最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第三七五號
原 告 乙○○被 告 內政部警政署代 表 人 王進旺右當事人間因免職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十九年二月二十九日八九公審決字第○○一九號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告原係臺北縣警察局警員，因涉及中央警察大學八十七學年度二年制技術學系班入學考試舞弊案，被告以其行為破壞紀律，情節重大，依警察人員管理條例第三十一條第一項第一款及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目規定，以民國八十七年八月十三日警署人字第五九八五九號函核定免職，並函知前臺灣省政府警政廳依規定程序辦理。該廳乃以同年月日警人乙字第一四四九號令發布免職。原告不服，提起復審，經臺灣省政府八十八年五月二十四日府訴復字第一五三二三五號復審決定駁回，提起再復審，前經公務人員保障暨培訓委員會以八十八年七月二十七日八八公審決字第○一○七號再復審決定：「復審決定撤銷。」移由內政部另為適法之決定，內政部重為實體審理駁回復審。原告復提起再複審，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：
一、被告所為之處分係屬違憲處分：被告援引警察人員管理條例第三十一條第一項暨公務人員考績法施行細則第十四條第一項第七目之一次記二大過專案考績免職為處分依據，然依大法官釋字第二四三號解釋：「中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務員所為之免職處分，直接影響其憲法所保障之服公職之權益，受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權。」又釋字第二九八號解釋：「憲法第七十七條規定，公務員之懲戒屬司法院掌理事項。此項懲戒得視其性質於合理範圍內以法律規定由其長官為之。但關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分，受處分之人得向掌理懲戒事項之司法機關聲明不服，由該司法機關就原處分是否違法或不當加以審查，以資救濟。」按上開說明，依公務人員考績法施行細則之一次記二大過專案考績之「免職」處分，應係屬懲戒處分，自應依憲法第七十七條規定，移付公務人員懲戒委員會依法懲處，故被告對原告所為之一次記二大過專案考績免職處分自屬違憲（參閱釋字第二九八號解釋大法官李鐘聲一部不同意見書）。
二、該免職處分顯違法憲法公益原則、法律保留及比例原則：被告依據警察人員管理條例暨公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目，認定被告「破壞紀律，情節重大」，而予以免職。依憲法第七十七條明文規定，司法院掌理公務員之懲戒，其立法意旨一方面在於為公益之目的，對於公務員之身分權利，可以限制或剝奪。但將公務身分權利，歸類於特別公益之範圍，為落實公務員身分權利之保障，防止來自行政機關首長的恣意侵害，乃明定由居於第三者地位之司法機關為之，以確保審查的客觀性，對公務員之身分權利，提供「制度性的保障」，以落實基本人權的保障。故考績法中所規定之行政機關對於所屬人員，可不經司法機關之審查程序，逕行依考績法之規定予以專業考績免職，剝奪其工作權與服公職之權，顯不符憲法精神中之公益原則。行政法院八十三年判字第二二八九號判決：「．．．次依行政法上之比例原則，行政機關在選擇達成行政目的之手段行為時，須符合妥當性、必要性及狹義比例性之要求，否則該行政機關之行為即有違上揭原則，而構成濫用權利之違法。」被告所採用之「公務人員考績法」與「公務人員懲戒法」兩者對於公務員懲處規範均具相當性，然對於兩個以上相同可達成目的之手段可供選擇時，則應選擇對人民侵害最小之手段為之。對於考績法未經法定審查程序即加以免職之一次記二大過免職規定，其對於公務員之工作權及服公職權益，顯失其必要性及妥當性，故被告未審先判之免職處分，就憲法所揭櫫之保障人民權利，顯有違憲之虞。又被告所引用之公務人員考績法施行細則第十四條第一項第七目「破壞紀律、情節重大」，均屬於不確定法律概念之運用，而對於不確定概念之運用本應採法律保留之態度，且「破壞紀律」一詞，應係指與公務員工作團隊而言，若無任何節制，行政機關即可無限擴張其範圍，對於公務員權益之保障，即有不週。又行政機關使用過多之不確定法律概念，即令受處分人受有無法預測之危險，又觀乎本件之系爭事實，非但尚未判決確定，且與原告之團隊工作紀律全然無關，被告援引本款目規定予原告免職處分，當屬違反法律保留之不當行政處分。彦又查警察人員之獎懲，早經內政部警政署訂有警察人員懲戒標準表並於八十二年二月十二日以署人字第一一四九一號函發布，該標準表第六條第一款規定：「行為粗暴或行為不檢，影響警譽，情節重大。」第二款規定：「循情失職或擅離職守，貽誤公務等。」第三款規定：「違抗命令或誣控侮辱，威脅長官者。」第十四款規定：「對地方重大治安事件疏於防範或處理失當，致生不良後果有虧職守者。」上開各款情節與原告所涉行賄罪嫌（尚未判決確定）相較，其對公務之不良影響實有過之而無不及，然依上揭標準表第六款規定，亦僅記一大過之處分，顯見原決定機關對於原告之免職處分實有違反行政法之比例原則。
三、被告違反行政法之公平原則：按依警察人員管理條例第二十九條規定，除違法失職情節重大者，其主管機關始得依職權予以停職外，餘均應俟司法偵查終結提起公訴後，或係被通緝、羈押者，亦或經判處有期徒刑以上之刑，未宣告緩刑或得易科罰金者，始得予以停職，原告所涉僅行賄罪嫌，亦未遭羈押或通緝，本應俟偵審終結情形再議。涛而行政機關對於類似事件本應為同一處理標準，然查，涉周人參電玩弊案如陳衍敏等多名高階警官，亦均依警察人員管理條例第二十九條規定辦理，起訴後再予停職，且經一、二審法院審理均判處重刑，亦未遭免職，現仍於停職中。本件被告則不問各員涉案情形如何，一律依警察人員管理條例第十四條第一項第二款第七目規定，核定免職，顯因官階不同而處理標準不一，確屬不當。另同案涉案人莫民德係台北市消防局警員，惟查其所受之處分係「停職」，而非「免職」，一案懲處方式迥異之大，被告顯然違反行政法之公平原則。
又涉及周人參電玩弊案之多名高階警官，所涉係最重本刑為無期徒刑或十年以上有期徒刑之貪瀆案件，對警譽之影響、警察團體之傷害及對社會、國家之危害，實有倍於本案，況渠等業經一、二審法院重刑，仍未免職。而本件原告所涉及僅係最重本刑一年以上、七年以下有期徒刑之行賄罪，雖現已遭檢察官起訴，然未受判決確定，即遭免職，顯違反比例原則。被告未依法辦理，將涉案者一律免職，未審先判，不僅不當，違法處分甚為明顯，又違法剝奪原告之工作權，亦違反憲法保障人民工作權之原則。
四、警察人員亦應享有憲法平等原則之保障：警察人員的工作特性具有與一般公務人員較多之複雜性、不確定性、危險性與誘惑性，在內部管理經營關係上，比一般公務人員有較高的道德期許，然在免職的條件原因上，因涉及憲法上基本身分權、工作權的保障，對全體公務員而言，應有同樣事件、同樣處理之平等原則之適用，而不應獨對警察人員課予過苛之處分。銓敘部八十五年五月二十日八五台中甄二字第一三○○九一五號函：「．．．各機關所訂定之專業人員獎懲標準、獎懲案件處理辦法或應（得）予停職等單行規定，是否過於嚴苛，請參照保障公務人員權利之意旨，做適當之檢討與修正，用以保障公務人員服公職之權利。」又內政部警政署八十五年六月二十二日召開專案小組會議議決：「各警察機關嗣後處理員警違反法規（紀）案件，以事涉當事人權益，應秉持『依法』、『公平』原則審慎處理」按上開說明，本件被告以原告「破壞紀律、情節重大」予以免職，顯係行政主管長官一時為平息民心，以壯士斷腕之手段，超越法律之界限，使當事者蒙受法律所規範程序以外之不利益處分，應屬不當。
五、本案未經司法機關判決確定，被告未審先判，應屬違法。按犯罪事實，應依證據認定之，無證據不得推定其犯罪事實，刑事訴訟法第一百五十四條定有明文。又共同被告不利於己之陳述，固得採為其他共同被告犯罪之證據，惟此項不利之陳述，須無瑕疵可指，而就其他方面調查，又與事實相符。始得採為其他共同被告犯罪事實之認定。又毫無根據之傳聞事實，無證據能力，不能據以認定犯罪，審理事實之法院，不予採取，自非違法。再事實之認定，應憑證據，如未能發現相當證據，或證據不足以證明，自不能以推測或擬制之方法為裁判基礎。且認定犯罪事實所憑之證據，雖不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，然而無論直接或間接證據，其為訴訟上之證明，需於通常一般之人均不致有所懷疑，而得確信其為真實之程度者，始得據為有罪之認定，倘其證明尚未達到此一程度，而有合理之懷疑存在，而無從使事實審法院得有罪之確信時，即應由法院為諭知被告無罪之判決，最高法院分別著有四十六年台上字第四一九號、二十二年上字第二八四二號、四十年台上字第八六號及七十六年台上字第四九八六號判例可資參照。
按上開說明，同案被告陳彥銘所指稱之不利陳述，亦須經司法機關審理，並有更充分之證據佐證犯罪事實始得認定原告涉有行賄之罪嫌。又查於八十七年八月十三日警訊中，偵查員問及主嫌郭振源：據你所述八十七年度鄭達麟、陳彥銘等人替你轉手人數大約四十多個，但學校提供可疑修改成績名冊共五十四名，為何與你所述不符？郭振源答稱：有可能是鄭達麟等人所介紹的人數不符，因為讀卡機感測可能誤差，也有是七月九日下午，我酒醉回機房，心情不佳，臨時起意扮演聖誕老公公，隨意依據牆壁上所貼各組准考證號碼分布圖，敲入數個准考證號碼的錯誤結果，以致有該錯誤的榜單。依上述說明，原告之成績異常應係上述之情形所致之結果，故被告審究事理即將原告判以二大過免職，實屬違法之處分。
六、綜上所述，本案原處分、復審及再復審決定遞予維持，即顯有違誤失平，且本件原告尚未受判決確定，本應受無罪之推定。請求判決撤銷原處分、復審及再復審決定等語。
被告答辯意旨略謂：
依警察人員管理條例第二條、第三十一條第一項第一款及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目規定，警察人員如有破壞紀律，情節重大之行為，主管機關即應予以免職。本件原告係臺北縣警察局警員，身為警察人員，除應全力打擊犯罪，更應誠實清廉，謹慎勤勉，以維護優良警紀。原告雖否認涉及中央警察大學八十七學年度二技入學考試舞弊案，惟經查原告係以新臺幣（下同）九十萬元，經由陳彥銘轉交鄭達麟向該校電算中心前代主任郭振源行賄，以竄改筆試電腦成績單分數，使原告得以錄取。經被告刑事警察局偵查發現，原告筆試電腦成績單分數與該校人工計算成績分數，總分相差一一六．二三分，且該校於口試時，以入學考試英文科目相同題目複試原告，其結果為一○．五分，與電腦成績單分數亦相差五十四．五分，電腦成績單分數如未經竄改，原告則無法通過該考試，且郭振源桌上型電腦亦載有原告之姓名及准考證號碼，案經檢察官以違反貪污治罪條例案件提起公訴，並經臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）判處原告有期徒刑壹年拾月，褫奪公權肆年。復查原告與郭振源非至親故舊，如未有不法聯繫，郭振源斷不可能取得上述詳細資料且無故為其竄改分數令其錄取，是以，原告行賄舞弊之行為洵堪認定。中央警察大學為我國警察幹部人才培育之搖籃，該校學生畢業後即派任巡官或分隊長等同職序職務，其品德操守攸關警察聲譽與形象甚鉅，亦關係社會治安之良窳，是以不容濫竽充數者矇混其間，故該校入學考試之公正性，不許有所誤差。而進入該校就讀，已成為當前員警晉升警官之唯一管道，其應試者甚眾，競爭極為激烈，其公平性亦不容破壞。原告身為警察人員，本應以取締非法為職責，卻知法犯法，圖以不法手段經仲介行賄取得考試及格資格，不僅影響其他參加考試者之權益，更破壞考試制度之公正性與公平性。其行為除已違反公務員服務法第五條有關公務員應誠實清廉、謹慎勤勉之規定外，亦有損警紀及警譽，核屬品德操守上之重大瑕疵，被告爰依前開規定，從嚴從重追究其行政責任，認事用法，並無不當。又司法院釋字第二四三號及第二九八號解釋意旨，乃行政機關對公務員所為之免職處分，直接影響其憲法所保障之服公職權益，受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權，以為行政救濟。本案被告依法律優位原則，援引警察人員管理條例第三十一條第一項第一款規定，核定原告免職，原告亦依公務人員保障法第一條及同法第十九條、第二十二條規定提起復審、再復審之行政救濟，並無與前開司法院解釋相左，被告亦無違憲情事。次查，公務員服務法第二十二條規定，公務員違反該法者，應按其情節輕重，分別予以懲處，其觸犯刑事法令者，並依各該法令處罰。行政院人事行政局七十三年十一月六日七三局參字第二七六四七號函釋亦謂：「公務人員涉嫌刑案於移送法辦時，須隨即檢討其行政責任，如行政方面違失情節重大，符合公務人員考績法及其施行細則或專業人員獎懲標準一次記二大過之規定，則應辦理專案考績予以免職。」且依被告頒行之「端正警察風紀實施計畫」規定，違反警察紀律行為，分為違反工作、生活及品操風紀等三項，違反品操風紀者，加重記二大過免職，其他違反風紀重點要求，情節重大者，均依警察人員管理條例、警察人員獎懲標準表及公務人員考績法施行細則等規定，從重懲處。八十六年五月二十一日修正公布之警察人員管理條例第二條及第三十一條第一項第一款規定，依法律優位原則，警察人員優先適用警察人員管理條例，警察人員有公務人員考績法規所定一次記二大過之情事之一者，應逕予免職。是以該條例修正後，警察人員已無一次記二大過辦理專案考績免職之適用，如行為已符合公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所定一次記二大過之情事者，均由被告依特別法規定逕予免職。此次中央警察大學新生入學考試舞弊案，因涉案人數多達八十人以上，情節重大，故為淨化警察陣容，端正警察風紀，被告爰決議採斷然之措施，以重建優良警察形象。另依「刑懲並行」原則，公務人員行政責任之有無，係以是否違反公務人員相關人事法規作審究，而非以其刑事責任之有無為唯一準據。原告所稱違反憲法公益原則、法律保留原則、比例原則及未審先判，顯係卸責之詞，核無可採。再查臺灣警察專科學校學生獎懲實施要點第十一條第六款規定：「考試時違反考試規則，情節重大者，勒令退學。」中央警察大學學員生獎懲規則第十六條第十一款及第十二款規定：「入學考試舞弊，於入學後經查明屬實者，開除學籍。」「校內考試舞弊者，勒令退學。」原告已由警校畢業，明知考試舞弊之嚴重性，仍心存僥倖，以身試法，被告對於涉案之現職警察人員，依法予以斷然淘汰，與臺灣警察專科學校及中央警察大學依校規從嚴處分，懲處標準一致。況且被告對違法犯紀之員警，依法審究行政責任，係衡酌其行為，於涵攝事實與法律條文時，作行政判斷，若符合公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者，即依規定予以免職，並無就其他處分作選擇性裁量。又違法犯紀之員警所涉案情均不同，縱有類似，亦不完全相同，處理情形自然有異，依「本質相同，同其處理；本質相異，異其處理」之法理，並未違反行政法之公平原則。另按個案情節輕重，事證明確與否，考量維護警察團體之公益，因應國家社會之期望，依法採取適當之行政處分，亦未違反平等原則。原告指稱違反上開原則，洵屬誤解，不足採信。綜上，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按警察人員管理條例第二十八條規定：「警察人員平時考核，以忠誠、廉潔及工作成績為考核重點。獎勵，分嘉奬、記功、記大功；懲處，分申誡、記過、記大過、免職及免官。前項獎懲標準，除依本條例規定外，由內政部商請銓敍部定之。」又同條例第三十一條第一項列舉十一款事由，有其中之一者，主管機關應予免職，即屬同條例規定之平時考核懲處免職之標準。警察人員苟有此標準中之事由之一者，主管機關即應循平時考核程序予以免職。其第一款規定：「警察人員有左列各款情形之一者，主管機關應予以免職：一、公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者。．．．」又公務人員考績法第十二條第二項規定：「前項第二款一次記二大功，一次記二大過之標準，由銓敍部定之。．．．」、公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目規定：「本法第十二條第一項第二款，所稱『專案考績』一次記二大功、二大過之標準，依左列規定：．．．二、有左列情形之一者，一次記二大過：．．．（七）挑撥離間或破壞紀律，情節重大者。．．．」上開公務人員考績法施行細則所定之破壞紀律，情節重大者，係屬警察人員管理條例第三十一條第一項第一款列舉之免職事由之一，警察人員之所為該當「破壞紀律、情節重大」之要件者，主管機關即應予以免職，並無免職與否之裁量餘地。本件原告原為被告所屬警察人員，任職於台北縣警察局，前參加中央警察大學八十七學年度二年制技術學系班入學考試，為達錄取入學之目的，竟以新台幣九十萬元經由陳彥銘、鄭達麟行賄該校電子計算中心主任郭振源（其中十萬元由陳彥銘取去），由郭振源利用負責筆試電腦閱卷作業之便，為其竄改電腦答案卡，以遂其目的。此一事實，業經刑案共同被告陳彥銘於警訊中供述明確，且查原告之考試成績，電腦成績單分數較人工計算成績總分數多達一一六．二三分，有分數一覽表附原處分卷為證，又該校於口試時，以入學考試英文科目相同題目複試原告，其結果為一○．五分，與電腦成績單分數亦相差五十四．五分，受賄竄改考生電腦成績單之刑案共同被告郭振源桌上型電腦亦載有原告之姓名及准考證號碼，郭振原、鄭達麟、陳彥銘及原告所為上述事實涉及犯罪，均經檢察官提起公訴，並經臺灣桃園地方法院判處罪刑在案，是被告認定原告有上開事實，洵非無稽。從而被告認原告所為構成破壞紀律，情節重大之要件，遂予以免職之處分，揆諸首揭規定與說明，尚無違誤。復審、再復審決定遞予維持，均無不合。原告茲起訴主張如事實欄起訴意旨所載；惟查：（一）、原告參加中央警察大學入學考試涉及舞弊案，涉案考生多達八十人以上，為轟動之社會新聞，被告於案發之後迅作處理，為免職之處分，原告當知所據之事實為何。如前所述，原告之所為符合法定免職要件，被告應予免職，無裁量免職與否之餘地，原告於受免職後依法提起救濟，符合司法院釋字第二四三、二九八號解釋所示應予救濟之旨意。又依前述法律規定，警察人員符合法定免職要件，主管機關應予免職，並無由公務員懲戒委員會為之之必要。被告依前述法律規定予以免職，非予以一次記二大過專案考績免職，無違法或違憲可言。（二）、按警察人員管理條例第二十九條第一項列舉五款應即停職之事由，第二項明定其他違法失職情節重大者，亦得予以停職，以概括列舉以外之事由，是構成停職之原因，甚為廣泛。與同條例第三十一條規定應予以免職之情形，限於同條第一項列舉之十一款事由，別無概括性規定者，並不相同。對照停職與免職之列舉事由，同屬規範觸犯刑事罪名者，前者僅須經提起公訴（第一至三款），或經判決有期徒刑以上之刑未宣告緩刑或得易科罰金（第四款），或被通緝、押（第五款）者，即屬之；後者則須經有罪判決確定（第二至五款），或被通緝逾六個月未撤銷通緝（第六款）者，始構成。其間輕重之衡量，亦不相同。至於免職事由中，另有無關觸犯刑事罪名之情形者，無非基於維護警紀及警譽之需要，乃依立法裁量予以訂入。以上事由，均屬警察人員平時考核之項目，作為行政上懲處之依據，無關刑事責任之科處，自難以無關觸犯刑事罪名之事由，較諸觸犯刑事罪名之事由之情節為輕。查本案原告所為，依檢察官起訴書固犯行賄及變造公文書罪嫌，刑事責任較諸停職事由中涉犯內亂、外患、貪凟、盜匪等罪嫌為輕，但本案無關其刑事責任之論斷，亦非純以其所犯罪嫌作為停職或免職之考量，實以原告平時負維護公安，防止危害之任務，其考核應以忠誠廉潔及工作成績為重點。乃原告為一己晉升之私念，以行賄竄改考試成績之手段，圖進入畢業後即晉升警官之中央警察大學就讀，顯然不符忠誠、廉潔之要求。被告衡酌中央警察大學為警察幹部人才培育之搖籃，該校學生畢業即任巡官或分隊長等同職序職務，為基層員警晉升警官之唯一管道。原告以不法手段欲取得入學該校資格，影響其他基層員警應試權益，破壞公平競爭之考試制度，品德、操守有重大瑕疵，有損警紀及警譽，乃認定構成破壞紀律，情節重大之要件，符合前引法條所定警察人員平時考核之意旨。其為免職之處分，亦符合首引法條所定應予以免職之要件，並無不合。原告指依其所為予以停職即可達懲處目的，予以免職有違比例原則、平等原則云云，並不可採。被告所為免職處分，有法律依據，無違反法律保留之問題，其目的在維護警紀及警譽，無違公益原則。（三）、如前所述，被告非以原告犯罪為由予以免職，自無須刑事判決或確定之後始為之。既無關因犯罪而停職，不生應依警察人員管理條例第二十九條停職規定適用問題。原告失其工作係遭依法免職之當然結果，難認被告違反對於公務員服公職或工作權保障之規定。（四）、查前述法規規定「破壞紀律，情節重大」，所稱紀律，乃團體之各分子所應遵守之紀綱律則，凡執行職務應遵循者，居於執行職務者身分應持守者，均屬之。原告原為警察人員，忠誠、廉潔乃平日考核項目，為基本之要求，詎原告所為不符此要求，品德、操守有重大瑕疵，被告認係有損警譽、警紀，構成破壞紀律，情節重大之要件，難指為違法。被告為免職之處分，係依前引警察人員管理條例之規定，無依警察人員獎懲標準表之餘地。（五）、原告所稱涉及周人參電玩弊案之警界高階警官，經依警察人員管理條例第二十九條規定予以停職等情，核係該案個案適用法律問題，本案與該條之適用無關，已如前述。難認為未依該條為停職處分，有違公平原則。起訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 三 月 八 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十一 年 三 月 八 日