最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第二○○三號
上 訴 人 丁○○
乙○○壬○○戊○○庚○○己○○辛○○丙○○被 上訴 人 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 甲○○右當事人間因證券交易法事件，上訴人對於中華民國九十年九月二十五日臺北高等行政法院八十九年度訴字第二八八四號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：（一）上訴人等並無證券交易法第四十三條之一第一項前段所稱之「共同取得」中國貨櫃公司股份之行為：１、按證券交易法及其施行細則對該法第四十三條之一第一項之「共同取得」行為，並無闡釋其涵義之明文，原處分僅係依據申報事項要點第三條第一款或第二款規定之情形加以判斷。惟查：（１）證券交易法僅概括授權財政部訂定施行細則，並無授權行政機關訂定申報要點，若認行政機關得依據職權發布，縱如再訴願決定書中所稱：「．．．（申報事項要點）核其性質係證券交易主管機關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一所訂定．．．」。惟該職權命令的發布，亦應具備特定要件，即行政機關基於職權所發布之職權命令，除須有組織法上之管轄權限及為執行某一特定法律所必要外，其內容須限於細節性及技術性之事項，司法院釋字第三六七號解釋理由書第二段、第三六七號及第三六三號解釋文亦肯認之。（２）就上述解釋意旨可知，職權命令所得規範事項，限於執行某特定法律之技術性及細節性事項；然關於「共同取得」之解釋，已直接產生人民是否申報及應否受罰之結果，顯已非執行某一特定法律而訂立之技術性及細節性事項，反創設新的法律效果，故行政機關係在法律無具體明確授權下，依職權發布申報事項要點，不當擴大證券交易法第四十三條之一「共同取得」行為之解釋，增加法律所無之限制，已逾越證券交易法文義之範圍，其形式作用僅係便利行政機關毋庸調查事實及證據，即可妄斷有證券交易法第四十三條之一之共同取得行為，實質上無自我約束之效力。被上訴人擴大母法解釋，侵害人民自由權利，違反依法行政原則。因此，申報事項要點第三條第二款以下規定，已違法失效；第六條、第七條擴大「申報」義務包括「公告」，已牴觸母法規定，違反法律優位原則，應屬無效。２、證券交易法第四十三條之一既稱「共同取得」必然係指有共同的意思聯絡或共同利益之取得。共同取得之概念，應限於申報事項要點第三條第一款所稱「由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份」之情形，方符合法律規範之本旨。３、再訴願決定以所舉事實推定上訴人等間有「意思聯絡」之事實，已違反經驗法則及論理法則，亦與認定「有意思聯絡」無直接因果關係：（１）所謂意思聯絡，係指當事人間主觀意思之溝通及交流，而再訴願決定以地址相近之外在客觀事實，率以推定當事人間有主觀之意思聯絡，顯然違背經驗法則及論理法則。（２）被上訴人就銘揚公司、中國貨櫃公司、豐邦投資公司、萬勝投資公司華揚投資公司、華聖投資公司及富民投資公司等，均委託何信應下單，且買賣股票之時間、價格及數量相近，而逕行認定前述公司間有意思聯絡。惟投資為一專門事業，各公司會委託其所信賴之專門人員處理下單事務，若偶有委託雷同人員，亦有可能；且萬眾投資公司、華裕投資公司、萬翔投資公司、華愛投資公司等四家公司及丙○○並未委託何信應下單，既非同一人下單，又如何認定與前述五家公司有意思聯絡。至於交易之時間、價格及數量相近部分，因證券股票交易，係自由買賣市場，交易行情時有波動。上訴人等代表之公司，均為獨立之投資公司，各自有為其自身利益決定是否交易之權，若投資人認為某一時點為適當之進場時機而決定交易時，實際上不可能排除在同一時段進場，則同一時段內之價格相同或相似，乃極平常。況市場價格及數量由市場決定，非上訴人等可以控制，若以此即率認有意思聯絡，則當時同時進場交易者，是否皆可斷定有共同的意思聯絡，此顯然違背經驗法則及論理法則。（３）證券交易法共同取得行為之認定，應以「共同取得行為」當時為判斷基準，原處分認上訴人等於八十七年三月二十日有共同取得行為，應以行為當時存在之直接證據認定之；八十八年十月一日上訴人等之所以申報共同取得，係因不堪被上訴人連續處以重罰，遂依被上訴人之處分申報共同取得中國貨櫃公司股份，再訴願決定竟據此推定上訴人等於八十七年三月二十日有共同取得中國貨櫃公司股份之行為，顯係無證據可證明上訴人等於八十七年三月二十日有共同取得中國貨櫃公司股份之行為，遂以行政罰為手段，藉上訴人等人申報之行為，誣陷上訴人等有違法行為。上訴人等確無「共同取得中國貨櫃公司股份之行為」，此由上訴人等對本事件仍循法律途徑救濟即可明瞭。（４）再訴願決定所憑之六項事實，無法推斷上訴人等之行為與「共同意思聯絡」間有直接之因果關係：再訴願決定據此無直接關聯之「一部事實」即認定上訴人等間有「共同取得之意思聯絡」，實質上並未對全部事實予以調查，且又無其他直接證據可證明該事實，如何據以認定上訴人等有共同取得之行為。（二）司法院釋字第三一三號、第三九四號解釋明示法律保留原則。申報事項要點第三條第二款及第三款，顯然違反該原則。蓋證券交易法第四十三條之一第一項之行為，依同法第一百七十八條第一項規定，應處二萬元以上十萬元以下罰鍰，此顯涉及人民財產權之剝奪，故依法律保留原則，該處罰之構成要件（即「共同取得」行為之認定）應以法律明定，或以法律有明確及具體授權之命令定之。然被上訴人竟於法律未規定「共同取得」行為之定義，又無任何法律授權訂定命令下，即逕以主管機關地位，擅自發布前述涉及人民權利之申報要點，並據此處罰上訴人等，是系爭申報要點已違反法律保留原則。（三）若仍認定上訴人等間有違反證券交易法第四十三條之一之共同取得中國貨櫃公司股票，且逾該公司已發行股份總額百分之十以上而未依法共同申報持股情形，原處分、訴願決定及再訴願決定，仍有違法之處：被上訴人不僅據前述已無效之申報要點處罰上訴人等更按次連續處罰；然按次連續處罰須有法律明文規定始可為之，法律未明文規定時，被上訴人應恪守行政罰一事不二罰之原則，查行政罰對人民之權利有重大之限制，是除有法律明白規定可按次連續處罰外，被上訴人即不得任意對行為人處以按次連續之處罰，以貫徹憲法保障人民基本權利之意旨，此見性質上同屬行政罰之健康食品管理法第二十四條第一項規定：「違反第十四條規定者，除得撤銷其健康食品之許可證外，處委託刊播廣告者新台幣六萬元以上三十萬以下罰鍰，並得按次連續處罰。」即可明瞭，惟本件證交法第四十三條之一及第一百七十八條皆無「並得按次連續處罰」之明文，被上訴人豈可於法律無明文規定下，任意對上訴人等按次處以罰鍰，故被上訴人稱依法按次連續處罰並無法律依據，應予撤銷。（四）原處分、訴願決定及再訴願決定既認上訴人等有證券交易法第四十三條之一第一項前段共同取得中國貨櫃公司股份逾百分之十卻未申報之情形，則就該法條文義解釋，第一項後段之「申報事項如有變動時，並隨時補正之」行為，乃係前段「共同取得」行為後之附屬補正行為；被上訴人既已認定未為「共同取得」申報之前行為，又如何得以認定上訴人等未為嗣後附屬之「變動」補正申報行為為違法。該條文之意旨，顯係針對已為「共同取得」行為之申報後之變動，應另為補正之行為，然上訴人等既未為共同取得之申報的前行為，自不可能為嗣後之變動申報行為，與證券交易法處罰之構成要件不合，不應受裁罰，被上訴人連續處罰，欠缺法律之依據。（五）被上訴人不應將怠於執行職務之責，轉嫁與上訴人負擔，且上訴人等受此處罰已無法達到證交法之立法目的，顯無處罰之必要：１、因證交法第一百七十八條規定，被上訴人並無限期通知上訴人等改善之義務，尚不論該規定是否已違反證交法之立法目的，然被上訴人本應於上訴人等第一次違法行為出現時（即八十七年三月二十日未申報共同取得中國貨櫃公司股票，同年十一月七日至八十八年二月十日止應補正共同申報），即如處分書要求上訴人等應於短時間內即十日或二日內申報或補正一般，儘速處罰行為人，促使行為人注意及避免再有違法行為發生，因對上訴人等而言，申報相較於處罰鍰係較為輕鬆之義務；然被上訴人卻於前述違法行為發生後，遲至八十八年十月五日，已距第一次違法行為近一年之久，始陸續對上訴人等處以二十三次罰鍰，致上訴人知悉有違法行為並欲補正時，累積應繳納之罰鍰已近新台幣（下同）三百多萬元；是上訴人等若有違法行為，被上訴人本應儘早處罰，使上訴人等有時間補正及遵守法律，以避免再次受罰。然被上訴人怠於盡此義務，卻致使上訴人等因此負擔近三百多萬元之罰鍰，顯有將怠於執行職務之責任轉嫁上訴人等嫌疑。２、次查，證交法第四十三條之一之立法目的，顯是欲達公開公司股份變動情形之目的，是被上訴人若遵守法律及貫徹立法目的，即應於上訴人違反時，立即施予處罰，始有使上訴人知悉違法並進而守法之可能，而未受處罰前上訴人根本無機會知悉自己有違法行為，又如何期待上訴人能補正及遵守法律。是被上訴人怠於執法在先，而後續之處罰行為，上訴人僅有處於被動地位，根本無從再主動為合法行為，此顯已喪失證交法之立法目的，如此之處罰是否必要，誠令上訴人等不解；且若被上訴人再怠於執法數年，上訴人被處罰之財產，更達天文數字，如此對上訴人更是不公平，且無法達到原處分、訴願決定及再訴願決定所稱公開公司股份變動之立法目的。為此訴請為撤銷一再訴願決定及原處分之判決。
二、被上訴人則以：㈠、查「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」、「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：一、違反．．．第四十三條之一第一項．．．之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」分別為行為時證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。次查「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括左列情形：㈠由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者。㈡本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。．．．」、「依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定左列申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告，並檢附公告報紙向本會申報：㈠所持有股份數額增、減數量達該公司已發行股份總額百分之一時；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十為止。．．．」及「證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段規定係屬取得人不同之作為義務，當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰」分別為行為時申報事項要點第三條、第七條及第九條所明定。又司法院釋字第二百七十五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。．．．」㈡系爭要點並未違反法律優位、保留原則而無效： １、查證券交易法第二條前段「有價證券之募集、發行、買賣，其管理、監督依本法之規定」及同法第三條「本法所稱主管機關，為財政部證券暨期貨管理委員會。」之規定，被上訴人為證券交易法之主管機關。次依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨係期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變。又在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，被上訴人為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定本會處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，特依據該法第四十三條之一第一項之規定─主管機關所規定應行申報事項，訂定「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」發布實施，就證券交易法第四十三條之一第一項之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人間知悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬補充性的解釋規定，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要，且依法務部八十九律決字第○四三四九二號函釋，倘確為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要，且未牴觸或逾越其上位法規者，應無不可。２、準此，關於證券交易法第四十三條之一第一項規定所稱「共同取得」既屬不確定法律概念，被上訴人為執行該法律，必須對之加以具體界定，才得據以執行。為探求及闡釋該條文所稱「共同取得」之意旨，被上訴人特依據社會一般經驗法則，並參照國外法制，針對實務上典型之共同取得關係，以行政命令規定進行類型化處理，於「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」第三點訂定共同取得之行為態樣，使證券交易法第四十三條之一第一項對於共同取得人規範制度，得為適當之應用，並發揮統一個案事實認定的基準及執法之裁量準則，乃為正確認定事實並妥適適用法律所必要。３、此外，證券交易法第四十三條之一第一項，係仿自美國一九三四年證券交易法第十三條第四項之規定訂定，其規定任何人單獨或與他人共同取得某一證券發行股數達百分之五以上者，應於取得後十日內向證券交易所、發行公司、證管會單位等提出說明書，說明其資金、取得證券之目的、取得人之背景等資料，該規定之目的在於使取得公司相當比例股份之人，負公開相關資訊之義務，使主管機關及投資人能了解股權大量變動來由及趨勢，是「完全公開」（ FullDisclosure）原則之發揮。另為使具有實質控制關係者亦得一併揭露，美國證券交易法第十三條第七項並擬制規定二人以上組織之合夥、隱名合夥、或其他團體持有證券者視為同一人所有，以達到該條規範之目的。因此，該「申報要點」第三點㈡明定共同取得之規定並未違反母法之立法意旨。綜上所述，被上訴人發布之申報事項要點，已具備行政命令之合法性要件，被告援用證券交易法第四十三條之一第一項暨其申報事項要點之規定而作成原處分，係符合依法行政原則，自屬適法。㈢本件共同取得人，依被上訴人向經濟部商業司及受託買賣中國貨櫃公司股票之證券商，調閱渠等之資料，基於下列原因，已符合申報事項要點第三條第一款、第二款規定，爰將渠等認定為共同取得人：⒈萬眾投資公司及華裕投資公司之董事長分別為丙○○之弟丁○○及丙○○之二親等姻親乙○○擔任，豐邦投資公司、萬勝投資公司、華揚投資公司、萬翔投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司及富民投資公司等七家公司係為公司間相互持股並指派代表人行使董事、監察人之職者。⒉中櫃投資公司、中友公司及銘揚投資公司均為中國貨櫃公司持股逾百分之九十九之轉投資公司，其董事長分別為丙○○（中櫃投資公司、銘揚投資公司）及丁○○（中友公司），二人為兄弟關係。銘揚投資公司、中櫃投資公司、萬勝投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司、富民投資公司之聯絡地址同為台北縣板橋市○○路○○○號五樓之一。萬勝投資公司及萬翔投資公司聯絡地址同為台北市○○路○○○號十八樓之一，華揚投資公司、豐邦投資公司聯絡地址同為同號之十七樓。⒊銘揚投資公司、中櫃投資公司、豐邦投資公司、萬勝投資公司、華揚投資公司、華聖投資公司及富民投資公司，委託證券商買賣時，負責下單人員同為何信應。前述公司於八十七年十一月至八十八年九月間，委託證券商買賣時，均有委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等之情形，明顯有意思聯絡之情事，茲謹舉數例說明如下：⑴八十七年十一月二十五日：華揚投資公司於八時四十六分三十一秒以六十八元委託買進七○千股，萬眾投資公司於八時五十分三十三秒以六十八元委託買進一○千股，萬勝投資公司於八時五十四分五十八秒以六十八元委託買進七千股，上述委託時間相近及價格相同；又豐邦投資公司於八時四十八分十秒一○以七十．五元委託賣出一八千股，華揚投資公司於八時四十八分十三秒以七十．五元委託賣出四九千股，華愛投資公司於八時四十八分四十五秒以七十．五元委託賣出五二千股，上述委託時間相近及價格相同；另華揚投資公司於八時五十分七秒以七十一元委託賣出四九千股，華愛投資公司於八時五十分十五秒以七十一元委託賣出五一千股，華裕投資公司於八時五十一分二十八秒及四十秒以七十一元共委託賣出五七千股，上述委託同樣有時間相近及價格相同情形。⑵八十八年一月十九日：華聖投資公司於八時四十二分五十七秒以五十七元委託賣出一四千股，華裕投資公司於八時四十四分二十四秒以五十七元委託賣出二○千股，豐邦投資公司於八時四十七分十五秒以五十七元委託賣出二○千股，丙○○於八時五十二分二十五秒以五十七元委託賣出二○八千股，其中華聖、華裕及豐邦三家投資公司的委託於八時五十三分十九秒至八時五十四分四十五秒間全部取消，上述委託時間相近、價格相同，部分於相近時間內同時取消；豐邦投資公司於九時零分四十三秒至九時一分二秒以五十七元共委託賣出二○千股，萬翔投資公司於九時一分三十二秒以五十七元委託賣出三五千股，華聖投資公司於九時一分三十五秒以五十七元委託賣出二六千股，華裕投資公司於九時一分三十五秒以五十七元委託賣出二○千股，上述委託時間相近、價格相同。⑶八十八年三月二十三日：華裕投資公司於八時四十二分十二秒以五十元委託賣出一五千股，華揚投資公司於八時四十三分二十四秒以五十元委託賣出八千股，富民投資公司於八時四十四分三十四秒以五十元委託賣出一○千股，豐邦投資公司於八時四十四分四十一秒以五十元委託賣出一六千股，萬眾投資公司於八時四十五分十四秒以五十元委託賣出二七千股，華聖投資公司於八時四十五分二十八秒以五十元委託賣出一○千股，上述委託時間相近、價格相同；華愛投資公司於九時一分二十六秒以五一．五元委託買進二○○千股，萬勝投資公司於九時一分二十九秒以五一．五元委託買進二○○千股，富民投資公司於九時一分三十八秒以五一．五元委託買進五○千股，上述委託時間相近、價格相同、部分數量相同。⑷八十八年六月二十八日：華揚投資公司於八時四十四分三十二秒以五十一元委託買進五○千股，富民投資公司於八時四十八分四十五秒以五十一元委託買進四○千股，萬翔投資公司於八時五十一分三十九秒以五十一元委託買進四○千股，華愛投資公司於八時五十三分二十七秒以五十一元委託買進三○千股，豐邦投資公司於八時五十五分四十四秒以五十一元委託買進三○千股，上述委託時間相近、價格相同、部分數量相同；中櫃投資公司於十一時五十七分五十四秒以五十二元委託買進五○千股，豐邦投資公司於十一時五十八分二十三秒以五十二元委託買進四○千股，萬翔投資公司於十一時五十八分四十六秒以五十二元委託買進一○○千股，富民投資公司於十一時五十九分零秒以五十二元委託買進一○○千股，上述委託時間相近、價格相同、部分數量相同。⑸八十八年七月二十九日：中友公司於九時二十六分七秒以五十元委託買進四○○千股，豐邦投資公司於九時三十四分二十八秒以五十元委託買進二五○千股，華聖投資公司於九時三十四分三十二秒以五十元委託買進二五○千股，華愛投資公司於九時三十七分三十九秒以五十元委託買進二五○千股，萬翔投資公司於九時三十七分四十六秒以五十元委託買進二五○千股，銘揚投資公司於九時三十八分二十九秒以五十元委託買進四九九千股，上述委託時間相近、價格相同、部分數量相同。⑹萬眾投資公司、華裕投資公司、豐邦投資公司、萬勝投資公司、華揚投資公司、萬翔投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司、富民投資公司、丙○○、中櫃投資公司、中友公司及銘揚投資公司於八十八年十月一日依申報事項要點規定，向被上訴人補申報共同取得中國貨櫃公司股票，前述十三人係以共同取得人辦理申報並合併公告。綜合前述資料，前述取得人間關係密切，且有相似之委託行為並由相同之人員下單委託，其意思聯絡至為明顯，核已符合申報事項要點第三條第一款所定義之共同取得人關係，並與上訴人所稱共同取得應有意思聯絡之本意無違。四、系爭要點第七、九條未違法律優位原則且無一事不二罰原則之適用：⒈查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係期使公司股權重大異動之資訊能即時且充分公開，使主管機關（藉由申報義務人之申報）及投資人（透過申報義務人之公告報紙）能瞭解公司股權大量變動之來由及其趨向，貫徹完全公開之原則，並防範有心人士介入上市、櫃公司經營權謀取不法利益，俾保障投資大眾之權益，因此，所持股份變動後二日內申報「公告報紙」之規定，係訊息即時公開所必需，是充分揭露重大訊息之重要管道。據此，證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段之申報義務，即取得股份者於取得股份達百分之十以上時應依法申報，其後續所持有股份數額增、減達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應即公告，並檢附公告報紙向本會申報之義務，係取得人應「主動」公告申報之行為，且屬不同之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，故取得人違反任一申報義務時，均應按次分別科處罰鍰。⒉另證券交易法中並未有如刑法總則有關牽連犯從一重處斷之規定，非屬行政法之刑法總則之規定，尚難比附援引予以從一重處斷，故被上訴人依違反申報義務之次數予以分別處罰。綜上所述，上訴人等主張被上訴人已就上訴人等於八十七年三月二十日共同取得中國貨櫃公司股份九、二二七千股，已超過該公司已發行股份總額百分之十未申報予以處分，其後被上訴人另以（八八）台財證（三）第○三六九二號至第○三七○二號、第○三九六八號至○三九七七號及（八九）台財證（三）第一八五七九號處分書，科以多次行政罰，而上訴人系爭前揭行為基於同一行為，應處罰乙次為限等語，顯有曲解法令之誤，實不足採。㈤為貫徹證券交易法第四十三條之一之立法意旨及規範精神，取得人違反任一申報義務時，均應分別科處罰鍰，任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被上訴人申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被上訴人申報，而就其後持股異動未向被上訴人申報而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不為申報之情形發生，果如此，將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨，況且上訴人等於八十七年三月二日至同年十一月六日共同取得中國貨櫃公司股份違反證交法第四十三條之一第一項規定，為被上訴人各次科以罰鍰銀元十萬元，計十二份處分書，上訴人等於八十八年三月十五日繳納完畢，並向被上訴人補行申報並公告，就前段申報之義務，上訴人等業已有履行之實，並知悉自己有違法行為。故上訴人等主張既未為共同取得之申報的前行為，自不可能為嗣後之變動申報行為等語，顯有曲解法令之誤，實不足採等語作為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：（一）按「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」、「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：違反．．．第四十三條之一第一項．．．之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」分別為行為時證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。次按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依本要點之規定向證券暨期貨管理委員會申報。」、「本要點所稱任何人取得公開發行公司已發行股份，其取得股份包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者」、「本要點所稱．．．二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。．．．」、「前二項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」及「所申報事項如有變動，應依左列規定辦理：㈠所持有股份數額增、減應即向本會申報，持股增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時應即公告，並檢附公告報紙向本會申報；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十之股份為止。㈡其他申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向本會申報。」分別為申報事項要點第一條、第二條、第三條、第四條及第七條所明定。申報事項要點係被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變，在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被上訴人處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，而依據該法第四十三條之一第一項之規定─主管機關所規定應行申報事項所訂定發布實施。該申報事項要點如不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。（二）茲就本件爭點分述如次：１、丙○○與萬眾投資公司、中友公司、中櫃投資公司、銘揚投資公司、華裕投資公司、豐邦投資公司、華愛投資公司、萬勝投資公司、華聖投資公司、華揚投資公司、萬翔投資公司、富民投資公司是否係證券交易法第四十三條之一第一項暨申報事項要點第三點第一款所稱以意思聯絡取得股份者之共同取得人？（１）證券交易法第四十三條之一第一項規定之共同取得，應包括基於一定之法律關係、或共同之意思聯絡，或共同集資而所有者而言，始符證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨。因此，申報事項要點第三點第一款規定由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者，為共同取得，應不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。（２）依被上訴人向經濟部商業司及受託買賣中國貨櫃公司股票之證券商，調閱渠等之資料，結果：①丁○○係萬眾投資公司、中友公司董事長。②丙○○係中櫃投資公司、銘揚投資公司董事長。③乙○○係華裕投資公司董事長。④壬○○係豐邦投資公司、華愛投資公司董事長。⑤戊○○係萬勝投資公司、華聖投資公司董事長。⑥庚○○係華揚投資公司董事長。⑦己○○係萬翔投資公司董事長。⑧辛○○係富民投資公司董事長。其中：①豐邦投資公司、萬勝投資公司、華揚投資公司、萬翔投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司及富民投資公司等七家公司係為公司間相互持股並指派代表人行使董事、監察人之職者。②中櫃投資公司、中友公司及銘揚投資公司均為中國貨櫃公司持股逾百分之九十九之轉投資公司，其董事長分別為丙○○（中櫃投資公司、銘揚投資公司）及丁○○（中友公司），二人為兄弟關係。③銘揚投資公司、中櫃投資公司、萬勝投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司、富民投資公司之聯絡地址同為台北縣板橋市○○路○○○號五樓之一。④萬勝投資公司及萬翔投資公司聯絡地址同為台北市○○路○○○號十八樓之一，華揚投資公司、豐邦投資公司聯絡地址為同號之十七樓。⑤銘揚投資公司、中櫃投資公司、豐邦投資公司、萬勝投資公司、華揚投資公司、華聖投資公司及富民投資公司，委託證券商買賣時，負責下單人員同為何信應。以上有公司變更登記事項卡影本及「中櫃之股東集團買賣成交明細表」影本附原處分卷可按。（３）再經被上訴人調閱前述公司於八十七年十一月至八十八年九月間成交委託買賣明細表查得，渠等委託證券商買賣中國貨櫃公司股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等之情形，明顯有意思聯絡之情事，亦有委託買賣明細表影本附原處分卷可按。其中於八十八年六月前者有：①八十七年十一月二十五日：華揚投資公司於八時四十六分三十一秒以六十八元委託買進七○千股，萬眾投資公司於八時五十分三十三秒以六十八元委託買進一○千股，萬勝投資公司於八時五十四分五十八秒以六十八元委託買進七千股，上述委託時間相近及價格相同；又豐邦投資公司於八時四十八分十秒以七○．五元委託賣出一八千股，華揚投資公司於八時四十八分十三秒以七○‧五元委託賣出四九千股，華愛投資公司於八時四十八分四十五秒以七○．五元委託賣出五二千股，上述委託時間相近及價格相同；另華揚投資公司於八時五十分七秒以七十一元委託賣出四九千股，華愛投資公司於八時五十分十五秒以七十一元委託賣出五一千股，華裕投資公司於八時五十一分二十八秒及四十秒以七十一元共委託賣出五七千股，上述委託同樣有時間相近及價格相同情形。②八十八年一月十九日：華聖投資公司於八時四十二分五十七秒以五十七元委託賣出一四千股，華裕投資公司於八時四十四分二十四秒以五十七元委託賣出二○千股，豐邦投資公司於八時四十七分十五秒以五十七元委託賣出二○千股，丙○○於八時五十二分二十五秒以五十七元委託賣出二○八千股，其中華聖、華裕及豐邦三家投資公司的委託於八時五十三分十九秒至八時五十四分四十五秒間全部取消，上述委託時間相近、價格相同，部分於相近時間內同時取消；豐邦投資公司於九時零分四十三秒至九時一分二秒以五十七元共委託賣出二○千股，萬翔投資公司於九時一分三十二秒以五十七元委託賣出三五千股，華聖投資公司於九時一分三十五秒以五十七元委託賣出二六千股，華裕投資公司於九時一分三十五秒以五十七元委託賣出二○千股，上述委託時間相近、價格相同。③八十八年三月二十三日：華裕投資公司於八時四十二分十二秒以五十元委託賣出一五千股，華揚投資公司於八時四十三分二十四秒以五十元委託賣出八千股，富民投資公司於八時四十四分三十四秒以五十元委託賣出一○千股，豐邦投資公司於八時四十四分四十一秒以五十元委託賣出一六千股，萬眾投資公司於八時四十五分十四秒以五十元委託賣出二七千股，華聖投資公司於八時四十五分二十八秒以五十元委託賣出一○千股，上述委託時間相近、價格相同；華愛投資公司於九時一分二十六秒以五一．五元委託買進二○○千股，萬勝投資公司於九時一分二十九秒以五一．五元委託買進二○○千股，富民投資公司於九時一分三十八秒以五一．五元委託買進五○千股，上述委託時間相近、價格相同、部分數量相同。④八十八年六月二十八日：華揚投資公司於八時四十四分三十二秒以五十一元委託買進五○千股，富民投資公司於八時四十八分四十五秒以五十一元委託買進四○千股，萬翔投資公司於八時五十一分三十九秒以五十一元委託買進四○千股，華愛投資公司於八時五十三分二十七秒以五十一元委託買進三○千股，豐邦投資公司於八時五十五分四十四秒以五十一元委託買進三○千股，上述委託時間相近、價格相同、部分數量相同；中櫃投資公司於十一時五十七分五十四秒以五十二元委託買進五○千股，豐邦投資公司於十一時五十八分二十三秒以五十二元委託買進四○千股，萬翔投資公司於十一時五十八分四十六秒以五十二元委託買進一○○千股，富民投資公司於十一時五十九分零秒以五十二元委託買進一○○千股，上述委託時間相近、價格相同、部分數量相同。（４）另依「中櫃之股票集團投資人買賣成交明細表」影本觀之，亦顯有意思聯絡：①八十七年三月二十日：上開公司累計持有中國貨櫃公司已發行股份比率為10.367％，迄至同年十月十九日止，持股比率由10.367％增至14.691％，且自八十七年三月二十八日起至同年十月十九日止，除有少數零星買賣外，均無交易紀錄。②八十七年十月二十日：上開公司開始陸續買進中國貨櫃公司股票，至八十八年一月五日止，累計持股比率自19.038％遞增至33.182％。③八十八年一月六日：上開公司開始陸續減少持股，至同年五月十一日止，累計持股比率自33.110％遞減至24.663％，且自八十八年四月十二日起至同年五月十一日止，均無交易紀錄。④八十八年五月十二日：上開公司開始陸續買進中國貨櫃公司股票，至八十八年七月二十八日止，累計持股比率自25.749％增至39.383％。丙○○於同年五月十三日買進股票。同月二十七日、二十八日丙○○與上開公司持股累計增加二、七六六仟股。（５）此外，萬眾投資公司、華裕投資公司、豐邦投資公司、萬勝投資公司、華揚投資公司、萬翔投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司、富民投資公司、中櫃投資公司、中友公司及銘揚投資公司於八十八年三月九日依申報事項要點規定，公告並向被上訴人申報共同取得中國貨櫃公司股票，上開公司與丙○○復於八十八年十月一日，公告並向被上訴人補申報共同取得中國貨櫃公司股票，前述十三人係以共同取得人辦理申報並合併公告；丙○○違反證券交易法案件，復經台灣台北地方法院檢察署檢察官於八十七年八月十一日以八十七年度偵字第一二四六五號提起公訴在案，有被上訴人提出之報紙及起訴書等影本附卷可按。綜上所述，上開取得人間關係密切，且有相似之委託行為並由相同之人員下單委託，其意思聯絡至為明顯，為證券交易法第四十三條之一第一項及申報事項要點第三條第一款所稱以意思聯絡取得股份者之共同取得人，並與上訴人等所稱共同取得應有意思聯絡之本意無違。上訴人等主張丙○○及上開公司間無意思聯絡云云，殊不足採。２、證券交易法第四十三條之一第一項規定「與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者」，依申報事項要點第三條第二款，所謂與他人共同取得包括「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。」該要點之規定是否逾越母法：（１）按申報事項要點第三條規定：「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括．．．㈡本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」，乃係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，如違背證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自不得援用之。查證券交易法第二十二條之二第一項規定，已依該法發行股票公司之董事、監察人、經理人及持有公司股份總額超過百分之十之股東，其股票之轉讓應依該條所規定之一定方式為之。同法第二十五條第一項規定，公開發行股票之公司於登記後，應將其董事、監察人、經理人及持有公司股份總額超過百分之十之股東，所持有之本公司股票種類、股數及票面金額，向主管機關申報並公告之。同法第一百五十七條之一第一項規定，發行股票公司之董事、監察人、經理人及持有公司股份總額超過百分之十之股東，獲悉有重大影響公司股票價格之消息時，在消息公開前不得為股票之買賣限制等，依各該法條之規定，均包括其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者在內（第二十二條之二第三項、第二十五條第三項、第一百五十七條之一第五項）。申言之，上開相關證券交易法之規定，就董事、監察人、經理人及持有公司股份總額超過百分之十之股東有關申報義務之課予、股票移轉自由權利之限制，適用於其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者，均已有明文規定，而同法第四十三條之一對於所謂共同取得人，既無類似之明文規定，依法律之邏輯解釋原則，申報事項要點第三條第二款即不應予以擴張解釋。（２）被上訴人以丙○○與丁○○係兄弟，與乙○○係二親等姻親，有申報事項要點第三條第二款所規定之關係，而認渠三人所任代表人之公司係共同取得中國貨櫃公司股票，將自八十八年七月二十七日至同月二十八日累計持有股份予以合併計算，認已超過百分之一，於法雖有未合，惟上訴人等與上開公司有意思聯絡之共同取得關係，前已詳述，結果並無不同，原處分、訴願決定及再訴願決定關於此部分之適用，容有不當，仍應予維持。３、違反證券交易法第四十三條之一第一項後段規定，而應依同法第一百七十八條第一項第一款規定處罰者，可否按次處罰：（１）查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係使股權重大異動之資訊能「即時」且充分揭露與投資人作為其投資決策之參考。而證券交易法第四十三條之一第一項前後段之規定，係屬取得人不同之作為義務，亦即申報事項要點第一條規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依申報事項要點之規定向被上訴人申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務；又申報事項要點第七條第一款規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被上訴人申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，應未牴觸母法。上訴人主張申報事項要點擴大「申報」義務包括「公告」，已牴觸母法規定，違反法律優位原則，應屬無效云云，不符該規定之規範目的，不足採信。（２）且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時均應「按次」分別科處行政罰鍰，且無須事先通知改善始得處罰，殆無疑義。證券交易法第一百七十八條第一項之規定，核與同條第二項連續處罰之性質不同，無待另於該條第二項重為規定。上訴人等主張該條第二項僅限第一項第二款至第四款所定情事，始有連續處罰之制裁，違反「法律保留原則」云云，不足採取。（３）再者，任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被上訴人申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被上訴人申報，而就其後持股異動未向被上訴人申報，而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不為申報之情形發生，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。參以被上訴人於八十七年十月三十一日修正發布之申報事項要點中，特增列第九點當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，即明白宣示前述意旨。上訴人等主張渠等既未為共同取得之申報的前行為，自不可能為嗣後之變動申報行為，與證券交易法處罰之構成要件不合，不應受裁罰云云，並指責原處分違反一事不二罰原則、一事不再理原則，均不足採。（三）綜上所述，上訴人等違規之事實堪以認定。從而，上訴人等未依申報事項要點規定於所持股份變動後即向被上訴人申報，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，亦未依申報事項要點規定於所持股份變動後二日內向被上訴人申報並公告，被上訴人以上開情事違反行為時證券交易法第四十三條之一第一項規定，遂依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，科處上訴人等罰鍰銀元八萬元，並無不合，一再訴願決定予以駁回，亦無不當，均應予維持。揆諸首揭說明，洵無違誤，因而為上訴人敗訴之判決。
四、本院查：（一）被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項規定：「主管機關所規定應行申報事項」，訂定申報要點發布實施，並就該條項所定之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人知悉在何種情形屬共同取得人應行申報。核其性質屬主管機關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定之必要而為之補充性解釋規定，未增加共同取得人之義務，自無違反憲法第二十三條規定或法律保留原則、法律明確性原則，亦與司法院釋字第三九四、五二二號解釋意旨無何牴觸。上訴人主張申報要點第二、三、四條等規定，違反證券交易法第四十三條之一第一項之授權乙節，核無可採。（二）申報要點第三條第二款係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，其中由於本人與其配偶、未成年子女及二親等以內親屬之間，關係密切，除非有特別情事，依經驗法則，渠等所主導或控制之公司與本人擔任董事長之公司取得同一家公開發行公司之股票，合計超過其已發行股份總額百分之十，應非巧合，堪認係有意之安排。而反證並無特殊情事，舉證責任在行為人，不在主管機關。故主管機關在無反證之情況下，依申報要點所揭示之親屬關係，就渠等所主導或控制之公司所取得之股份，解為具有意思聯絡或利用關係而算入共同取得之股份，並無違經驗法則，於此範圍內上開要點未違反證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，得予適用。原判決認係擴張法條之解釋，不得適用，固有未當，惟本件上訴人與關係公司有前述關係及意思聯絡，依申報要點第三條第一款、第二款規定，應屬共同取得人，原判決結論並無不同，仍應予維持。（三）原判決認定上訴人與關係公司間有意思聯絡，係依據上訴人間共同取得中櫃公司股份之委託交易行為及其開戶資料，認定渠等有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等情形，已敘明其理由及所憑認定之證據，並非出於臆測，係屬原審依法取捨證據認定事實之職權行使，尚無上訴人所稱判決不備理由、違背經驗法則及論理法則之違法。（四）查萬眾投資公司等關係公司，於民國八十七年三月二十日共同取得中國貨櫃運輸股份有限公司股份，超過該公司已發行股份總數之百分之十，八十八年五月十二日丙○○及中櫃投資股份有限公司、八十八年七月十五日中友船舶貨物裝卸承攬股份有限公司、八十八年七月十七日名揚投資股份有限公司加入為共同取得人。嗣後自八十八年八月二十七日至同年月三十日止，上開共同取得人增加持股一、一三九千股，且累計持股增減數量超過中國貨櫃公司已發行股份總額百分之一，未於所持股份變動後二日內向被上訴人申報並公告，此為上訴人等所不否認，被上訴人以上訴人等違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，自無不合。上訴人違章行為於行為時即已成立，雖被上訴人未於上訴人等與關係公司等共同取得超過百分之十之中櫃公司股票而未申報時，即予處罰，僅係有否怠於執行之行政責任問題，尚難據此認上訴人等得以免責。原判決僅以上開公司持有中櫃運輸公司股份之累計數增加，作為上訴人等共同取得本件股票有意思聯絡之佐證，亦核屬其取捨證據之職權行使，尚難謂有違證據法則。（五）查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係期使公司股權重大異動之資訊能即時且充分公開，使主管機關及投資人能瞭解公司股權大量變動之來由及其趨向，以貫徹完全公開之原則，並防範有心人士介入上市、櫃公司經營權謀取不法利益，俾保障投資大眾之權益。據此，證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段之申報義務，應屬不同之作為義務，亦即取得股份者於取得股份達百分之十以上時應依法申報，其後續之持股如有增減變動，亦應依法申報，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，故取得人違反任一申報義務時，均應分別科處罰鍰。且任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被上訴人申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項首段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向本會申報，而就其後持股異動未向本會申報而以違反後段之規定予以按次處罰者，將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。故條項後段規定「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」每一變動，共同取得人即負一申報義務，如違反各申報義務，應按次分別處罰，此與憲法第二十三條規定或比例原則無違。本件被上訴人依違反申報義務之不同違規事實按次予以分別處罰，並未對同一違規事實「按次連續」處罰。上訴人等主張證交法第四十三條之一及第一百七十八條皆無「並得按次連續處罰」之規定，被上訴人卻對上訴人等按次連續處罰，及主張未曾依證交法第四十三條之一前段為共同取得之申報行為，如何「補正」原來申報等語，顯有誤解法令。（六）被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項「．．．向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報事項．．．」之授權，於申報事項要點第六點及第七點規定取得人應於期限內檢附公告報紙向被上訴人申報。此股份持有人所持股份變動後二日內申報「公告報紙」之規定，係訊息即時公開所必需，核與該條項規定立法意旨無違，上訴意旨以公告之規定，超過法律規定而要求人民負擔額外之負擔云云，亦無足取。（七）關於證交法第四十三條之一後段規定「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」，「隨時」係該法律條文之構成要件，惟若依法律條文「隨時」持股一或二股之增減變動即需向被上訴人申報，反而徒增申報義務人之申報工作，且不合乎成本效益，故被上訴人乃按證交法第四十三條之一第一項之立法意旨，為使公司股權發生重大變化，資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況等重要原則下，特將「隨時」持有股份數額增、減變動情況，放寬為達已發行股份總額百分之一時才需申報，自屬對申報義務人有利的規定。核與母法規定意旨無違，上訴人等主張被上訴人擅自決定以百分之一為申報標準，欠缺法律明確授權，違反法律保留原則云云，亦非有據。綜上，原審維持原決定及原處分，駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前開各詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 七 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 劉 鑫 楨法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十三 日