最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第二○三八號
再 審原 告 甲○○
丙○○再 審被 告 雲林縣政府代 表 人 張榮味右當事人間因損害賠償事件，再審原告對於中華民國八十九年八月二十五日本院八十九年度判字第二六二五號判決，提起再審之訴。本院判決如左：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事 實緣黃大水等十二人共有坐落雲林縣斗六市○○段○○○號土地○．○一七四公頃，編定使用種類為鄉村區水利用地，臨接斗六市○○路○○○號等（即坐落同段四四七之九地號等筆土地）十五戶建築物，因雲林縣斗六市公所於民國七十七年及八十年間受理斗六市○○段四四七之九地號等十五戶建築物申請建築執照案件時，依據臺灣省政府建設廳七十四年五月二十四日七四建四字第一七二○○○號函之意旨核發建築執照，黃大水等以斗六市公所違法核發系爭十五戶建築執照，致該房屋使用同段四四六地號伊等共有土地做為出入口，損害渠等之權益，曾於八十七年八月十八日向斗六市公所請求國家賠償，經斗六市公所於八十七年九月二十二日以八七斗六市秘字第二五三一四號函檢送該所八七法賠字第○○三號拒絕賠償理由書拒絕賠償後，黃大水等不服，復以再審被告違法授權斗六市公所核發系爭十五戶建築執照，損害渠等之財產權益，於八十八年一月五日向再審被告請求賠償新台幣（以下同）壹仟貳佰萬元正，另加律師費五萬元，共計壹仟貳佰零伍萬元正，經再審被告於八十八年四月三日以八八府秘法字第八八一○○○○二七三號函，檢送再審被告八十八年四月三日八八法賠字第二號拒絕賠償理由書予以拒絕賠償。黃大水等不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回，其間黃大水於行政救濟中死亡，其繼承人即再審原告甲○○乃與其餘共有人提起行政訴訟，經本院就再審原告甲○○及丙○○部分以八十九年度判字第二六二五號判決（下稱原判決）駁回（其餘共有人黃仁等十人，本院另案裁定）。再審原告以原判決適用法規錯誤為由，提起再審之訴。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
再審原告起訴意旨略以：一、再審原告等人提起訴願乃依憲法第十五條：人民之生存權、工作權及財產權應予保障；第十六條：人民有請願、訴願及訴訟之權。提起行政訴訟再審乃依據司法院釋字第三一三號「涉及人民權利之限制．．．應以法律定之。」及司法院釋字第四六六號解釋：「憲法第十六條人民有訴訟之權旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判，至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序，抑或依行政訴訟程序提起訴訟則由立法機關依職權衡酌訴訟案件性質及既有訴訟制度之功能等而設計，我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度，除法律別有規定外，關於私法關係所生之爭執，由普通法院審判，因公法關係所生之爭議則由行政法院審判之．．．。」而國家賠償法係依憲法第二十四條制定，國家賠償法第十一條第一項下段「但已依行政訴訟法規定附帶請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」，法有明文規定。另修正前行政訴訟法第一條前段：「人民因中央或地方機關之違法行政處分認為損害其權利，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．．。」第二條：「提起行政訴訟在訴訟程序終結前得附帶請求損害賠償。」法律明確。再審原告等人程序符合法律要件。舊訴願法並無明文損害賠償之請求不屬訴願範圍，鈞院四十八年裁字第五號判例：「損害賠償之請求，根本不屬訴願範圍，亦不能單就損害賠償提起行政訴訟。」已損害人民權利與法益，違背憲法第十五條、第十六條及修正前行政訴訟法第一條、第二條、修正後行政訴訟法第四條、第七條、訴願法第八十三條、第八十四條、國家賠償法第十一條第一項等規定。復按人民權利義務事項應以法律定之，再審被告以七十三年十二月五日七三府建管字第一二○二一五號函非法授權訴外人斗六市公所辦理建築管理業務，已生法律上因果關係，再審被告所屬公務員已生執行職務行使公權力，以致損害再審原告等人土地財產權，應依國家賠償法第二條第二項及司法院釋字第四六九號解釋，負國家賠償責任。爰依行政訴訟法第四條、第七條合併請求國家賠償與法律上利益，再審被告應加一倍賠償共新台幣（下同）二四○五萬元整。二、再審原告甲○○，係因原請求人黃大水於訴訟期間去世，當時再審原告以法定繼承人代父訴訟，只是訴狀中未說明，再審被告亦無爭議；至再審原告丙○○，乃再審被告八十八年四月三日八八法賠字第二號拒絕賠償理由書誤載為「黃張水」，丙○○確為原請求國家賠償之人，此觀訴願書、再訴願書及行政訴訟補充理由狀之之記載甚明。原判決認再審原告二人非受處分人，顯有錯誤，尤其對再審原告丙○○權益之損害更大。三、綜上，請召開言詞辯論，以明事實真相，並廢棄原判決，撤銷原處分及一再訴願決定及命再審被告賠償二四○五萬元等語。
再審被告答辯意旨略以：按國家賠償法第二條第二項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。．．．」，本件再審原告等訴稱本府違法授權斗六市公所核發斗六市○○路○○○號等（即座落同段四四七之九地號等筆土地）十五戶建築物建築執照，並致損害其財產權益，而向本府請求國家賠償云云，查本府授權本縣各鄉鎮市公所辦理建築管理業務，係依據台灣省政府建設廳訂定之「改進建築審查作業計畫」，以七十三年十二月五日七三府建管字第一二○二一五號函規定：「為配合本縣自本（七十三）年十一月二十日起實施區域計畫非都市土地使用編定，本府建設局及各鄉鎮市公所之建管業務暫劃分如下：鄉鎮市公所：實施都市計畫之農業區及台灣省建築管理規則第十四條規定範圍之建築物。實施區域計畫地區三樓以下非公有建築物及非供公眾使用建築物。本府建設局：實施都市計畫地區（不包括農業區及管理規則第十四條規定之範圍），實施區域計畫地區四樓以上建築物及供公眾使用建築物。」，並無違法授權之情事，又本件本府公務員既無執行職務行使公權力，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利之情事，再審原告等向本府請求國家賠償，揆諸首揭規定，自有未合，而本府對於再審原告等依國家賠償法施行細則第十九條規定予以拒絕賠償，並無違誤。又「損害賠償之請求，根本不屬訴願範圍，亦不能單就損害賠償提起行政訴訟。」行政法院四十八年裁字第五號著有判例，再審原告等對於本府之拒絕賠償若有不服，自應依國家賠償法第十一條第一項之規定，向司法機關提起損害賠償之訴以求救濟，不容提起行政訴訟。綜上，本件再審為無理由，請駁回其訴等語。
理 由按行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款所謂適用法規顯有錯誤者，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於事實之認定或法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。又按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。行政訴訟法第二條、第一百零七條第一項第一款定有明文。復按人民以公務員於執行職務行使公權力致不法侵害其自由或權利為由，請求國家賠償者，無論請求以金錢為之，或請求回復原狀，或併為請求，均應依國家賠償法第十條至第十二條規定之程序救濟。即應先以書面向賠償義務機關請求協議，經遭拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，再適用民事訴訟法之規定，向民事法院提起損害賠償之訴。斯為法律就公權力之侵害事件，特別規定應依民事訴訟程序解決者，參諸行政訴訟法第二條規定意旨，不得提起行政訴訟，即非行政法院審判之權限。本件再審原告甲○○之父黃大水、再審原告丙○○與黃仁、黃文勝、乙○○、黃三定、黃東漢、李黃瓊花、彭黃春桂、簡黃秋玉、黃秋燕、黃秋霞等十二人於八十八年一月五日以再審被告違法授權所屬斗六市公所核發斗六市○○段四四七之九等十五戶建築執照在前，其後並核發使用執照，該案建造人等擅自在渠等所有同段四四六號土地上建有排水溝及加蓋水泥板等，侵害其財產權，乃向再審被告請求國家賠償。經再審被告審認以該案曾經斗六市公所八十七年九月十八日法賠字第○○三號拒絕賠償理由書拒絕賠償在案，再審原告等如有不服，自得依國家賠償法第十一條之規定，向地方法院提起損害賠償之訴，且再審被告所屬公務員既無執行職務行使公權力，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利之情事，核與國家賠償要件不符，乃以八十八年四月三日法賠字第二號拒絕賠償理由書拒絕賠償。查再審原告甲○○之父黃大水及再審原告丙○○，確為該案之請求人，拒絕賠償理由書將再審原告丙○○之姓名誤載為「黃張水」；而再審原告甲○○則為黃大水之繼承人，於其父死亡後以繼承人名義請求，固有請求書及土地登記謄本附卷可稽。惟本件再審原告係請求國家賠償，依前開說明，應向民事法院起訴，此即為行政訴訟法第二條所指之「法律之特別規定」，其非行政法院之權限，再審原告遽向本院起訴，尚非合法。原判決雖誤以再審原告二人非再審被告八十八年四月三日八八法賠字第二號拒絕賠償理由書所載之受處分人，認其起訴當事人不適格，而予駁回，其關於事實之認定雖有錯誤，惟其駁回再審原告之請求，尚屬正當。茲再審原告主張依司法院釋字第三一三、四六六、四六九號解釋、國家賠償法第十一條、修正前行政訴訟法第二條、修正後第四條、第七條、訴願法第八十三條、第八十四條等規定，伊等得提起行政訴訟救濟云云。查司法院釋字第三一三號、四六九號解釋與審判權無關。同院釋字第四六六號解釋亦謂訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計，並未認國家賠償事件得向行政法院獨立提起損害賠償之訴。至主張依國家賠償法第十一條第一項但書：「但已依行政訴訟法規定附帶請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」及修正前行政訴訟法第二條：「提起行政訴訟，在訴訟程序終結前，得附帶請求損害賠償。」得為提起行政訴訟之依據，惟本件再審原告於前審係獨立提起損害賠償之訴，並非於行政訴訟中附帶為損害賠償之請求，依上開規定及說明，應向民事法院起訴。修正後行政訴訟法第七條亦僅規定得於提起行政訴訟時，合併請求損害賠償或其他財產上給付，而不得單獨向行政法院提起損害賠償之訴，否則無異當事人得免除行政處分合法性之審查，直接提起給付之請求，致減損行政救濟之功能。另訴願法第八十三條、第八十四條亦非關於審判權之規定，不得執為得向行政法院獨立提起國家賠償之論據。綜上，再審原告依行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款提起再審之訴，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十四 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 黃 合 文法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十四 日