最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第六八號
原 告 壬○○
辛○○丙○○甲○○乙○○寅○○卯○○辰○○庚○○癸○○子○○丁○○戊○○己○○右 十四 人訴訟代理人 丑○○被 告 雲林縣政府代 表 人 張榮味右當事人間因請求照價收買承佃耕地事件，原告不服內政部中華民國八十九年四月十日台八九內訴字第八九○二九四六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告分別承佃坐落雲林縣○○鄉○○段○○○○○號等土地，於民國八十八年六月二十六日向被告申請依土地法第三十三條規定代為照價收買上開承佃土地，被告以八十八年七月二十日八八府地權字第八八○○○七七八二○號函否准其申請。原告不服，一再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：查耕者有其田條例第十條及第十二條規定，地主保留地之出賣，得由地主自由決定，並非強制規定。而土地法第三十三條規定，承佃耕作之土地所有權人為不在地主，或非自耕農而無老弱孤寡殘廢或教育慈善公益團體藉土地維持生活之情事者，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買。二者法律依據及收（購）買承佃土地要件均有不同，此有法務部八十三年一月二十八日法八十三律字第二○一七號函可參。內政部八十四年七月十四日就有關土地法三十三條研商之結論，援引上開不同法律要件之條文，顯牴觸憲法第一百四十三條及土地法第三十三條規定，再訴願決定以之作為駁回理由，適用法規顯有錯誤。本件原告承佃耕作之土地繼續耕作滿八年以上，且土地所有權人為不在地主及非自耕農，合於土地法第三十三條申請被告代為照公告地價收買之法定要件。有關代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等規定，前經行政院四十七年十一月四日台內地字第一九三一七號令及五十年七月六日台內第四一○六號令規定有案，再訴願決定謂上開規定須以法律定之，顯已違背行政院令，逾越行政裁量權。再查，內政部及臺灣省政府十餘年來均參照最高法院四十五年台上字第一一三號判例，作為否准全國佃農請求照價收買承佃土地之理由，此有臺灣省政府地政處八十二年十一月二十九日八二地三字第六二二五三號足憑。惟依前述法務部函，上開判例係針對廢止前之耕者有其田條例第三十條之規定而言，與土地法第三十三條無涉，顯見鈞院於耕者有其田條例廢止前，對承佃人請求照價收買承佃土地案，維持援引最高法院之判例，作為全國佃農敗訴之理由，係援用判例錯誤。又臺灣省政府地政處八十二年十一月二十九日八二地三字第六二二五三號函謂，耕者有其田條例已廢止，則土地法第三十三條允有適用之餘地，承佃人另依法申請合於代為照價收買之法定要件。而行政院則於八十三年七月九日台八十三內字第二六四九七號函釋，必須耕者有其田條例廢止前申請才有其適用，二者說詞不同。退而言之，倘須耕者有其田條例廢止前才可適用，則內政部須依國家賠償法第二條，賠償全國佃農之損害。土地法第三十三條係現行有效法律，承佃人如符合法定要件，自得請求該管縣市政府代為照價收買，內政部知其十餘年來之錯誤，故研商牴觸憲法、土地法及與土地法無涉之已廢止之耕者有其田條例第十條、第十二條作為結論，實非法所許。雖行政院於八十四年九月四日台內字第三二三三一號函核覆，同意研商結論，並請儘速辦理。但迄今已五年，內政部辦理情形如何？顯已違反行政院六十二年一月三日（六二）研展字第○○一號令規定之處理期限。至土地法第三十三條於八十九年一月二十六日布經公布刪除，但依法律不溯及既往原則，原告於刪除前提出申請，依中央法規標準法第十八條規定，應適用舊法規，不影響原告之權益。綜上，原處分及訴願、再訴願決定認事用法均有違誤，請予撤銷，以保佃農權益等語。
被告答辯意旨略謂：查土地法第三十三條雖規定有關耕地承租人得請求縣市政府代為照價收買，惟相如何收買及其相關事項均無規定，對土地所有權人之權益影響殊鉅，內政部乃以八十四年八月八日台八四內地字第八四七六八二號函敍有關該條執行疑義，報請行政院釋略以：「土地法第三十三條耕地承租人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於法律適用而言、政策考量而言，目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議。」並奉行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函核示：「所報有關土地法第三十三條執行疑義，同意照貴部研商結論，並請儘速辦理。」嗣內政部八十五年七月二十日以台八十五內地字第八五○七○七八號函規定，關於土地法第三十三條條文修正及未修法前之處理方法相關事宜乙案，仍請依行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函規定意旨辦理。又內政部八十七年九月八日台八七內地字第八七○八四七九號函規定略謂：「土地法第三十三條規定代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。主管縣市政府審酌上情以土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於法令適用與政策考量，未准耕地承佃人代為照價收買耕地之請求，並未逾越行政裁量權（行政法院八十六年九月份庭長、評事聯席會議決議文）」。被告乃行政組織之一環，行政院八十四年台八十四內字第三二三三一號函及內政部八十四年台八四內地字第八四七六八二號函示規定，各下級行政機關自應遵依辦理。況系爭土地，係依耕地三七五減租條例等法令規定，訂立耕地三七五租約，依特別法（耕地三七五減租條例）優於普通法（土地法）之適用原則，其出、承租人之權利義務，自應受上開條例之規範，是本件原告請求依土地法第三十三條代為照價收買承租三七五耕地之主張，實為無理由。原告之訴顯非合法有理，請予駁回等語。
理 由按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。二、土地所有權人非自耕農。但老弱孤寡殘廢及教育慈善公益團體藉土地維持生活者，免予照價收買。」為行為時土地法第三十三條（八十九年二月二日修正公布之土地法已刪除本條）所規定。本件原告分別承佃坐落雲林縣○○鄉○○段○○○○○號等土地，於八十八年六月二十六日向被告申請依土地法第三十三條規定代為照價收買上開承佃土地，被告否准所請。原告不服，循序起訴主張如事實欄所載。按土地法第三十三條第二款規定土地所有權人非自耕農，承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之，係規定承佃人得請求該管縣市政府代為照價收買之要件，尚非規定農地承佃人繼續耕作滿八年以上，主張承佃耕作之土地有合於土地法第三十三條所列情形之一，請求該管縣市政府代為照價收買時，該管縣市政府即有應代為照價收買之義務，自難謂該管縣市政府就是否有代為照價收買之必要，毫無審酌裁量之權。土地法第三十三條規定代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。再者目前地主出租土地，大部分為依實施耕者有其田條例第十條規定合法保留之出租耕地。而於同條例第十二條規定，地主保留耕地出賣時，現耕農民有優先購買權，購買地價由雙方協議，亦即地主保留出租耕地之出賣與否？係由地主自由決定，非強制規定。若於依該條例實施耕者有其田後又予代為照價收買，法理上洵非恰當。且實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已經完成，加以現時社會形態、經濟環境已有據烈改變，諸多規定已不合時宜，故實施耕者有其田條例經奉總統依法明令廢止。基於其廢止之意旨，今後政府扶植自耕農，以由政府舉辦購地貸款，於現耕農民協議價購地主保留出租耕地時得申請之為宜。又耕地租賃為促進耕地利用與流通方式之一，與現階段農業政策並不違背，現階段以促進耕地租賃合理化為政策目標，自不必以代為照價收買強制取消土地租賃。主管縣市政府審酌上情以土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於法令適用與政策考量，未准耕地承佃人代為照價收買耕地之請求，並未逾越行政裁量權。上開法律見解，為本院最近所持意見，有本院八十六年九月份庭長評事聯席會議決議可參。原告訴稱：內政部八十四年八月八日台八四內地字第八四七六八二號函報之會商結論、行政院八十四年九月四日台內三二三三一號函牴觸憲法第一百四十三條及土地法第三十三條規定，有關代為照價收買之程序、地價標準、交付土地，早經行政院四十七年十一月四日台內地字第一九三一七號令及五十年七月六日台內第四一○六號令規定有案，應依規定辦理云云，核無足採。至於最高法院四十五年台上字第一一三號關於耕地三七五減租條例第三十條與土地法間之關係所著判例，與本件無關。法務部八十三年一月二十八日法八十三律字第二○一七號函關於耕者有其田條例第十條第一項、第十二條、第三十條及土地法第三十三條之法律見解暨臺灣省政府地政處八十二年十一月二十九日八二地三字第六二二五三號、行政院八十三年七月九日台八十三內字第二六四九七號函釋，關於土地法第三十三條是否須於耕者有其田條例廢止前申請始可適用之法律見解，尚無拘束本院效力。另以往承佃人請求照價收買承佃土地案，駁回理由是否妥適，亦非本件所應審究。再者，行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函核示同意照內政部所報研商結論，並請儘速辦理。內政部已提出修正刪除土地法第三十三條規定，並經總統八十九年二月二日公布施行，其辦理時間，有否違反行政院六十二年一月三日（六二）研展字第○○一號令規定之處理期限，係有無行政責任之另一問題。又本件並非因土地法第三十三條已刪除而未准原告請求，無違反法律不溯及既往原則或中央法規標準法第十八條規定。綜上，原告所訴各節，均非可採，被告以土地法第三十三條相關執行要件，如代為照價收買之程序，地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行等由，而否准原告之申請，揆諸上開說明，核無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告起訴意旨尚難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 十一 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 彭 鳳 至法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十一 年 一 月 十一 日