。上訴人等主張渠等既未為共同取得之申報的前行為，自不可能為嗣後之變動申報行為，與證券交易法處罰之構成要件不合，不應受裁罰云云，並指責原處分違反一事不二罰原則、一事不再理原則，均不足採等由，而駁回上訴人之訴。
本院查：（一）被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項規定：「主管機關所規定應行申報事項」，訂定申報事項要點發布實施，並就該條項所定之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人知悉在何種情形屬共同取得人應行申報。核其性質屬主管機關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定之必要而為之補充性解釋規定，未增加共同取得人之義務，自無違反憲法第二十三條規定或法律保留原則、法律明確性原則，亦與司法院釋字第三一三、三六三、三六七、三九四號等解釋意旨無何牴觸。上訴人主張申報事項要點規定違反證券交易法第四十三條之一第一項之授權乙節，核無足採。（二）申報要點第三條第二款係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，其中由於本人與其配偶、未成年子女及二親等以內親屬之間，關係密切，除非有特別情事，依經驗法則，渠等所主導或控制之公司與本人擔任董事長之公司取得同一家公開發行公司之股票，合計超過其已發行股份總額百分之十，應非巧合，堪認係有意之安排。而反證並無特殊情事，舉證責任在行為人，不在主管機關。故主管機關在無反證之情況下，依申報要點所揭示之親屬關係，就渠等所主導或控制之公司所取得之股份，解為具有意思聯絡或利用關係而算入共同取得之股份，並無違經驗法則，於此範圍內上開要點未違反證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，得予適用。原判決認係擴張法條之解釋，不得適用，固有未當，惟本件上訴人與關係公司有前述關係及意思聯絡，依申報要點第三條第一款、第二款規定，應屬共同取得人，原判決結論並無不同，仍應予維持。（三）原判決認定上訴人與關係公司間有意思聯絡，係依據上訴人間共同取得中櫃公司股份之委託交易行為及其開戶資料，認定渠等有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等情形，已敘明其理由及所憑認定之證據，並非出於臆測，係屬原審依法取捨證據認定事實之職權行使，尚無上訴人所稱判決不備理由、違背經驗法則及論理法則之違法。（四）查萬眾投資、華裕投資、豐邦投資、萬勝投資、華揚投資、萬翔投資、華聖投資、愛華投資、富民投資等於八十七年三月二十日共同取得中櫃公司股份累計達九、二二七仟股，已超過該公司已發行股份總額百分之十，另上訴人丙○○及中櫃投資自八十八年五月十二日、中友公司及銘揚投資分別自八十八年七月十五日及八十八年七月十七日為新增之共同取得人。嗣後渠等於八十八年七月十七日增加持股九四八仟股，累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，未於所持股份變動後二日內向被上訴人申報並公告，此為上訴人等所不否認，被上訴人以上訴人等違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，科處罰鍰，自無不合。上訴人違章行為於行為時即已成立，雖被上訴人未於上訴人等與關係公司等共同取得超過百分之十之中櫃公司股票而未申報時，即予處罰，僅係有否怠於執行之行政責任問題，尚難據此認上訴人等得以免責。（五）又證券交易法第四十三條之一之立法意旨係期使公司股權重大異動之資訊能即時且充分公開，使主管機關及投資人能瞭解公司股權大量變動之來由及其趨向，以貫徹完全公開之原則，並防範有心人士介入上市、櫃公司經營權謀取不法利益，俾保障投資大眾之權益。據此，證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段之申報義務，應屬不同之作為義務，亦即取得股份者於取得股份達百分之十以上時應依法申報，其後續之持股如有增減變動，亦應依法申報。申報事項要點第九條規定違反任一作為義務，應分別科處行政罰鍰，並未違背母法規定。且上開證券交易法第四十三條之一第一項後段規定：「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」故每一變動共同取得人即負一申報義務，如違反各申報義務，應按次分別處罰，此與憲法第二十三條規定或比例原則無違。本件被上訴人依違反申報義務之不同違規事實按次予以分別處罰，並未對同一違規事實「按次連續」處罰。上訴人等主張證交法第四十三條之一及第一百七十八條皆無「並得按次連續處罰」之規定，被上訴人卻對上訴人等按次連續處罰，及主張未曾依證交法第四十三條之一前段為共同取得之申報行為，如何「補正」原來申報等語，顯有誤解法令。（六）被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項「．．．向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報事項．．．」之授權，於申報事項要點第六點及第七點規定取得人應於期限內檢附公告報紙向被上訴人申報。此股份持有人所持股份變動後二日內申報「公告報紙」之規定，係訊息即時公開所必需，核與該條項規定立法意旨無違，上訴意旨以公告之規定，超過法律規定而要求人民負擔額外之負擔云云，亦無足取。（七）又關於證交法第四十三條之一後段規定「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」，「隨時」係該法律條文之構成要件，惟若依法律條文「隨時」持股一或二股之增減變動即需向被上訴人申報，反而徒增申報義務人之申報工作，且不合乎成本效益，故被上訴人乃按證交法第四十三條之一第一項之立法意旨，為使公司股權發生重大變化，資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況等重要原則下，特將「隨時」持有股份數額增、減變動情況，放寬為達已發行股份總額百分之一時才需申報，自屬對申報義務人有利的規定。核與母法規定意旨無違，上訴人等主張被上訴人擅自決定以百分之一為申報標準，欠缺法律明確授權，違反法律保留原則云云，亦非有據。綜上，原審維持原決定及原處分，駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前開各詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十一 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 蔡 進 田法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十一 日