最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第五四號
原 告 丑 ○
庚○○乙○○寅○○己○○丁○○
甲 ○子○○癸○○
壬 ○丙○○戊○○共同訴訟代理人
辛○○被 告 雲林縣政府代 表 人 張榮味右當事人間因有關請求照價收買承佃耕地事件，原告不服內政部中華民國八十九年四月十日台八九內訴字第八九○三○五五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國八十八年六月二十六日依照行為時土地法第三十三條規定（業經總統以八十九年一月二十六日華總一義字第八九○○○一七四三○號令刪除）向被告申請代為照價收買其分別承租坐落雲林縣○○鄉○○段五九九、五九八之一地號等多筆訂有三七五租約之土地，被告以八十八年七月二十日八八府地權字第八八○○○七七一一二號函復原告略以：「．．．土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行．．．。為內政部八十七年九月八日台八七內地字第八七○八四七九號函有明示，所請代為照價收買，歉難照辦」，否准其申請。原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、原告承佃耕作之土地繼續耕作滿八年以上，且土地所有權人為不在地主及非自耕農，依土地法第三十三條之規定，原告合於申請被告機關代為照公告地價收買之法定要件，有關代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等之規定，前經行政院於四十七年十一月四日台內地字第一九三一七號令五十年七月六日台內第四一○六號令可資參照，再訴願駁回之理由上開規定必須以法律定之，顯然已違背行政院令，視行政院如同虛設，已逾越行政裁量權。二、查耕者有其田條例第十條第十二條規定，地主保留地之出賣，得由地主自由決定，並非強制規定。而依土地法第三十三條規定，承佃耕作之土地所有權人為不在地主，或非自耕農而無老弱孤寡殘廢或教育慈善公益團體藉土地維持生活之情事者，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買，二者法律依據及收（購）買承佃土地要件均有不同，此有法務部八十三年一月二十八日法八十三律字第二○一七號函可參照。內政部八十四年七月十四日就有關土地法第三十三條研商之結論，援引耕者有其田條例第十條、第十二條與土地法第三十三條不同法律要件之條文，顯牴觸憲法第一百四十三條及土地法第三十三條，內政部再訴願決定援用牴觸憲法及法律之結論，作為原告敗訴之理由，適用法規顯有錯誤。三、再查內政部及臺灣省政府十餘年來均參照最高法院四十五年台上字第一一三號判例，作為全國佃農否準之理由，此有臺灣省政府地政處八十二年十一月二十九日八二地三字第六二二五三號函，說明第四項可稽。依法務部八十三年一月二十八日八十三律字第二○一七號函之參照，最高法院上開判例係針對廢止前之耕者有其田條例第三十條之規定而言，尚與土地法第三十三條無涉。顯見鈞院前對承佃人請求代為照價收買佃耕地案，維持援用最高法院之判例，作為全國佃農敗訴之理由，鈞院及內政部臺灣省政府援用判例錯誤，均有具體之事實。四、耕者有其田條例尚未廢止前，臺灣省政府地政處、內政部及鈞院維持援用最高法院四十五年台上字第一一三號判例，適用法規錯誤而死不承認。依臺灣省政府地政處函說明（四）耕者有其田條例已廢止則土地法第三十三條允有適用之餘地，承佃人另依法申請合於代為照價收買之法定要件。五、行政院又於八十三年七月九日台八十三內字第二六四九七號函釋，必須耕者有其田條例廢止前申請才有其適用。究竟係必須耕者有其田條例廢止前或後才有其適用，臺灣省政府及地政處說詞前後矛盾。退萬言之，倘若須耕者有其田條例廢止前才有其適用，那麼內政部必須依國家賠償法第二條，賠我全國佃農之損害。六、土地法第三十三條係現行有效法律，承佃人如符合法定要件者，自得請求該管縣市政府代為照價收買，法務部函釋在案可稽。內政部知悉十餘年來之錯誤，為下台階，故此研商些牴觸憲法，土地法及土地法無涉之法律亦即廢止耕者有其田條例第十、十二條作為結論，實非法所許。雖行政院於八十四年九月四日台內三二三三一號函核覆，同意研商結論，並請儘速辦理。但至今已五年內政部盡速辦理得如何？內政部應負完全之責任。內政部已違反行政院六十二年一月三日（62）研展字第○○一號令，其處理期限，不准拖延積壓，如因案情特殊複雜，亦不得逾越行政院所定一個月之處理期限。內政部已違反上開行政院六十二年元月三日（62）研展字第○○一號令。七、查土地法第三十三條立法院已關於承租人請求代為照價收買之規定刪除，總統於八十九年一月二十六日公佈施行，但不影響原告之權益，按法令不溯既往之原則，原告於土地法第三十三條尚未刪除前即已提出申請，依中央法規標準法第十八條規定：人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外．．．。但舊法規有利於當事人．．．適用舊法規。依土地法第三十三條之適用，承佃人合於法定要件者自得申請，本案原處分、訴願、再訴願決定，維持援用內政部牴觸憲法、土地法之研商結論，作為原告敗訴之理由，認事用法均有違誤。內政部已違反行政院六十二年一月三日（62）研展字第○○一號令，依法務部八十三年一月二十八日法八十三律字第二○一七號函參照。綜上所述，請求判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。被告答辯意旨略謂：一、按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。二、土地所有權人非自耕農。但老弱弧寡殘廢及教育慈善公益團體藉土地維持生活者，免予照價收買。」為土地法第三十三條所明定。惟如何收買及其相關事項均無規定，對土地所有權人之權益影響殊鉅，內政部乃於八十四年八月八日台八四內地字第八四八七六八二號函有關土地法第三十三條執行疑義，報請行政院核釋略「土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於法律適用而言、政策考量而言，目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議。」。並奉行政院八十四年九月四日台八四內字第三二三三一號函核示「所報關於土地法第三十三條執行疑義，同意照貴部研商結論，並請儘速辦理。」。復查內政部八十五年七月二十日台八五內地字第八五○七○一八號函（附件四）規定略「關於土地法第三十三條條文修正及未修法前之處理方法相關事宜乙案，仍請依行政院八十四年九月四日台八四內字第三二三三一號函規定意旨辦理。」在案，合先陳明。二、次查內政部八十七年九月八日台八七內地字第八七○八四七九號函（附件三）規定略「土地法第三十三條規定代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。主管縣市政府審酌上情以土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於法令適用與政策考量，未准耕地承佃人代為照價收買耕地之請求，並未逾越行政裁量權。（參照行政法院八十六年九月份庭長評事聯席會議決議文）」。三、蓋本府乃行政組織之一環，行政院八十四年九月四日台八四內字第三二三三一號函及內政部八十四年八月八日台八四內地字第八四八七六八二號函示之規定，各下級行政機關自應遵依辦理。況，本案系爭土地，係依耕地三七五減租條例等法令規定，訂立耕地三七五租約，依「特別法」（耕地三七五減租條例）優於「普通法」（土地法）之適用原則，其出、承租人之權利義務，自應受上開條例之規範。是以本件原告等請求依土地法第三十三條代為照價收買承租三七五耕地之主張，實為無理由。四、綜上所述，原告之訴，顯非合法有理，請判決駁回原告之訴。
理 由按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。二、土地所有權人非自耕農。但老弱孤寡殘廢及教育慈善公益團體藉土地維持生活者，免予照價收買。」修正前土地法第三十三條固有明文規定。惟如何收買及其相關事項均無規定，對土地所有權人之權益影響殊鉅。是案經內政部於八十四年七月十四日邀集法務部、財政部及經濟部等有關機關研酌，基於下列理由目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議：「㈠就法律適用而言：土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，雖係現行有效之法律，惟代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務應以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。㈡就政策考量而言：⑴、目前地主出租土地，大部分為依實施耕者有其田條例第十條規定合法保留之出租耕地。而於同條例第十二條規定，地主保留耕地出賣時，現耕農民有優先權，購買地價由雙方協議，亦即地主保留出租耕地之出賣與否？係由地主自由決定，非強制規定。若於該條例實施耕者有其田後又予以代為照價收買，法理上洵非恰當。⑵、實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已經完成，加以現時社會形態、經濟環境已有劇烈改變，諸多規定已不合時宜，故實施耕者有其田條例經奉總統依法明令廢止。基於其廢止之意旨，今後政府扶植自耕農，以由政府舉辦購地貸款，於現耕農民協議價購地主保留出租耕地時得申請之為宜，而土地法關於實施耕者有其田之第三十三條、第三十四條等規定，自不宜援引適用，免與實施耕者有其田條例廢止之旨意相違。」上開結論經內政部以八十四年八月八日台內地字第八四八七六八二號函報行政院核示，案經行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函復「同意照研商結論辦理」。嗣內政部八十五年七月二十日以台（八五）內地字第八五○七○一八號函再次重申，關於土地法第三十三條條文修正及未修法前之處理方法相關事宜乙案，仍請依行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函規定意旨辦理，亦即土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，目前尚難執行，應由內政部研修土地法後始得據以辦理。本院八十六年九月份庭長評事聯席會議就有關土地法第三十三條適用問題之決議亦贊同上開內政部之處理意見。本件原告承租雲林縣○○鄉○○段五九九、五九八之一地號等多筆土地，於民國八十八年六月二十六日向被告申請依當時土地法第三十三條規定代為照價收買上開承佃土地，被告以八十八年七月二十日府地權字第八八○○○七七一一二號函復原告等略以：「．．．土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行．．．。為內政部八十七年九月八日台八七內地字第八七○八四七九號函明示，所請代為照價收買，歉難照辦」，否准其申請。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：依行政院四十七年十一月四日台內地字第一九三一七號及五十年七月六日台內第四一○六號令，原告符合土地法第三十三條規定，被告否准原告申請，已逾越行政裁量權，且引用內政部八十四年七月十四日之研商結論，適用法規顯有錯誤云云。然按中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務應以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，如地價標準，交付土地及收買之程序均未有法律明定之前，尚難執行，此亦為本院之見解，況土地法第三十三條規定，業經立法院通過諮請總統於八十九年一月二十六日明令刪除該條文在案，益見該條規定確對土地所有權人之權益影響重大，在相關法律制定之前，尚難予執行。原告引用已遭刪除之法條請求照價收買承佃耕地，於法尚屬無據。至原告訴謂內政部必須依國家賠償法第二條賠償全國佃農之損害者，要屬另案，非本件所得審究。從而原告所訴，均無足取。本件原處分揆諸首開說明，洵無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，第一百零四條、民事訴訟法第七十八條、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 十一 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 曾 隆 興
法 官 吳 錦 龍法 官 徐 樹 海法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十一 年 一 月 十一 日