最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第二六九號
上 訴 人 蘇世宗即皇星兒童遊樂場訴訟代理人 邱群傑律師被 上 訴人 臺北縣政府代 表 人 甲○○右當事人間因有關兒童少年福利事務事件，上訴人不服中華民國八十九年十一月三十日臺北高等行政法院八十九年度訴字第三八九號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由本件上訴人在原審起訴主張：一、被上訴人以上訴人經營限制級電子遊藝場，放任未滿十八歲少年於該遊藝場內把玩機檯，經臺北縣警察局海山分局於八十八年四月八日十六時三十分實施臨檢時查獲，乃以上訴人違反少年福利法第十九條第三項規定，依同法第二十六條第二項規定處以勒令歇業之處分。二、上訴人之現場經營狀況設有普通級益智類遊戲機二十三台，限制級遊戲機十六台，即多數為益智類機台，是上訴人之經營型態應為「兒童遊藝場」，又查獲之少年確為已滿十五歲之高中生，而其當時在把玩普通級益智性「九八格鬥天王」機台，並非限制級機台，況上訴人迄未為被上訴人評定為限制級遊藝場，故縱上訴人申請經營型態為限制級遊藝場，亦係日後經營方向，無礙於上訴人現在係經營普通級遊藝場之事實。簡言之，上訴人「非限制級遊藝場」，未放任少年把玩「限制型機台」，依當時法令復容許未滿十八歲之少年在普通級遊藝場內娛樂，上訴人之行為即依當時有效之法令即為合法，與少年福利法第十九條之構成要件不符。三、訴願決定就其事件有拘束各關係機關之效力，為訴願法第九十五條前段定有明文。查被上訴人前曾就同一事實，依少年福利法第十九條第三項、二十六條第二項之規定，予上訴人勒令歇業處分，案經台灣省政府八十八年九月十八日八八府訴字第一五九七六九號作成「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」之決定，並於理由中指摘原處分違反「比例原則」，詎被上訴人竟無視該訴願決定，仍執陳詞，復就同一事實為與訴願前相同內容之勒令歇業處分，其處分自屬違反訴願法之規定。四、查少年福利法第十九條第一、三項及第二十六條之規定，必以酒家等「足以妨害少年身心健康之場所」負責人或從業人員，「放任少年出入該場所者始得處其負責人二千元以上一萬元以下罰鍰，「必要時」，方得勒令其停業、歇業或吊銷執照。上訴人之經營方式與一般賭博或色情性之遊藝場完全不同，係一正當之休閒娛樂場所，從未遭查獲在內經營賭博或色情性行為，是被上訴人勒令原告歇業，對保護少年身心之公益性考量，無何意義，即無少年福利法規定之「必要性」。五、行政裁量權之行使，倘有違背法令、誤認事實、違反目的，違反平等原則或比例原則者，仍不失為違法。行政法院七十一年判字第九二五號、第八一一號判決、八十三年判字第八四二號判決揭示甚詳，且為行政程序法第四條、第六條及第七條所明文規定。另行使裁量權，除應遵守上述之法律原則外，也應符合法令授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。本件縱認上訴人有少年福利法第二十六條之違法情事，然仍應依具體情形，於罰鍰、停業、歇業或吊銷執照等效果，依比例原則加以裁量，然被上訴人僅一再辯以其已極盡事前勸導之能事，惟就原處分是否「適合於行政目的之要求」、「無逾越必要之範圍」、「與所欲達成之行政目的間保持一定之比例」等原則，則全未說明，此亦為行政法院九十年度判字第一二四七號判決所具體指摘在案，本件被上訴人之原處分實有違反比例原則之裁量瑕疵。況自「電子遊藝場輔導管理規則」之立法目的言之，被上訴人罔顧中央主管機關為促進電動玩具產業發展，及兼顧社會大眾娛樂需求之立法目的，動輒處以勒令歇業之處分，實不符合行政目的。復觀八十九年二月三日正式施行之「電子遊戲場業管理條例」第二十九條規定，業已將「勒令歇業」之處罰方式刪除，可知立法上亦考慮勒令歇業處分並無「必要性」，僅對違規之業者僅課予高額之罰鍰，即足達法律保護少年之目的。六、查人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障。已為司法院釋字第五一四號解釋所闡明在案。上開解釋雖係針對教育部中華民國八十一年三月十一日台八一三字第一二五○○號令修正發布為「電子遊藝場業輔導管理規則」，而被上訴人係依據該電子遊藝場業輔導管理規則第五條及內政部八十七年八月十一日台八七內社字第八七二四二五二號函釋據以認定上訴人之皇星兒童遊樂場為符合少年福利法第十九條第一項第三項及第二十六條之「其他足以妨害少年身心健康之場所」，進而認定上訴人應拒絕少年出入卻放任少年出入而為勒令上訴人歇業之處分。亦即雖原處分係依少年福利法之規定勒令上訴人歇業，惟前開電子遊藝場業輔導管理規則第五條限制未滿十八歲兒童及少年進入上訴人營業場所之規定，顯已涉及人民工作權及財產權之限制，依首開司法院解釋，自應符合憲法第二十三條應以法律規定之意旨，故被上訴人自不得援用上開未獲法律授權所發布之命令暨電子遊藝場業輔導管理規則第五條之行政命令，是原處分已違反憲法第二十三條法律保留之原則而應予撤銷，且前開法律見解亦已為鈞院九十年度判字第一○七二號判決所肯認，惟原審仍未予深究，尚難謂無行政訴訟法第二百四十三條第一項「判決不適用法規」之違法。爰請將原處分及訴願決定均撤銷等語。
被上訴人答辯意旨略以：一、鑑於非法電玩對社會風氣素有不良影響，被上訴人基於保護青少年身心發展之行政目的，曾於八十八年三月十九日以北府社四字第一○二四三○號函通令各電子遊藝場業者，嚴禁讓青少年進入限制級電玩營業場所，違者將依少年福利法規定懲處歇業處分。且多次於本縣遊藝場商業同業公會召開會員大會或相關會議時，要求該公會轉知所屬會員務必嚴禁未滿十八歲者進入限制級電子遊藝場所內，實已極盡事前勸導自律之所能。本件上訴人於海山分局所製偵訊筆錄中稱：「我有問他有無身分證，他說沒有帶。問他有無年滿十八歲，他說已滿十八歲了，所以才讓他進入。」，顯見原告為求營利，未因少年無攜帶身分證而阻止少年入內，其查驗顧客身分之草率以及未依少年福利法施行細則所定管制方式確實執行，難令人認同上訴人服膺保護少年身心健康之政策。二、內政部於八十八年四月二十一日以台（八八）內社字第八八一一五四七號函釋，已謂少年福利法第二十六條第二項所謂「必要時」之認定，係為法律授予主管機關之行政裁量。本件被上訴人係基於保護少年身心健康之公益性考量，審酌上訴人既知悉不得允許未滿十八歲者進入及其違反之後果，其未善盡查察之責，本案之裁處實已符合行政裁量上就「必要時」之目的性與公益性考量。三、上訴人指稱被上訴人僅對某電子遊藝場處「罰鍰三萬元」之疑義，案情與本件並不相同，基於該案之特殊性以及為貫徹被告保障青少年身心健康之政策，仍依法處負責人罰鍰處分，此乃斟酌具體個案所為合理之差別待遇，與平等原則並無違背。
四、上訴人所稱司法院釋字第五一四號解釋，係指摘電子遊藝場業輔導管理規則，惟本件被上訴人係依少年福利法第十九條第一項、第三項及第二十六條第二項規定，處以上訴人勒令歇業之處分，與前開解釋所宣示者不可等同。況新頒訂之「電子遊戲場業管理條例」第五條及第十七條規定，亦明定未滿十八歲者不得進入限制級電子遊戲場，以強調保護少年之身心健康，是以本案被上訴人所據以裁處歇業之法源並無違誤，上訴人所訴委無足採，請駁回其訴等語。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以「原告（即本件上訴人，下同）編屬限制級遊樂場級別，有台北縣遊藝場商業同業公會八十八年三月三十日北縣遊公字第一四二號函及所附申請名冊可稽，為限制級電子遊藝場之「足以妨害少年身心健康之場所」。又少年福利法施行細則第十七條規定足以妨害少年身心健康之場所之負責人或從業人員，應藉由查驗顧客身分證明之方式，瞭解顧客是否為少年福利法第十九條所稱之少年，以及有否拒絕少年出入該等場所之必要性；原告訴稱其在場所內外各處設有「未滿十八歲請勿進入」告示，且不定時廣播禁止未成年人進入乙節，僅係消極期待未滿十八歲之少年配合其遵守少年福利法第十九條規定，並未善盡其積極「拒絕」未滿十八歲少年進入其限制級遊藝場所之義務。原告營業處所於八十八年四月八日被臺北縣警察局海山分局查獲有少年逗留其中，縱本案少年被查獲當時，並非把玩限制級機檯，然原告既未禁止未滿十八歲之少年進入其遊藝場，自亦無法禁制未滿十八歲之少年觀看或把玩限制級機檯，是原告主張其已善盡檢查及注意能事乙節，無足採酌。被告斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而對不同之電子遊樂場為合理之不同處置，亦無原告訴稱違反誠信原則、平等原則、明確性原則及比例原則等情事。本件原告既係少年福利法第十九條第一項、第三項及第二十六條規定之「其他足以妨害少年身心健康之場所」，且其「放任」少年出入該場所之事實明確，是被告基於貫徹保護青少年身心健康等政策，且已多方宣導業者自律，爰認有勒令原告歇業之必要，徵諸首開規定，本件勒令歇業處分，洵屬有據，訴願決定予以維持，亦無不合。」據以駁回上訴人在原審之訴。
按「少年不得出入酒家、酒吧、酒館（店）、舞廳（場）、特種咖啡茶室及其他足以妨害少年身心健康之場所。」、「第一項場所之負責人或從業人員應拒絕少年出入。」、「．．．酒家、酒吧、酒館（店）、舞廳（場）、特種咖啡茶室及其他足以妨害少年身心健康之場所．．．。前項場所之負責人或從業人員，放任少年出入者，處其負責人二千元以上一萬元以下罰鍰；必要時得勒令其停業、歇業或吊銷執照。」固分別為少年福利法第十九條第一項、第三項及第二十六條第二項所規定。本件原判決維持訴願決定及原處分，以上訴人經營限制級電子遊藝場，放任未滿十八歲少年於該遊藝場內把玩機檯，經台北縣警察局海山分局於八十八年四月八日十六時三十分實施臨檢時查獲，足認上訴人放任未滿十八歲少年進入足以妨害少年身心健康之場所，違反少年福利法第十九條第三項規定，爰依同法第二十六條第二項規定，處以上訴人勒令歇業之處分，固非無見。惟查：行政行為採取之方法應有助目的之達成。有多種同樣達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。行政程序法第七條定有明文。又行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。同法第十條亦著有規定。故行政處分須具合法性與目的性，行政機關行使裁量權限則應遵守法律優越原則，並應避免違背平等原則、比例原則等一般法的規範。違反少年福利法第十九條第一項、第三項之行為，依同法第二十六條第二項規定，其制裁方式分為罰鍰及勒令其停業、歇業或吊銷執照。依該條第二項前段規定處罰鍰，仍無助於維護社會秩序及善良風俗之目的時，始有依後段規定勒令歇業等處分之必要。否則其行政裁量即有不當。本件被上訴人僅以上訴人所經營之遊藝場內經查獲有未成年把玩限制級機臺，即處以勒令歇業處分，未就上訴人僅被查獲未滿十八歲少年一人進入其場所，違規情節尚難謂為重大，及上訴人曾否因相同違規事實而受裁罰，本次是否為再犯等情予以審酌，核與上開少年福利法規定，於「必要時」始得處以停業、歇業處分之立法意旨未盡相符，又被上訴人雖曾多次對電玩業者重申不得放任青少年進入限制級電玩遊樂場所，違者將處以重罰之意旨，惟具體案件作成行政處分時仍應斟酌具體情形，不得違反比例原則。本件上訴人違章之情節，被上訴人處以影響上訴人商業營業權重大之勒令歇業處分，是否已選擇對人民權益損害最少又能達成其行政目的之方法？而採取之方法所造成之損害是否與欲達成目的之利益顯失均衡？如裁量選擇科予罰鍰處分，與其欲達保護青少年身心健康之目的，是否無法達成？均未據被上訴人詳為敘明，僅以其曾事前宣示不得放任青少年進入限制性電玩遊樂場所，違者將處以重罰作為重罰之依據，揆諸上開說明，原處分是否符合比例原則即有推求之餘地。訴願決定遞予維持，亦難謂合。原判決未就原處分有無違悖比例原則詳加審酌，遽予駁回上訴人在原審之訴，適用法令不無違誤，上訴人據以指摘求為廢棄，非無理由。合將原判決廢棄，並將訴願決定及原處分一並撤銷，由被上訴人依本判決意旨另為適法之處分，以資救濟。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 二 月 七 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 黃 合 文法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十一 年 二 月 八 日