最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第四二○號
原 告 甲 ○訴訟代理人 湯阿根律師
李昌明律師被 告 乙○○代 表 人 吳容明右當事人間因有關級俸事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十九年二月二十九日八九公審決字第○○一三號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告應民國八十六年中央暨地方機關公務人員升等考試委任升等考試財稅行政職系財稅行政科考試及格，八十八年一月三十日任高雄市政府工務局新建工程處會計室委任第一職等至委任第三職等會計審計職系書記，經被告審定先予試用，核敘委任第一職等本俸二級一七○俸點，原告以其於七十二年八月應召入伍後志願轉服四年制預備軍官役，至七十九年二月退伍，役期共六年六個月，陳請依其服役及退伍當時之規定，於任現職時辦理軍職年資比敘，經被告以八十八年四月二十八日八八台審二字第一七五一九四五號書函復以應適用現行有效之法律規定。原告不服，提起復審、再復審，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、查解釋性行政規則之變更，乃行政實務上常見之問題，解釋函令之由來，亦為補充解釋原法律立法之不足，解釋函令原則均溯自法律生效日起有其適用，以致引發諸多之爭端。依實務及學說上之見解，解決之道約略有三，即⑴以是否有利當事人為準（著重於信賴保護原則）。⑵以案件是否確定為準。⑶原則上以案件是否確定為準，但在前之解釋違背法律損害當事人權益者，案件縱已確定，仍得適用後解釋，俾獲救濟，可謂折衷說。且又「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響」此有司法院釋字第二八七號解釋要旨可稽。足徵前後釋示之更易，代表之意義，並非在意定前釋示當然錯誤，而是為配合社會潮流需要，此如同法令之制定及修改，有時單純係為人類自由平等之理念，本件被告七十六年六月四日七六台華甄四字第九七○五五號函准國防部人力司七十六年五月二十一日（）慮悟字第二○六八號函復略以，查大專畢業應徵入伍復志願轉服四年預備軍官役依法退伍者，係志願服預備軍官現役四年，期滿退伍為預備軍官預備役，與軍事學校專修班畢業服預備軍官役者相同，其轉任公務人員時，似應比照專修班畢業服役期滿，依法退伍者，按其軍職年資，比敍相當俸給。顯見此項被告之釋示，除補充「後備軍人轉任公職考試比敍條例」（以下簡稱比敍條例）原立法之不足，使大專畢業應徵入伍復志願轉服四年制預備軍官役者，得適用比敍條例外，另兼具配合政府兵役政策，同時以「比敍條例」之適用，鼓勵大專畢業應徵入伍者，選擇志願轉服四年制預備軍官役，以落實當時之兵役政策。因此在上開釋示後至廢止該釋示前，依法志願轉服四年制預備軍官役者，係基於公法上之信賴，而決定其作為，同時當其退伍後，即依法享有比敍條例適用之權利，此項既得之權利，實非僅為「將來之期待可能」可比擬，更不得由嗣後不同之釋示，而剝奪此項既得之權利。二、查原告轉服志願役預官，係於七十三年二月十一日分發生效，此有空軍機械學校（）培國三六一號令可稽，當時前開被告函釋固尚未公佈，但在原告志願轉服四年制預備軍官役，期限即將屆滿前，在七十六年十一月間決定是否志願留營時，前開被告七十六年六月四日之函釋，則早已公佈實施，且原告當時決定志願留營，確實係受此項比敍條例適用之引誘，完全基於公法上之信賴，始志願再留營二年，此復有台灣警備總司令部七十六年十一月十六日十五時發文（）刻思字七九二二號核定陸軍運輸兵上尉張偉雄等二十一員志願留營如附冊之函令可稽。原告復於七十九年二月十七日退伍，有台灣警備總司令部七十九年元月十三日十一時發文第團字第○二四一號核定空軍上尉甲○乙員退伍如附冊之函令可稽。再者，所謂信賴保護原則，已廣泛為行政立法所採擷，如八十八年二月三日頒佈之行政程序法，對於信賴保護則多所著墨，甚至對於廢止撥予利益之合法行政處分，亦定有補償因信賴而受害之損失規定，且依行政程序法第一百十九條反面解釋，所謂值得保護之信賴應具備下列條件：⑴須相對人有信賴之事實。⑵須行政處分之作成非因相對人使用詐術脅迫、賄賂、對於重要事項提供不確實之資訊或為不完全陳述者。⑶行政處分之違法須非相對人明知或因重大過失而不知者。原告於七十六年十一月間決定志願留營，確實係受被告准予適用比敍條例函釋之鼓舞，始決定志願再留營二年，並因是項函釋，使原告取得志願預備軍官退役轉服公職時，可適用比敍條例之權利，已具備「信賴之事實」。且原告向被告陳情准予比敍條例適用之聲請時，亦無任何詐欺、脅迫、賄賂、或提供不確實之資訊、為不完成之陳述，及非明知或重大過失而不知等情，自符合值得保護之信賴原則。三、被告八十四年六月六日以八四台中審一字第一一五二二四八號函釋固謂：「大專畢業應召入伍復志願轉服四年制預備軍官役依法退伍者，比照後備軍人轉任公職考試比敍條例比敍相當俸級之規定，應自即日起停止適用」。惟其停止適用之範圍，到底係自八十四年六月六日新釋示後，始志願轉服四年制預備軍官役者，不得比照比敍條例比敍相當俸級，抑或無論於何時志願轉服四年制預備軍官役者，自新釋示後，均不得比照比敍相當俸級，依前開釋示，似未明確予以定義解釋。而被告七十六年六月四日之函釋，除為配合兵役政策外，尚兼具以此項函釋，鼓勵大專畢業應召入伍者，選擇轉服四年制預備軍官役之意願，以落實兵役政策，則對於基於是項政策性解釋規則之信賴，而轉服四年制預備軍官役，並已取得是項適用比敍條例比敍之權利者，倘再有另一相左之解釋，固有其配合其他新政策之考慮，但若係以該項新解釋，來剝奪後備軍官已取得是項之既得權利，自非被告八十四年六月六日新函釋示之本意，否則國家之法律威信，復將何以維護。因此，在適用系爭被告前後不同之函釋時，自應詳酌後者新函釋之真意，僅在配合新的兵役政策，並無意剝奪該函釋前依法轉服四年制預備軍官役而退伍者之既得權利。足徵在被告八十四年六月六日函釋前，已具備依照比敍條例比敍俸給之後備軍官身份者，自不受該函釋之拘束，在其轉任公職時，仍得依據被告七十六年六月四日之函釋，比照比敍條例之規定，辦理比敍俸給，方符法旨。四、依軍人及其家屬優待條例第三十六條規定「後備軍人轉任公職時，其考試與比敍另以法律定之」。因此政府乃於五十六年六月二十二日依據前開「軍人及其家屬優待條例」第三十六條之規定制定公佈「後備軍人轉任公職考試比敍條例」。雖兩條例之法律位階相同，姑勿論是否具備子、母法之要件，但兩條例相互隸屬及補充關係，實勿庸置疑地，且兩條例均係為軍人優待事宜制定其規範。而依軍人及其家屬優待條例第二條規定優待對象之後備軍人「⑴曾在營服役二年以上依法離營者。⑵作戰或因公負傷依法離營者。⑶預備軍官預備士官受訓期滿合格尚未奉召入營者」。換言之，該條第⑴款所定「曾在營服役二年以上依法離營者」，並無常備與預備軍官之分，均應在該條例適用範圍，反觀比敍條例第三條之規定，其優待適用之範圍「⑴常備軍官依法退伍者。⑵志願在營服役之士官、士兵依法退伍者。⑶作戰或因公負傷依法離營者」。則軍官部分僅列常軍官，且在五十六年制定該條例時，因尚無「大專畢業應召入伍志願轉服四年制預備軍官役」制度，所以亦僅規定「志願在營服役之士官、士兵依法退伍者」等屬志願役性質之士官兵，有比敍條例之適用，因此就此兩相互隸屬之條例，為何比敍條例未將志願預備軍官列入適用範圍，實乃因制定條例時尚無志願預備軍官役之制度，嗣因四年制志願預備軍官役制度之實施，始發現比敍條例原規定之不足，乃由被告於七十六年六月四日函釋，補充解釋轉服四年制志願預備軍官役依法退伍者，可適用比敍條例比敍俸給，並溯及於五十六年六月二十二日制定公佈比敍條例時發生效力。足徵此項解釋性函釋，已生創制法律之效力，使原制定比敍條例所不足之部分，得以擴充適用之範圍，以落實法例公平正義之原則，因此，本件被告嗣於八十四年六月六日，因時空政策之轉移，而做廢止前函釋適用之解釋，則該解釋是否牴觸上位規範，要非無疑義。且乙○○七十六年六月四日之函釋，已具創制性法律效力之性質，則其後函釋意旨，係排除原屬生法例位階效力之解釋，自難謂無牴觸上位規範，依法應屬無效。五、「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」中央法規標準法第十八條定有明文。且該條法規之適用，解釋上應認為係對實體法之適用所作之規定，何況「實體從舊程序從新之原則」，已為行政法院五十九年判字第五三四號判決所明白揭示。因此，本件原告陳情聲請被告准予其軍職年資依照比敍條例比敍俸給，要非不得認定符合「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時」之要件，且在本件被告受理並做出未准予依照比敍條例比敍俸給之處分程序終結前，有關應否准予適用比敍條例之函釋亦有變更，且依前揭行政法院揭示「實體從舊程序從新之原則」，原告依據中央法規標準法之規定，請求被告依七十六年六月四日之函釋，准予適用比敍條例規定，辦理軍職年資比敍俸給，與法要無不合。六、綜上所述，原處分、復審決定及再復審決定，確有違法，請撤銷原處分、復審決定及再復審決定，並為適法處分之判決等語。
被告答辯意旨略謂：一、查比敍條例於五十六年制定時，並無軍事學校專修班之開辦，亦無四年制預備軍官之設置，是以比敍條例第三條規定其適用對象為㈠常備軍官依法退伍者。㈡志願在營服役之士官、士兵依法退伍者。㈢作戰或因公負傷依法離營者。而軍事學校專修班畢業服役期滿，依法退伍者，得否比照常備軍官依法退伍者，按其軍職年資比敍相當俸級一節，前經被告函准國防部六十四年十月二十九日金鈞字第三三三○號函復略以，軍事學校專修學生班畢業服役期滿，依法退伍者，符合考試比敍優待，乃於六十四年十一月十五日以六四台謨甄四字第三五○六四號函釋同意比照比敍條例之規定，按其軍職年資比敍相當俸給。至大專畢業應召入伍復志願轉服四年制預備軍官役依法退伍者，亦經被告函准國防部人力司七十六年五月二十一日慮悟字第二○六八號函復略以，查大專畢業應召入伍復志願轉服四年制預備軍官役依法退伍者，係志願服預備軍官現役四年，期滿退伍為預備軍官預備役，與軍事學校專修班畢業服預備軍官役者相同，其轉任公務人員時，似應比照專修班畢業股役期滿，依法退伍者，按其軍職年資，比敍相當俸給。被告遂於七十六年六月四日以七六台華甄四字第九七○五五號函釋大專畢業應召入伍復志願轉服四年制預備軍官役依法退伍者，同意比照辦理軍職年資比敍薪級。嗣監察院八十三年十二月十七日八三院台壹乙字第一一○四九號及八十四年三月八日八四院台壹乙字第一八○六號等二函為洪玉欽等十二人陳訴，有關被告審定財政部關稅局部分服四年制預備軍官役人員比敍案件疑有違失一案，請考試院就比敍條例第三條第一款規定，所謂常備軍官是否包括四年制預官及就被告之審定有無違失兩問題查明並復該院。案經被告依考試院第八屆第二一二次會議決議，於八十四年三月十七日邀請國防部、考選部等相關機關集會研商，檢討該比敍條例，並依會議結論，擬具繼續適用與停止適用二案陳報考試院，經考試院交付審查，以比敍條例係於五十六年制定，二十多年來均未修正，期間社會環境及我國軍、士官、兵役制度均多有變更，基於依法行政原則及因應社會環境及兵役制度之改變，獲致下列結論：（一）乙○○七十六年六月四日七六台華甄四字第九七○五五號函暨六十四年十一月十五日六四台謨甄四字第三五○六四號函有關軍事學校專修班畢業服役期滿及大專畢業應召入伍復志願轉服四年制預備軍官役，依法退伍者，得比照辦理軍職年資比敍之函釋，應停止適用。（二）考選部現行關於軍事學校專修班畢業服預備軍官役依法退伍者，准予比照適用比敍條例有關考試部分之優待規定，亦應停止適用。（三）如國防部認專修班預官及四年制預官宜准予適用比敍條例，應循修法途徑辦理。上開結論經考試院第八屆第二二三次會議決議：照審查意見通過。被告爰於八十四年六月六日以（八四）台中審一字第一一五二二四八號函明定自同日起停止適用上開二函釋。並由考試院於八十四年五月二十五日以考台組貳一字第○二七九三號函復監察院在案。依上開決議，於比敍條例第三條條文未修正前，大專畢業應召入伍復志願轉服四年制預官役者，不得再適用比敍條例之規定，基於依法行政原則，相關函釋自應停止適用。二、被告八十四年六月六日函釋即本「以是否有利當事人為準」之解決途徑，明定自同日（發布日）起停止適用上開二函釋，並未溯自法律（即比敍條例）生效日起適用，合先敍明。復依比敍條例第二條第一項規定，後備軍人參加公職考試與比敍之優待，依本條例之規定。又同條第二項規定，前項所稱公職，係以公務人員為限。揆其意旨係指後備軍人於參加公職考試及格並任用為公務人員時，始有比敍條例之適用。原告於七十九年二月依法退伍，然於八十八年一月三十日始任公職，原告既於八十四年六月六日明定停止適用前開二函釋前，尚未取得公務人員身分，自無所謂「保障人民既得權利」之可言，基於法律不溯既往原則，應適用渠取公務人員身分時之相關法律之規定。被告原處分及復審決定與再復審決定，並無違誤。
三、信賴保護原則係指人民對於國家機關之行為，原則上可信賴其為合法有效，並基於此等信賴之期待而從事某些行為時，對於人民之正當信賴，應予保護。查被告七十六年六月四日之函釋係明定大專畢業應召入伍復志願轉服四年制預備軍官役依法退伍者，其任用為公務人員時，同意比照辦理軍職年資比敍薪級，該函釋並於八十四年六月六日起停止適用。原告認志願留營者於退伍後轉任公職時得有軍職年資比敍之優待，洵屬對法規之誤解。且縱如所稱，其決定志願留營時，係以退伍時轉任公職時得有軍職年資比敍之優待為主要考量因素，惟此僅係對將來之期待可能，尚無值得保護之信賴表現存在，自無信賴保護之適用。四、查中央法規標準法第十八條規定，各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。依上開條文之規定，適用新法規之要件為㈠各機關「受理人民聲請許可案件」，㈡行為時及在處理程序終結前，據以准許之法規有變更。然原告所主張者，並非「人民聲請許可案件」，亦非行為時及在處理程序終結前，據以准許之法規有變更，且雖中央法規標準法第十八條但書規定，舊法規有利於當事人而新法規未廢止或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。但新法規如已廢除或禁止所聲請之事項，則不得適用舊法規。是以，原告取得公務人員身分時，有關應召入伍轉服四年制預備軍官役依法退伍者，得比照辦理軍職年資比敍之函釋，業已停止適用逾三年，自不得適用舊法規之規定。五、軍人及其家屬優待條例及後備軍人轉任公職考試比敍條例法律位階相同，而立法目的有別，爰對適用對象加以不同規範，有關後備軍人參加公職考試及比敍，自應適用比敍條例之規定。至被告七十六年六月四日之函釋，係依國防部意見及基於配合國家兵役政策需要考量及機關間職權相互尊重原則所為之函釋，亦即考量配合時代背景因素而以行政命令所為補充性之解釋。嗣因監察院請考試院就比敍條例第三條規定，所謂常備軍官是否包括四年制預官等節查明並復該院，案經考試院決議基於依法行政原則及因應社會環境及兵役制度之改變，相關函釋自應停止適用，並無違法之處。五、綜上所述，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按後備軍人轉任公職考試比敍條例（以下簡稱比敍條例）第三條第一款規定：「本條例所稱後備軍人，其對象如左：一、常備軍官依法退伍者。．．．」。該條款所稱「常備軍官」，是否包括四年制志願役預備軍官，亦應按其軍職年資比敍相當俸級，前固經國防部人力司七十六年五月二十一日七六慮悟字第二○六八號函示認「大專畢業應召入伍復志願轉服四年制預備軍官依法退伍者，係志願服預備軍官現役四年，期滿退伍為預備軍官預備役，與軍事學校專修班畢業服預備軍官現役者相同」。被告因於七十六年六月四日以七六台華甄四字九七○五五號函釋同意「大專畢業應召入伍復志願轉服四年制預備軍官依法退伍者」，得比照辦理軍職年資比敍俸級。然因上開比敍條例係於五十六年六月二十二日制定，考試院認為因應社會環境及兵役制度之變革，被告上開函釋有檢討修正之必要，經協商有關機關後，提經該院第八屆第二二三次會議決議被告上開函示應停止適用，被告即據以八十四年六月六日八四台中審一字第一一五二二四八號函釋略以：「．．．說明．．．四、．．．有關軍事學校專修學生班畢業服役期滿及大專畢業應召入伍復志願轉服四年制預備軍官役，依法退伍者，得比照軍職年資比敍之函釋，應停止適用。」被告八十四年六月六日之函釋停止適用後備軍人轉任公職考試比敍條例有關比敍之規定，符合該條例之意旨，不生牴觸憲法問題，案經司法院釋字第五二五號解釋在案。又被告七十六年六月四日發布之上開函釋，雖得為信賴之基礎，惟係基於招募兵員之權宜措施，與法律之規定既不一致，自不能預期其永久實施，除已有客觀上具體表現信賴之行為者外，尚不能因比敍措施廢止即主張其有信賴利益之損失。參與轉任公職考試或取得申請比敍資格，乃表現其服役之初即對應考試服公職可獲優待具有信賴之客觀具體行為。是以於停止適用時，尚未應考試及格亦未取得公務人員任用資格者，難謂被告七十六年六月四日函釋廢止時已有客觀上信賴事實之具體表現，即無主張信賴保護之餘地。（參考同上解釋之理由書）。本件原告應八十六年中央暨地方機關公務人員升等考試委任升等考試財稅行政職系財稅行政科考試及格，八十八年一月三十日任高雄市政府工務局新建工程處會計室委任第一職等至委任第三職等會計審計職系書記，經被告審定先予試用，核敍委任第一職等本俸二級一七○俸點。原告以其於七十二年八月應召入伍後志願轉服四年制預備軍官役至七十九年二月依法退伍，前後共六年六個月之役期，陳請應依其服預官役及退伍當時之規定，於任現職時辦理軍職年資比敘，經被告以八十八年四月二十八日八八台審二字第一七五一九四五號書函復以應適用現行有效之法律規定，即否准依被告七十六年六月四日發布之上開函釋予以志願服預備軍官役之年資比敍俸級。按諸前述規定與說明，尚無違誤。復審、再復審決定遞予維持，均無不合。原告起訴主張如事實欄起訴意旨所載，經查：㈠被告七十六年六月四日函釋將後備軍人轉任公職考試比敍條例第三條第一款適用對象常備軍官，擴大及於志願服四年制預備軍官現役退伍之後備軍人，有違上開條例之意旨（參考上開解釋理由書）。被告嗣後以八十四年六月六日函釋停止七十六年六月四日函釋之適用，此時原告尚未應考試及格，亦未取得公職人員任用資格，難謂有客觀上信賴事實之具體表現，無主張信賴保護之餘地（參考上開解釋理由書）。㈡被告八十四年六月六日函釋停止適用七十六年六月四日函釋，即表示從此不再依上述比敍條例規定，予志願服四年制預備軍官現役退伍之後備軍人服役年資比敍，並非限定八十四年六月六日之後志願服四年制預備軍官者始適用，原告自不得主張其於七十三年間志願服四年制預備軍官役，不受八十四年六月六日函釋之適用。又原告係應八十六年間考試及格，始取得公職人員任用資格，是其主張於被告八十四年六月六日函釋發布前，已具有依上述比敍條例比敍俸級之身分，應依被告七十六年六月四日函釋許其服役年資比敍俸級云云，並應可採。㈢行政機關所為解釋性函釋，僅在闡明法規原意，並無創設法律之效力。本案涉軍職年資比敍公務人員俸級之事，應適用上開比敍條例之規定，與軍人及其家屬優待條例規定無關。被告七十六年六月四日函釋不合上開比敍條例之意旨，已如上述，被告嗣以八十四年二月六日函釋予以停止適用，在維護憲法所揭示公開競爭考試制度及法律所定正常文官甄補管道，要屬符合公益之措施（參考上述解釋理由書），難謂後一函釋為下位規範，有牴觸前一函釋之上位規範之情事。㈣本案非人民聲請許可案件，亦無處理程序中發生法規變更之情形，原告主張應適用中央法規標準法第十八條規定，許其適用被告七十六年六月四日函釋，並不可採。原告應考試及格取得公務員任用資格前，被告七十六年六月四日函釋早經另行發布函釋停止適用，仍應依上述比敍條例之規定辦理，無新舊法適用比較之問題。從而難認起訴為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 三 月 十五 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十一 年 三 月 十五 日