最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第七一五號
上 訴 人 傑太日煙國際股份有限公司代 表 人 甲○○○訴訟代理人 陳和貴律師
高烊輝律師王怡今律師被上訴人 臺北市政府衛生局代 表 人 乙○○右當事人間因菸害防制法事件，上訴人對於中華民國九十年三月一日臺北高等行政法院八十九年度訴字第九八三號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於原審起訴意旨略以：上訴人係菸品進口輸入商，被上訴人於八十七年一月一日在台北市○○路○段○○○號地下一樓大葉高島屋超市之販售架上，查獲上訴人所進口之「MILD SEVEN（lights）」硬盒香菸（下稱系爭產品）未標示尼古丁及焦油含量，認上訴人違反菸害防制法第八條第一項規定，遂依同法第二十一條規定，以八十七年二月二十五日北市衛字第八七二○九一六○○○號處分書處以新台幣（以下同）十萬元之罰鍰，並限定於文到後二個月內將違規產品收回改正。唯查菸害防制法第二十一條規定，其規範對象及所課罰之不法行為究係為菸品製造商於製造時未標示、菸品進口商於進口時未標示或於批貨予下游零售商時未標示？或於菸品零售商販賣時未標示？均不明確。又若查獲零售商販賣時菸品未標示時，依上開條文究係僅處罰販賣者已足？或係連同製造者及輸入者均須一併連帶處罰？或可否僅選擇其一予以課罰？凡此，均無從由上開規定明確得知，更何況上開規定究係以不法行為或係以菸品品牌為課罰計算標準，亦有欠明確，致人民無所適從，自應失其效力。又菸害防制法自八十六年九月十九日始正式施行起發生效力，而系爭產品確早於八十六年七月十日所製造、輸入，此有進口相關單據文件可稽，係菸害防制法施行日之前所製造、輸入，並已於輸入後鋪貨批售予下游零售商，上訴人之行為屬已終結之事實或法律關係。該法亦未明確規定焦油尼古丁含量之標示溯及既往，故將標示之義務及課罰及於上訴人，顯已違反行政法規不溯及既往原則。且上訴人之菸品為暢銷廠牌，菸害防制法施行前流入市面之商品數量極為龐大，而且上訴人進口菸品至我國後，經廣大之行銷網路，將香菸售予十萬個以上零售點，再分售給消費者。上訴人為配合新法之施行，對於菸害防制法施行生效日之前所製銷之菸品，投入大量金錢物力，儘可能以黏貼貼紙方式就市面上之存貨予以標示，並三次以公告方式要求商家將存貨貼上焦油尼古丁含量標貼。惟因菸品販售之特性，市場上存貨量之多，零售點之眾，上訴人無法得到全部商家配合，亦無法到其倉庫要求檢查存貨是否都已貼標示，今上訴人已盡最大努力回收或要求經銷商、零售商標貼菸品尼古丁及焦油含量之中文標示，卻因零售商不願配合、配合疏失而處罰上訴人，無異課予上訴人無期待可能性之法律義務。況於尼古丁焦油標示日期之協商過程，行政院衛生署與上訴人及其他菸品業代表協商及會議時，均多次承諾給予香菸業者半年緩衝期來進行焦油尼古丁含量之標示，並於八十六年四月二十四日會議之決議雖有承諾於施行細則公告後六個月才開始標示菸品之實際焦油、尼古丁含量，導致上訴人因信任主管機關之承諾，進而安排包裝機器之重新印製事宜。行政院衛生署之決議內容已涉及特定行政措施作成或不作成，顯已非可定性為法規研擬過程之諮商性意見，已發生外部效力之行政法上之承諾或保證，被上訴人基於行政一體性原則即應受行政院衛生署該承諾或保證之拘束，不得為任何與此承諾或保證相反之行政行為，否則即屬未遵守承諾或保證對其裁量權之拘束，而罹有裁量瑕疵，侵害人民之信賴利益。原處分科罰上訴人，暨訴願決定予以維持，均有未當。爰聲明請求判決撤銷訴願決定及原處分等語。
二、被上訴人則以：行政院衛生署所為會議協商僅諮商性質，並未獲行政院同意，亦未以法規命令或函釋公布方式對外發生效力，菸害防制法已給予業者六個月之緩衝期，應足以讓上訴人完成標示作業。又中華民國菸業協會代表業界與行政院衛生署多次協商，應已明確知悉菸品應標示尼古丁、焦油含量及大致標示方式。行政院衛生署雖正式於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函釋標示方式，其目的乃在考量標示字體，位置之一致性以達到標示之效果，業者如於該法公布後即著手標示作業，於衛生署上揭八十六年十月三十日函釋前，縱其標示之字體或位置與衛生署函釋之標示方式不同，地方衛生主管機關自當酌情從寬處理，惟遭查獲之菸品，並無任何黏貼或其他方式標示尼古丁及焦油含量，被上訴人依法處罰，即無不合。況行政院衛生署八十六年十一月十四日之函釋已明確表示自八十六年九月十九日起菸品一律要標示尼古丁及焦油含量，本案並無適用信賴保護原則之餘地。菸害防制法之立法目的乃在於防制菸害，維護國人身體健康，故有應標示健康警語，應標示尼古丁及焦油含量，以及對促銷或廣告設有限制條款等相關規定，而菸品對人體健康可能造成之危害在於尼古丁及焦油含量之多寡，因此尼古丁及焦油含量之標示規定能否有效落實，在菸品管理上至為重要。又消費者保護法第八條規定，從事經銷之企業經營者，就商品或服務所生之損害，與設計、生產製造商品或提供之企業經營者連帶賠償責任，由此規定意旨觀之，有關標示之義務，該進口商不因販售給其他零售商而免責；且菸害防制法第二十一條之規定，其規範對象並非僅以製造者為限自明等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：菸害防制法第八條第一項規定菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上；違反者依同法第二十一條規定，處新臺幣十萬元以上三十萬元以下之罰鍰，並通知製造、輸入或販賣者限期收回改正。逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年，違規之菸品並沒入銷燬之。再參以商品標示法第七條規定；進口商品出售時，應加中文標示，可知菸害防制法第八條第一項所定應加中文標示於進口菸品容器上之作為主體包括進口商。因此，對於菸品尼古丁及焦油含量自得要求製造商於事前予以標示，或於進口時由進口商自行以中文加以標示，如於菸害防制法施行前已進口者，進口商仍應於施行前予以補貼，並無不明確之情事。上訴人主張菸害防制法第二十一條規定有違明確性原則乙節，核不足採。又查菸害防制法第一條開宗明義其立法目的在於防制菸害，維護國人身體健康，故有應於菸品容器標示健康警語，標示尼古丁及焦油含量，並對促銷或廣告設有限制條款等相關規定。且菸害防制法第三十條規定「本法自公布後六個月施行」之立法理由「係為業者能充分適用本法規範內容之施行，應給予六個月之緩衝期，以求完善周延。」由該法立法目的，自應自八十六年九月十九日該法生效日起所有在市面上銷售之菸品，包括該法施行前製造進口尚未出售者，均有適用，始能達到維護國人身體健康之目的。上訴人認八十六年九月十九日後製造、輸入之菸品始有菸害防制法第八條之適用，核與該立法目的不符，尚屬誤解。再參諸行政院衛生署曾於八十六年十一月十四日以衛署保字第八六○六六四八八號函告知業者標示規定說明㈢已明確指出：「凡八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品於九月十九日後仍在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，否則禁止販賣，違者依菸害防制法第二十一條辦理」，該函令乃依照菸害防制法第三十條規定所為之命令，難謂有違法律不溯及既往之原則，且上訴人自不得諉為不知。又菸害防制法生效施行前所製造、輸入之菸品容器，雖未能及時標示尼古丁及焦油之含量，惟以標籤補貼於菸品容器上，所花費時間及費用均不多，將印妥之標籤送請各地經銷及零售場所補貼，同時派員檢查是否已確實補貼，亦非難事，自無期待可能性之問題，各地經銷商及零售場所，應無不配合之理，上訴人所稱其不可能一一得到商家配合到其倉庫要求檢查存貨是否都已貼標示乙節，與常情不合。上訴人既未派員檢查系爭產品是否已確實補貼，致在大葉高島屋超市之販售架上被查獲有未依規定標示之情事，縱非故意，亦有過失，尚難以其已發放貼紙予經銷商或轉發零售商，或已發出三次公告要求商家將存貨貼上焦油尼古丁含量標示，而免其應負之責任。至行政院衛生署於八十六年四月二十四日下午二時三十分係召開「菸品之尼古丁、焦油最高含量討論會」，有上訴人提出該會議記錄影本附卷可稽，該討論會係授權副署長主持，並非由該署代表人主持，則該討論會之決議內容僅能限於菸害防制法第八條第二項「尼古丁及焦油不得超過最高含量：其最高含量及其檢測方法，由中央主管機關會商有關機關決定之」之範圍，自不能及於同法第八條第一項「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上」之範疇，乃該決議第四項竟作出「施行細則公告後六個月開始標示菸品之實際焦油、尼古丁含量．．．」之決議，顯已逾越該討論會之授權討論範圍，該項決議難謂合法有效。且命令違反法律規定者無效，為中央法規標準法第十一條所明定，上開決議縱可視為聽證後之解釋命令，亦因其違反菸害防制法第三十條之法律明文規定而違法無效，對原處分之被上訴人自不生上級機關對下級機關之拘束力之可言。行政法上之信賴保護原則所保護者為合法適當之信賴利益，上開決議既係違法無效之不正當利益，自無違反信賴保護原則。菸害防制法既經總統於八十六年三月十九日公布，全國上下，均應一體遵守，乃上訴人違反該法第八條第一項規定，難謂無故意、過失，被上訴人於該法公布六個月施行後之八十七年一月一日依法取締上訴人本件違章行為，予以查處，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等語，據以駁回上訴人在原審之訴。
四、上訴意旨略謂：系爭產品係於菸害防治條例施行前所製造進口者，依「法律不溯及既往原則」不得對之加以課罰。原判決僅以該法第一條立法目的而推論同法第三十條規定「本法自公佈後六個月施行」，即應自八十六年九月十九日該法生效日起所有在市面上銷售之菸品，均有適用，始能達到維護國人身體健康目的，忽略行政高權所應遵循之法治國原則，不顧上訴人所被課罰之行為係屬法律施行前已終結之事實或法律關係，更未深究行政院衛生署八十六年十一月十四日衛署保字第八六○六六四八八號函之內容，是否屬命令牴觸法律，違背法律優位原則而無效。且漏未適用最高行政法院四十九年度判字第一四○號判例，是原判決有應適用「行政法規不溯及既往」原則而未適用之情事，屬於判決不適用法規之違誤。又菸害防制法施行細則於八十六年九月十三日業經行政院核定後，行政院衛生署於八十六年九月十五日召開「菸品之尼古丁、焦油檢測方法研討會」，鑑於台灣省菸酒公賣局及菸葉協會均表示因規定需標示尼古丁、焦油含量而改變包裝，需時六個月，因而決議最遲於八十六年年底公告實施本件標示，並列有提案建議對庫存菸品之處理，應參考經濟部於八十年命業者更改健康警語時給予充分時間之先例，於公告內明列「在公告日前產製之菸品不在此限」之字樣，故可知行政院衛生署於八十六年九月十五日所為之兩項承諾，已非可定性為法規研擬過程之諮商性意見，而應屬於行政機關經過內部決策決定而向外對相對人宣示之承諾表示，屬已發生外部效力之行政法上承諾，行政機關即應受該承諾之拘束，不得為任何與此承諾相反之處分，否則即屬於侵害人民之信賴利益。原判決未慮及此，竟謂上開研討會所列之提案建議既非決議，亦非正式公函，上訴人應以行政院衛生署八十六年十二月二十三日衛署保字第八六○七一八一一號函為據，且有遵守義務云云，漠視上開兩項承諾已發生之外部效力。行政院衛生署八十六年十二月二十三日嗣後上開函文即屬違反禁反言原則，原判決顯有應適用行政法上誠信原則而不適用之情事，且漏未適用鈞院四十五年度判字第四十二號及八十八年度判字第三九二號判例，具有消極不適用法規之違誤。為此請廢棄原判決，並撤銷訴願決定云云。
五、本院查：菸害防制法第八條第一項規定菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。違反者依同法第二十一條規定，處新臺幣十萬元以上三十萬元以下之罰鍰，並通知製造、輸入或販賣者限期收回改正；逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年，違規之菸品並沒入銷燬之。參諸消費者保護法第八條規定，從事經銷之企業經營者，就商品或服務所生之損害，與設計、生產製造商品或提供之企業經營者連帶賠償責任。煙品製造或進口商應負商品製造者之責任，有關標示之義務，該進口商不因販售給其他零售商而免責，且僅須菸害防制法施行後，煙品尚上架販賣，即受該法規範，不因煙品製造或進口時間在該法施行前而受影響。故其行為時係煙品上架販售之時點，並非僅指煙品製造或進口時，原判決認被上訴人於該法公布六個月施行後之八十七年一月一日依法取締上訴人本件違章行為，予以查處，洵無違誤，自無違悖法律不溯及既往原則或本院四十九年度判字第一四○號判例。次按「．．．請儘速通知菸品業者，自本日起即應依本署八十六年四月二十四日召集貴局（會）開會之決議：『菸品所含尼古丁及焦油，應以黑色或深色中文六號字體直接印於菸品容器側面淺色部位。』之方式標示含量，以免受罰。」「．．．三、凡八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品，於九月十九日仍在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，否則禁止販賣，違者依菸害防制法第二十一條規定辦理。」「自民國八十七年一月一日起，凡於市面上販賣菸品場所發現未標示焦油、尼古丁含量之違規菸品，均應依說明二之方式，嚴格加以取締處罰。．．．二、凡於市面上販賣菸品場所發現未標示焦油、尼古丁含量之違規菸品，應同時處罰販賣業者及其製造或輸入業者。」行政院衛生署於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函、八十六年十一月十四日以衛署保字第八六○六六四八八號函及八十六年十二月二十三日以衛署保字第八六○七一八一一號函釋示在案，且均通知煙品公會或業者，上訴人知悉該主管機關之正式公函後，自有遵守義務。至行政院衛生署召開之有關協調會議所作之結論，暨尚未經主管機關作成函令對外公布，應以已發送公布之前開函令為據，自無因協商會議未發布之內容而認有信賴保護原則之適用。且被上訴人所為並非授益處分，尚難主張信賴保護原則。原判決認本件尚不合信賴保護原則，自無適用法規錯誤或違背本院判例意旨之違誤。是以，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 十 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 彭 鳳 至法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十一 年 五 月 十 日