最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第二二七一號
上 訴 人 彰化縣政府代 表 人 翁金珠被 上訴 人 彰化縣溪湖鎮農會代 表 人 甲○○訴訟代理人 洪嘉鴻 律師右當事人間因級俸事件，上訴人對於中華民國九十年十月二十三日臺中高等行政法院九十年度訴字第六五六號判決，就撤銷訴訟部分提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決關於撤銷上訴人八十九年九月十四日八九彰府農輔字第一七○一○四號函及該部分訴願決定，暨該訴訟費用部分均廢棄。
右廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回。
其他上訴駁回。
右廢棄部分，第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔；駁回部分，上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件被上訴人起訴主張：一、被上訴人所屬信用部職員蔡珠山於民國七十四年間因涉嫌挪用信用部代收土地銀行菸酒款及地政規費，經被上訴人召開第四十八次人事評議小組會議決議將蔡珠山記二大過解聘，並經上訴人准予備查在案。嗣因人提出檢舉蔡珠山涉嫌貪污一案，經台灣彰化地方法院檢察署檢察官提起公訴，案經上訴至台灣高等法院台中分院，獲判無罪。蔡珠山於獲判無罪確定後乃向被上訴人申請復職，經其召開第七十一次人事評議小組決議准予復職，惟上訴人以七九彰府農輔字第一五二五四三號及臺灣省政府農林廳以七九農輔字第二八七九五號函卻以解聘程序既已完成，其與農會聘僱關係終止，故屬重新聘僱，無涉復職疑義，因此被上訴人乃於八十二年十二月一日重新予以聘僱。蔡珠山自八十三年五月間起爭執其係屬復職，上述期間應屬停職期間，並請求發給停職期間之薪給，此案經上訴人報由臺灣省政府農林廳函轉內政部解釋，經該部以八七內社字第八六三八九八七號函釋略以：「農會員工因案遭該農會解聘，經移送法院判決無罪後，再經監察院糾正在案，依農會法及農會人事管理辦法，宜由貴府督促主管機關儘速處理蔡珠山先生停職期間之薪給事項。」，嗣上訴人函請被上訴人辦理具報，被上訴人亦將該案提經被上訴人第十三屆理事會審議不予補發，上訴人遂先後以八九彰府農輔字第一五四○七○號、八九彰府農輔字第一六七八一七號、八九彰府農輔字第一七○一○四號函略以：「請貴會確依本府前函於八十九年九月底以前辦理給付，否則依農會法相關規定對違反相關規定人員予以議處。」，而被上訴人於八十九年八月二十九日以八九溪鎮農務字第二六三六號函，對上訴人表示不服之意思，另補送訴願書，提起訴願，遭訴願機關決定訴願不受理。二、惟查被上訴人既已於八十九年八月二十九日對上訴人之八十九年八月十四日八九彰府農輔字第一五四○七○號函表示不服之意思，則依訴願法第五十七條第一項規定，視為被上訴人已於法定期間內提起訴願，上訴人既未依法定程序將全案移送訴願決定機關即行政院農業委員會，復再次以八十九年九月四日八九彰府農輔字第一六七八一七號及八十九年九月十四日八九彰府農輔字第一七○一○四號函，先後再為函示，被上訴人於八十九年九月三十日補送訴願書，並對於上訴人八十九年九月十四日八九彰府農輔字第一七○一○四號函表示不服，則被上訴人確已於法定期間內提起訴願。縱認被上訴人於八十九年九月三十日補送訴願書時才表示不服，則依行政程序法第九十六條第六款、第九十八條第四款規定，亦應視為被上訴人已於法定期間內提起訴願。被上訴人所提之訴願書已符合訴願要件，並未逾期。三、有關員工之解聘事宜，依農會人事管理辦法，應由農會人事評議小組評議決定方屬適法。本件蔡珠山請求補發其所謂停職期間薪給乙案，上訴人無權決定，然上訴人竟擅自決定請被上訴人補發蔡珠山所請求之停職期間薪給，顯已逾越權限，故上訴人於八十九年八月十四日八九彰府農輔字第一五四○七○號及八十九年九月十四日八九彰府農輔字第一七○一○四號函當屬違法之行政處分，被上訴人自得訴請撤銷。四、為此求為撤銷原處分即八十九年八月十四日八九彰府農輔字第一五四○七○號、八十九年九月十四日八九彰府農輔字第一七○一○四號函及訴願決定（另確認原處分無效部分，經原判決駁回，未據被上訴人提起上訴，業已確定）等語。
上訴人則以：一、上訴人依據內政部八十七年一月十九日台（八七）內社字第八六三八九八七號函釋，第一次於八十七年二月五日以彰府農輔字第一九二二八號函請被上訴人辦理，其後即不斷重申前函並限期辦理，惟被上訴人不斷申復，且不配合辦理，而被上訴人於八十九年八月七日率將該案提第十三屆理事會審議決議不予補發，並報請上訴人核備，案經上訴人八十九年八月十四日八九彰農輔字第一五四○七○號函復：第八決議案核與內政部前揭函示不符，應予撤銷。另上訴人以八十九年九月四日彰府農輔字第一六七八一七號函及八十九年九月十四日八九彰府農輔字第一七○一○四號函請被上訴人依規定辦理，均僅係重申第一次原始行政處分，並不構成新行政處分。二、退一步言，上訴人八十九年八月十四日彰輔字第一五四○七○號函如被採認為係新行政處分，被上訴人於八十九年八月十六日收文，依規定三十日內即八十九年九月十五日應提起訴願，然被上訴人至八十九年十月二日始提訴願，已逾規定期限。再者，被上訴人所辯八十九年八月二十九日溪鎮農務字第二六三六號函文已對上訴人八十九年八月十四日彰輔字第一五四○七○號函，有不服行政處分之表示，如為鈞院所採認，則被上訴人依規定亦應於三十日內即八十九年九月二十八日補提訴願書，始無逾期，而被上訴人遲於八十九年十月二日始提出訴願書，亦已逾期。三、被上訴人八十九年八月二十九日溪鎮農務字第二六三六號函，核其內容僅係「申復」，申復應提代表大會、理事會決議通過，並請上訴人和議員協助協調該二會通過而已，並未有任何不服而欲提訴願之意思，和以往不欲配合之申復類似。至上訴人八十九年九月十四日八九彰府農輔字第一七○一○四號函係函轉行政院農業委員會函示及告知被上訴人依上訴人八十九年八月十四日八九彰農輔第一五四○七○號函辦理，其性質應屬意思通知，並不另生公法上之效果，揆諸鈞院六十一年裁字第四一號判例應非屬行政處分。另行政程序法於九十年一月一日施行，被上訴人所辯有關行政程序法之規定，於本案尚無適用之餘地等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：上訴人八十九年八月十四日八九彰農輔字第一五四○七○號函認被上訴人第十三屆第二十二次（原判決誤繕為第三次）理事會第八案決議應予撤銷，復接續以八十九年九月十四日八九彰府農輔字第一七○一○四號函請被上訴人依規定辦理。依上訴人上開函文所表示之內容顯然對被上訴人之請求已駁回，或上訴人重新為審查並有所處置之情形，則本案上訴人八十九年八月十四日八九彰農輔字第一五四○七○號函及八十九年九月十四日八九彰府農輔字第一七○一○四號函，均屬行政處分。次按農會聘請職員，係屬私法上僱傭關係之性質，解聘為僱傭關係之終止，並非行政處分。職員對之如發生爭執，僅應提起民事訴訟以求解決，不得依行政救濟程序而提起訴願，行政法院著有五十三年判字第一二四號、六十年度裁字第一二七號判例可稽。本件被上訴人與蔡珠山間之僱傭關係乃私法契約，無關乎上訴人之公權力行使。被上訴人與蔡珠山間僱傭關係是否中斷？抑連續存續？其關於僱傭報酬所生之疑義，自屬應由普通法院管轄之私權爭執事項範圍，絕非上訴人公權力事項所得介入。上訴人固得依農會法第四十二條之規定將被上訴人有違反法令之決議予以撤銷，惟對有爭議之私權關係，尚非上訴人有權可得對之處斷，並命實現。詎上訴人竟於沒有法律授權之情況下，逕自強行對被上訴人為發函要求被上訴人給付薪資，而以公權力強力介入私人間之私法關係。上訴人所為前揭行政處分，依行政訴訟法第四條第二項之規定，自屬逾越權限之違法行政處分。又按訴願法第五十七條規定，被上訴人已於八十九年八月二十九日曾先以八九溪鎮農務字第二六三六號函，對上訴人之八十九年八月十四日八九彰府農輔字第一五四○七○號函表示不服之意思，則視為被上訴人已於法定期間內提起訴願。上訴人既未依法定程序將全案移送訴願決定機關即行政院農業委員會，復八十九年九月十四日八九彰府農輔字第一七○一○四號函，再為函示，被上訴人於八十九年十月二日補送訴願書，並對於上訴人八十九年九月十四日八九彰府農輔字第一七○一○四號函表示不服，則被上訴人確已於法定期間內提起訴願，並於九十年一月六日訴願機關作成訴願決定前之八十九年十月二日即已補送訴願書。按訴願法第五十七條但書所規定之應於三十日內補送訴願書之期間，係屬訓示規定，並非法定不變期間，縱有逾越該三十日之期間，並不生失權之效果。訴願機關以訴願逾期，而從程序上予以不受理之決定，即有未洽。原處分及訴願決定既有違法之處，自應就實體加以審理等情為由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷。
關於駁回上訴部分：按農會聘請職員，係屬私法上僱傭關係；因聘僱而衍生之私權爭執，僅得循民事訴訟程序以求解決。而農會法第九章固規定主管機關具有監督之職權，並非謂其另有決定農會員工聘僱糾紛之權。又行政機關之處分，須有法規之依據，否則其處分即不能認為適法。本件被上訴人第十三屆第二十二次理事會對於提案第八案決議：本案（即蔡珠山薪給補發案）免議。上訴人以八十九年八月十四日八九彰農輔字第一五四○七○號函復，謂：「．．．第八決議案核與內政部函示不符，應予撤銷。．．．」，核其內容既對被上訴人理事會之決議予以否准，自屬行政處分。而其欠缺法規之依據，以公權力介入私權爭執，依行政訴訟法第四條第二項之規定，乃逾越權限之違法行政處分。原審因認被上訴人既已合法提起訴願，訴願機關逕從程序上予以不受理之決定，自有未洽，原處分及訴願決定就上開部分均有違法之處，應從實體上加以審理，予以撤銷，經核依法並無不合。上訴論旨雖以：上訴人早於八十三年五月二十七日以八三彰府農輔字第一一○七○二號函復被上訴人，就蔡珠山停職期間之薪津擬依照農會人事管理辦法第三十二條釋（一）（二）規定補發乙案，同意備查。多年後被上訴人又執系爭函文提起訟爭，有違誠信原則；原審誤認系爭公函為行政處分，判決違背法令；又既認系爭公函違法介入私權之僱傭關係，即非行政處分，復認其為行政處分，有判決理由矛盾之違法；且訴願法第五十七條但書所規定之三十日為法定期間，業經鈞院七十七年度判字第八八八號判決著有先例，原判決謂該三十日為訓示規定，有判決不適用法規或適用不當之違法等語。惟按蔡珠山申請復職，前經上訴人以七十九年九月十二日彰府農輔字第一五二五四三號函復被上訴人略謂：蔡某擬再進入被上訴人農會服務，係屬「重新聘僱」問題，無涉「復職」疑義云云，被上訴人據以主張，難謂違反誠信原則。原審援引本院判例原文，用以說明農會與所聘僱職員係私法上之僱傭關係，並非認定前揭上訴人函文非屬行政處分。而該函文為逾越權限之違法行政處分，既如前述，原判決尚無違背法令之情形。至於舊訴願法第十一條（即現行法第五十七條）但書所定補正期間，並非不變期間，再訴願人補送理由書，雖逾該補正期間，倘受理再訴願機關尚未以未補正為由駁回再訴願並發送決定書者，自仍應予受理，如遽予駁回，於法即有未合，業據本院八十三年一月庭長評事聯席會議著有決議，至於上訴人所引本院七十七年度判字第八八八號判決，並非判例，尚無拘束之效力。原判決認該項期間，屬於訓示規定，不得謂為違法。上訴人執上開情詞，指摘原判決此部分未當，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
關於廢棄改判部分：次按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第一條第一項、第三條第一項分別定有明文。故行政機關所為單純事實之敍述或理由之說明，既不因該項敍述或說明而生法律之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願。本件上訴人早於八十七年二月五日以彰府農輔字第一九二八八號發函，要求被上訴人應發給蔡珠山停職期間薪給。上訴人八十九年九月十四日八九彰府農輔字第一七○一○四號函，重申前函之要求，為單純事實之敍述，自不能謂該函文係另一行政處分，被上訴人對之提起訴願，即非法之所許。訴願決定以訴願逾期為由不予受理，理由固非允當，惟其結果並無不同，仍應予以維持。原審認該函亦屬行政處分，而將訴願決定及原處分該部分併予撤銷，即屬疏誤。上訴論旨指摘原判決此部分為違法，求予廢棄，非無理由，自應將該部分廢棄，並駁回被上訴人該部分在原審之訴。
據上論結，本件上訴一部為有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一款、第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 十九 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十一 年 十二 月 二十 日