最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第六三一號
再 審 原告 傑太日煙國際股份有限公司代 表 人 甲○○○訴訟代理人 陳和貴律師訴訟代理人 高烊輝律師訴訟代理人 王怡今律師再 審 被告 臺北市政府衞生局代 表 人 葉金川右當事人間因菸害防制法事件，再審原告對本院中華民國八十九年五月十八日八十九年度判字第一五三七號判決提起再審之訴，本院判決如左：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事 實緣再審原告係菸品進口輸入商，經高雄縣政府衛生局人員於民國八十七年六月五日於高雄縣○○鎮○○路○段○○○號零售商販售架上，查獲再審原告所進口之「PEACE」香菸未標示尼古丁及焦油含量，移由再審被告以違反菸害防制法第八條規定，依同法第二十一條規定，於八十七年七月六日以北市衛七字第八七二三四八八二○○號行政處分書處新台幣（下同）十萬元罰鍰，並限定於文到二個月內將違規產品收回改正。再審原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，提起行政訴訟，亦經本院以八十九年度判字第一五三七號判決（以下簡稱原判決）駁回。再審原告不服，遂以原判決有行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款再審事由，提起再審之訴。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
再審原告起訴意旨略謂：一、系爭產品係於菸害防制法施行前所製造進口者，依「法律不溯既往原則」，不得對之加以課罰。原判決漏未適用鈞院四十九年度判字第一四○號判例，具消極不適用法規之違誤：按「行政法規與民、刑法之適用相同，除非法律明定為溯及既往者外，以不溯及既往為原則。」「行政法係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，該原則是源自法治國內涵信賴保護思想，故行政法規不溯及既往原則不僅是適用法規，且是立法原則。準此，除立法機關於制定法律之際，因衡量公益之維護與利益之保護之結果，明定行政法規得例外溯及既往外，其他國家基機關於適用行政法規時，應遵守該原則，不得任意擴張例外規定解釋，而使行政法規之效力溯及該法規生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律生活之安定，否則將違反行政法不溯及既往原則，進而牴觸法治國思想。」迭經鈞院八十五年度判字第二二七四號及八十四年度判字第六六八號著有判決。而上開見解早經鈞院四十九年判字第一四○號判例所闡明，足徵行政法不溯及既往原則，確屬鈞院行使行政裁判權時所應恪遵之法律原則，若應適用而不適用，即屬判決不適用法規。查菸害防制法至八十六年九月十九日始正式施行，而系爭菸品確早於八十六年七月十日所製造、輸入，此有進口相關單據文件可稽，系爭菸品確係於菸害防制法施行日之前所製造、輸入之，並已於輸入後鋪貨批售予下游零售商，原告之行為屬已終結之事實或法律關係，本法復未明確規定焦油尼古丁含量之標示應溯及既往適用，準此，倘認本件有菸害防制法關於香菸業者之標示義務及課罰規定之適用，即屬學說上所稱之「真正溯及既往」，顯已違反上開行政法規不溯及既往原則。原判決漏未慮此，即屬判決不適用法規。二、行政院衛生署違反誠信原則，損及再審原告之信賴利益，原判決漏未適用鈞院四十五年判字第四十二之一號及八十八年判字第三九二號判例，有消極不適用法規之違誤：按誠實信用乃公法之基本原理，在當事人雙方間具體的公法關係中，亦適用之。人民因信賴行政機關的特定行為，始據以進行無法回復之財產上處置，而依一般法律感情，人民的信賴較值得保護時，則行政的合法性原則必須讓步犧牲，於此情形，依誠信原則，即可對抗阻礙行政機關之請求，此見鈞院八十八年判字第三九二號及四十五年判字第四十二之一號等判例之意旨自明。查行政院衛生署於菸害防制法施行細則於八十六年九月十三日業經行政院核定後，於同月十五日又召開「菸品之尼古丁、焦油檢測方法研討會」，鑑於臺灣省菸酒公賣局及菸業協會均表示因規定需標示尼古丁、焦油含量而改變包裝，需時六個月，決議最遲於八十六年年底公告實施本件標示，並列有提案建議對庫存菸品之處理應參考經濟部於八十年命業者更改健康警語時給予充份時間之先例，於公告內明列「在公告日期前產製之菸品不在此限」之字樣，可知該署上開兩項承諾，已非僅法規研擬過程之諮商性意見，應屬行政機關經過內部決策決定，而對外向相對人宣示之承諾表示（不因其係意思表示之形式究為正式函文、會議決議或臨時動議而有所不同），應屬已發生外部效力之行政法上之承諾，行政機關即應受該承諾之拘束，不得為任何與此承諾相反之處分，否則即屬侵害人民之信賴利益。原判決未察及此，即屬判決不適用法規。三、綜上，原判決確有行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款「適用法規顯有錯誤」之事由，請廢棄原判決並撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分等語。
再審被告答辯意旨略謂：一、按菸害防制法第八條第一項規定：「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。」、第二十一條規定：「違反第八條第一項規定者，處新台幣十萬元以上三十萬元以下之罰鍰並通知製造、輸入或販賣者限期收回改正，逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年，違規之菸品並沒入銷燬之。」及第三十條規定：「本法自公佈後六個月施行。」二、菸害防制法全文於八十六年三月十九日公布六個月後（即八十六年九月十九日）施行，菸害防制法施行細則於八十六年九月十三日經行政院核定，同月十七日發布施行，揆諸菸害防制法第七條及第八條規定之意旨：（一）健康警語之標示方式由中央主管機關定之（二）尼古丁及焦油含量標示方式，僅要求以中文標示於菸品容器，並未授權中央主管機關訂定標示方式。三、又執行菸害防制法應否「溯及既往」，根據菸害防制法之精神，即在保護國人健康，而菸品保存期限依中美協定以工業密碼方式寫於錫箔紙內，因此消費者無能力辨別其購買之菸品是屬於八十六年九月十九日之前或之後所生產之產品，況行政院衛生署於八十六年十一月十四日衛署保字第八六○六六四八八號函說明段（三）中已明確表示：凡於八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品，於九月十九日以後還在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，否則禁止販賣，違者依菸害防制法第二十一條規定辦理。且法律由立法機關制定，行政機關據以執行，除非有特殊情形之行政裁量，否則即應依法辦理，故再審被告之處分並無錯誤情事。四、菸害防制法第八條既已明定菸品所含之尼古丁及焦油含量，以中文標示於菸品容器上即可，並未如健康警語之標示須俟中央主管機關訂定標示之方式，行政院衛生署所為前開標示規定僅係參考意見建議而已；抑且該法已給予業者六個月之緩衝期，應足以讓再審原告完成標示作業，再審原告指摘菸害防制法第二十一條處罰之行為係指製造時未標示乙節，惟參照商品標示法第七條有關進口商品出售時，應加中文標示之規定，足徵進口商品於我國出售時仍應加上中文標示，是系爭菸品於國外製造時若有上開標示，再審原告於進口出售時，自應依規定標示尼古丁及焦油含量。五、行政院衛生署於八十六年五月五日研商菸品警語標示規定事宜會議，就尼古丁及焦油含量標示問題，亦曾原則同意以六號字體標示於菸品容器側面，由上可知，在菸害防制法公布至施行之緩衝期間，中華民國菸業協會代表業界與該署多次協商，應已明確知悉菸品應標示尼古丁、焦油含量及大致標示方式。該署雖正式於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函釋標示方式，其目的乃在考量標示字體、位置之一致性以達到標示之效果，業者如於該法公布後即著手標示作業，於該署上揭八十六年十月三十日函釋前，縱其標示之字體或位置與該署函釋之標示方式不同，地方衛生主管機關自當酌情從寬處理，惟遭查獲之菸品，並無任何黏貼或其他方式標示尼古丁及焦油含量，再審被告依法處罰，即無不合。六、菸害防制法之立法目的乃在於防制菸害，維護國人身體健康，故有應標示健康警語及尼古丁及焦油含量，以及對促銷或廣告設有限制之條款等相關規定而菸品對人體健康可能造成之危害在於尼古丁及焦油含量之多寡，因此尼古丁及焦油含量之標示規定能否有效落實，在於菸品管理上至為重要。七、綜上，本件再審之訴為無理由，請判決駁回等語。
理 由按行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款所謂「適用法規顯有錯誤者」，係指原判決所適用之法規與現行法規有所牴觸或有效之判例解釋有所違反者而言，至於事實認定錯誤或法律上見解上歧異，不得謂為適用法規顯有錯誤。本件原判決係以：菸害防制法第一條開宗明義其立法目的在於防制菸害，維護國人身體健康，故有應於菸品容器標示健康警語，標示尼古丁及焦油含量，並對促銷或廣告設有限制條款等相關規定，是以由該法立法目的，自應自八十六年九月十九日該法生效日起所有在市面上銷售之菸品，均有適用，始能達到維護國人身體健康之目的。且依同法第二十一條所定，未標示菸品所含之尼古丁及焦油含量，製造、輸入或販賣者有收回改正的義務。另商品標示法第七條規定：「外國商品改為內銷或進口商品出售時，應加中文標示或附中文說明書。」足徵進口商品於我國出售時仍應加上中文標示，至於「台灣省菸酒公賣局辦理外國香菸、葡萄酒、啤酒進口申請作業一般規定」僅為行政命令，其效力低於法律，二者位階不同，尚無特別法優於普通法原則之適用。再審原告進口之菸品，如於國外製造時未有標示，進口出售時自應依前述商品標示法第七條及菸害防制法第八條第一項規定標示尼古丁及焦油含量。又觀之菸害防制法立法意旨及該法第八條、第二十一條等規定，其規範對象並非僅以製造者為限，應包括製造、輸入、或販賣者，已屬甚明。本法於八十六年三月十九日公布，該法第三十條明定「本法自公布後六個月施行」，已預留六個月施行緩衝期。緩衝期間中華民國菸業協會代表進口菸品業者與該署多次協商，已明確知悉對該法施行前已製造、進口而流通於市面之菸品，其標示方式，同意以黏貼方式為之。且行政院衛生署於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函釋標示之統一方式，並於八十六年十一月十四日以衛署保字第八六○六六四八八號函，明示自八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品，於九月十九日仍在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，否則禁止販賣，違者依菸害防制法第二十一條規定辦理。足認進口商已知所有菸品於販售時應標示尼古丁及焦油含量，如係八十六年九月十九日前輸入者，仍應以黏貼標籤方式標示，且並非客觀上無法完成之事項。況本件未貼標示之菸品，係於八十七年六月五日被查獲，距該法施行後，已逾八月。再審原告稱預留緩衝期太短，法律不應要求人民盡客觀上無法達成之義務乙節，自係一己之見，尚非可採。另行政院衛生署於八十六年十二月二十三日以衛署保字第八六○七一八一一號函發布，自八十七年一月一日起，凡於市面上販賣菸品場所發現未標示焦油、尼古丁含量之違規菸品，均應嚴格取締處罰。菸品零售點固極為龐大，惟在菸害防制法施行日流通市面而未標示尼古丁及焦油含量之菸品，僅須以黏貼標籤方式為之，印製標籤分送各零售點，並非客觀不能之事，且菸害防制法在於維護國人身體健康，為國人身體健康之目的，而課菸品製造或輸入者將市面流通之菸品補貼該標示，因製作標籤及分送各零售點，所費尚難謂花費甚多。顯難認與比例原則有違。又零售商販售未標示尼古丁及焦油含量之菸品，自己亦將受罰，故如業者已盡告知並分送標籤之義務，零售商自無不配合之理，足認再審原告尚未盡其應注意之義務。雖再審原告提出公告三份，惟並未就該公告如何公諸於媒體，是否已登載於報紙，或已分送各經銷商轉知各零售點等，提出具體證據佐證，尚難認再審原告所為已無過失，故原處分斟酌再審原告之過失程度，處以最低之罰鍰，自無不妥為由，判決駁回再審原告前程序之訴，核其認事、用法均無不妥，自無適用法規之錯誤。再審原告主張原判決有行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款再審事由，除仍執原主張理由外，復指摘原判決有㈠系爭菸品係於菸害防制法施行前所製造進口，依「法律不溯既往原則」，不得對之加以課罰。原判決漏未適用鈞院四十九年判字第一四○號判例，具消極不適用法規之違誤。㈡再審原告信賴行政院衛生署所為之兩項承諾，違反誠信原則，損及再審原告之信賴，原判決漏未適用鈞院四十五年判字第四十二號及八十八年判字第三九二號判例，具消極不適用法規之違誤為其論據。惟查，菸害防制法於八十六年三月十九日公布，至同年九月十九日施行，已預留六個月施行緩衝期，且行政院衛生署於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函釋標示之統一方式，並於八十六年十一月十四日以衛署保字第八六○六六四八八號函，明示自八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品，於九月十九日仍在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，否則禁販賣，違者依菸害防制法第二十一條規定辦理。足認進口商已知所有菸品於販售時應標示尼古丁及焦油含量，如係八十六年九月十九日前輸入者，仍應以黏貼標籤方式標示，且並非客觀上無法完成之事項。再審原告雖於本法施行前，即八十六年九月十九日前進口菸品，未黏貼尼古丁及焦油含量標示者，對之均有溯及可罰性。又按進口商品出售時，應加中文標示，為商品標示法第七條所明定，進口商對於菸品尼古丁及焦油含量自得要求製造商事前予以標示，或於進口時自行以中文加以標示，再審原告未予標示，應屬本法第八條所定作為之主體。另依行政院衛生署八十六年十二月二十三日衛署保字第八六○七一八一一號函對於製造或輸入違規菸品之業者，依查獲之品牌作為處罰之單位；又該署八十九年三月二十七日衛署保字第八九○一六六四五號函說明，係以所製造或輸入者為不同品牌之菸品，自應就不同品牌之菸品，依菸害防制法第八條第一項之規定，分別以中文標示其尼古丁及焦油含量於菸品容器上，單一品牌之標示義務，均屬獨立事件，其違法行為自應為各別之處分。從而，該署前開函令所定處罰方式，已顧及菸品販賣單位眾多之特性，並從製造或輸入菸品業者之有利方向著想，故該函令所定與菸害防制法之規定意旨及公平原則尚無違悖，自可採為裁判之依據，為本院最近之見解（參照本院九十一年四月份庭長、法官聯席會議決議）。是原判決未適用本院四十九年判字第一四○號判例，於法並無不合，且無違誠信與信賴保護原則，再審原告主張，無非法律見解之歧異，揆諸首揭說明，自不得作為提起再審之訴之事由，則本件再審原告再審之訴，顯無再審理由，應予駁回。
據上論結，本件再審原告之再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 二 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十一 年 五 月 二 日