最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第七八六號
原 告 甲○○訴訟代理人 李怡姍 律師被 告 國防部代 表 人 湯曜明右當事人間因退休事件，原告不服行政院中華民國八十七年五月二日台八十七訴字第二○五七八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國七十五年十二月一日上校退伍，經核定支領退休俸，並於同日與臺灣地區民航機場聯合檢查協調中心（下稱聯檢中心，嗣改隸內政部警政署航空警察局，下稱航警局）簽約為約僱人員，於八十六年八月一日辭職。被告人事參謀次長室曾於八十六年二月二十六日以（八六）易晨字第三八八九號函釋原告不需停發退休俸。嗣因同任職於航警局約僱檢察員之俞佩瑩，經空軍總司令部核定應停支退休俸，而提出申訴，經空軍總司令部函請被告釋示，被告人事參謀次長室乃於八十六年七月十八日以
（八六）易晨字第一四九一六號函，更正前開三八八九號函釋，核定原告自行就任公職自000年00月0日生效，其原支退休俸待遇及眷補同時停發，並副知航警局提供原告自七十五年十二月一日至八十六年十二月三十一日止之每月支給薪俸、退休俸金額明細表，以便追扣上開期間溢領俸金。嗣依該局提供之資料，以八十六年九月五日（八六）易晨發第一八三四五號函通知臺北縣團管區追繳原告七十五年十二月一日至八十六年七月份溢領之退休俸新臺幣（下同）二、三一六、七二○元（依所附清冊係自七十九年四月份至八十六年七月份）。八十六年十二月十一日復以（八六）易晨字第二五四一五號函通知臺北縣團管區更正前開第一八三四五號函，原告應追繳之退休俸更正為二、二○二、九三三元。原告對上開一四九一六號、一八三四五號處分不服，一再訴願，遞遭決定駁回（原告八十八十六年八月十六日提起訴願時，僅對一四九一六號處分聲明不服，惟於收受一八三四五號處分，即將該處分函送被告訴願會，應認係不服表示，訴願、再訴願決定亦併就追繳部分為決定），遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂︰原告於七十五年十二月一日自行就任聯檢中心約僱檢查員之際，有關支領退休俸、待遇等事項，係適用行政院六十八年一月九日（六八）政肆字第一三七九號函核定修正之「退休俸及生活補費人員自行就任公職支領待遇注意事項」（下稱支領待遇注意事項）辦理。依該注意事項規定，聯檢中心於原告報到時，若認定其職務符合支領待遇注意事項第三條之規定，而應停支或追繳退休俸，即應依同注意事項第六條規定，於審查相關證件，確認原告無溢領情事或已繳清溢領俸金後，始准其啣接起薪。而七十五年十一月二十一日雙方契約生效前，聯檢中心亦以
（七五）軸仁字第三八六二號函副知民航局人事室、前警備總部人事處、檢管處等單位，並於函中載明原告之酬金額度，用供主管單位審核有無支領待遇注意事項第三、四條應停發退休俸或生活補助費等情形。惟七十五年十二月至八十六年七月，前後十年間，聯檢中心與前開單位皆未曾為原告應停支、追繳退休俸之核定。依支領待遇注意事項第三條第一項第五款規定：「．．．應由其服務單位按所任職務規定發給全部待遇，同時停發退休俸．．．」及第四條第二項、第六條第一項第一款、第二款、第三款及第七條規定：「．．．應由其服務單位確實詳查．．．」等條文內容可知，係賦予原告之「任職單位」或「服務單位」，一「確實調查」之義務。故其規範之對象，係原告之任職單位或服務單位，並非原告，且條文中未有任何原告應「申報」辦理停俸之規定。次查原告於聯檢中心係任檢查員一職，依支領待遇注意事項第三、四條之規定，「檢查員」究為第三條之「臨時編制職員」、「約聘約僱人員」，抑或第四條之「額外或臨時約僱之職員」、「編制內外或臨時雇用之技警、技工、工友或工人」，尚有待商榷。按「約聘約僱人員」、「聘雇之職員」等係廣泛之通稱，而支領待遇注意事項第四條第一項第二款之「技警」、「技工」等則係具體職稱，故後者之特別規定自應優先於前者之一般規定而適用。原告所任之職為「檢查員」，其性質應屬前述之「技工」，故不適用第三條之規定，亦無第四條第二項：「前項第一款人員，其在同一機關連續服滿一年以上者，自滿一年之日起，應按第三條之規定辦理」之適用。縱認原告應適用前開規定，則其任職之單位於原告任職滿一年後，即應依支領待遇注意事項第三條之規定辦理，顯見其有長達十年之行政疏失，而被告未能盡督察之責，亦有過失。原告並無審查行政機關作業程序之義務與可能性，因被告之過失而向無過失之原告追扣溢領之俸金，顯有違誠信與公平之原則。原告自七十五年十二月任職於聯檢中心起，至八十六年七月十八日被告人事次長室以（八六）易晨字第一四九一六號函核定停發退休俸止，未曾發生停發或溢領補繳等問題，顯見服務單位、管理單位皆自始認定原告無支領待遇注意事項第三條、第四條第二項之適用，故無須依同注意事項第六條規定追繳退休俸。再查，行政院依八十四年八月頒行之陸海空軍軍官士官服役條例，停止適用原支領待遇注意事項，並於八十六年一月一日施行「支領退休俸軍官士官就任公職停發退休俸辦法」（下稱退休俸停發辦法）。依法安定性及法律不溯既往原則，原告於八十六年一月一日前應適用原支領待遇注意事項之規定。又依停發退休俸辦法第三條前段規定：「支領退休俸之軍官士官就任公職時，應向其任職之機關、學校或公營事業機構申報其為支領退休俸之軍官或士官，其任職之機關、學校或公營事業機構應將其申報單函送當事人原核定支領退休俸之權責機關，依本條例第三十二條第一項規定，核認應否停支退休俸。」陸海空軍軍官士官服役條例第三十二條第一項但書規定：「但有左列情形之一者，不停發其退休俸：一、．．．二、各機關、學校或公營事業機構或軍事單位雇用之技警、技工、工友或工人。三、．．．」故原告無須停發其退休俸。被告人事參謀次長室亦於八十六年二月二十六日以（八六）易晨字第三八八九號函覆航警局，核定原告不需停發退休俸。原告係由聯檢中心每年簽約所雇用，自七十五年十二月起至八十五年六月止，其服務單位、管理單位皆核認原告依規定無須停支退休俸，是以未曾予以停發或追扣。嗣於八十五年七月原告與航警局簽訂雇用契約書時，因退休俸停發辦法公布實施，故於八十六年一月二十二日以（八六）航警人字第一五三五號函報被告人事次長室，請其核認原告應否停支退休俸。姑不論原告是否符合陸海空軍軍官士官服役條例第三十二條但書之規定，即使應停支退休俸，亦應自退休俸停發辦法施行後始發生停發與追繳之問題。若謂該辦法之效力尚可及於施行前之各次雇傭契約，顯悖於法律不溯既往之基本法理，違反誠實信用與公平合理之原則。原告就任「檢查員」一職後，因其歷年來從未發生應否停支退休俸等問題，故信賴任職於聯檢中心除有固定酬金外，尚無需停發退休俸或生活補助費，其信賴利益應予保護。原告每年與協調中心簽訂雇傭契約時，其酬金皆略有調整，故若認原告有支領待遇注意事項第三條之適用，即應依同注意事項第六條第一項第二款之規定辦理，亦即任職單位於原告簽約就職時，即應審查確定其應否停支退休俸，並辦理停支與追繳事宜。且原告係自行就任聯檢中心與航警局之約僱檢查員一職，每年簽約一次，與支領待遇注意事項第六條第一項第一款所謂之「分發任職」有別，亦無「辦理分發任職令」之問題，故無該條之適用。聯檢中心與航警局於原告任公職起十年間皆未依支領待遇注意事項第六條規定辦理，其若認定原告係屬該注意事項第四條之「技工」，則被告所為之行政處分為違法。若係因其行政作業上發生長達十年之違法疏失，則於矯正其疏失時，對原告之信賴利益應予保護。原告因信賴行政機關之作業，認無須停支、追繳退休俸，故於任職期間業將所得之薪資與「溢領之俸金」概花用於家庭、子女，對被告所追扣之鉅額款項，實無力負擔。原告係為貼補家用而於聯檢中心任職，若知任該職會停發退休俸，自會於民營事業另謀無須停發退休俸之職，無於聯檢中心擔任形同無薪資之檢查員。被告既係專業行政機關，則原告對其行政處分之信賴，即係合理應受保護。行政法院五十四年判字第二五五號判決、七十五年判字第一六四四號判決，亦持相同之精神。若認行政單位違反依法行政之義務所致不利益後果，一概由原告承擔，顯違反公平合理與誠信原則。行政處分有其存續力，故撤銷授益行政處分時應顧及原告之信賴利益，縱基於公益之考量而為撤銷，亦應補償原告所受之損害。原告經被告人事參謀次長室於八十六年二月二十六日以（八六）易晨字第三八八九號函核定其不需停發退休俸，嗣因他案之陳情，被告人事次長室竟又於八十六年七月十八日以（八六）易晨字第一四九一六號函「更正」前核定，並追扣退休俸及眷補費。該三八八九號函處分，係確認原告之權利或法律上之重大利益，為授益之行政處分，依行政法院八十三年度判字第一五一號判決意旨，撤銷授益處分應僅在基於公益及衡平原則之考量下，始為合法。被告未說明前處分有何違法而任意撤銷，即難謂合法。綜上所述，原告所任職務係「技工」，符合支領待遇注意事項第四條第一項第二款，及陸海空軍軍官士官服役條例第三十二條第一項第二款之規定，故無須停支退休俸及生活補助費。且基於信賴保護、誠實信用與公平原則，被告核定追扣之行政處分為違法。依法律不溯既往之原則，縱令原告有溢領俸金之情事，亦只得追繳該停發退休俸辦法生效實施後，自八十六年一月一日至原告離職時所溢領之俸金，故請求撤銷再訴願、訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂︰依六十八年行政院核定修正之支領待遇注意事項第三條第一項第五款規定：支領退休俸人員自行就任各機關學校或公營事業機構約聘約僱職務時，其月支待遇達到委任月薪及工作補助費合計數額以上者（七十八年修正為其月支待遇達委任第一職等本俸七級俸額級同職等專業加給合計數額以上者），應由其服務單位按所任職務規定發給全部待遇，同時停支退休俸；其公職待遇低於原支退休俸者，准補發其差額。第四條第二項規定：各機關學校、公營事業機構或軍事單位額外或臨時聘雇之職員，其在同一機關連續服滿一年以上者，自滿一年之日起，應按第三條之規定辦理。第六條規定：退休俸及生活補助費人員自行就任公職時，其職務及月支待遇合於本注意事項第三條規定者之啣接起薪及溢領俸金之追繳，依左列規定辦理之：１、各機關學校、公營事業機構，於辦理退休俸及生活補助費人員分發任職令之同時，應轉知其本人先往列管團管部申請發給「啣接起薪證明」，並至當地聯勤收支機構辦理所領俸金簽證及繳回溢領俸金，取具「統一收據」於報到時送由新職單位，以憑查驗。２、報到時，各任職單位務須詳查其俸金支領憑證、眷補證、啣接起薪證明及統一收據等證件，確認無溢領或已繳清溢領俸金時，始准啣接起薪，並將所送俸金支領憑證、眷補證及統一收據等證件，隨同「停發通知單」，送由國防部或各總部人事署辦理停支手續，同時副知行政院國軍退除役官兵輔導委員會及原列管團管部。３、如未繳清或藉故拒繳溢領俸金者，其任職單位應不予起薪，凡漏辦或藉故不辦事後經發現者，除應由服務單位負責於限期內追回溢領俸金外，當事人依規定從嚴懲處，其承辦人及主管未善盡查核責任者，亦應酌情議處。第七條規定：本注意事項頒行後，原已就任者，應由其服務單位確實調查，凡應停支而未辦停支俸金者，應即填具停發通知單三份，分送國防部或各總部人事署、行政院國軍退除役官兵輔導委員會及列管團管部，辦理停支俸金手續，如事後發現未按規定辦理者，除由國防部或各總部主動辦理停支外，服務單位應負責於限期內追回溢領俸金，其當事人從嚴懲處，承辦人及主管亦應酌予議處。本件原告係於七十五年十二月一日以上校退伍，並核定支領退休俸，同時轉任航警局擔任約僱檢查員，於八十六年八月一日辦理公職退休，屬自行就任公職。聯檢中心（七五）軸仁字第三八六二號函記載：原告月支薪酬為一四、一四○元整，已超過七十六年停俸標準（一一、二九○元整），應予停支退休俸。原告就任公職後，並未依前開規定申報審核辦理停俸，航警局依八十五年十二月卅一日核定發佈之停發退休俸辦法，請被告人事參謀次長室釋疑應否停俸，經以（八六）易晨字第三八八九號函復「不需停俸」。嗣後被告人力司以（八六）練鈦字第五六五四號簡行表及行政院人事行政局以八十六局給字第一八一○二號函復：原告月支薪已達停俸標準，即委任月薪及工作補助費合計數額以上者。（七十八年修正為「其月支待遇達委任第一職等本俸七級俸額級同職等專業加給合計數額以上者」之函釋）。被告人事參謀次長室復以（八六）易晨字第一四九一六號函請相關單位更正，原告應屬支領待遇注意事項中停發退休俸之人員。再依航警局（八六）航警字第一七三○一號函提供原告就任公職每月所支給薪俸（均已超過每年之停俸標準）及聯勤薪俸處提供原告就任公職期間所溢領之退休俸核計後，被告人事參謀次長室以（八六）易晨字第一八三四五號函自七十五年十二月一日起至八十六年八月一日追繳溢領俸金之差額二、三一六、七二○元。綜上論述，被告人事參謀次長室依據相關法令規定停發並追繳原告溢領退休俸差額，均依法行政，並無違誤，請予維持等語。
理 由按「支領退休俸及生活補助費人員自行就任左列各項職務時，其月支待遇達到同委任月薪及工作補助費合計數額以上者，應由其服務單位按所任職務規定，發給全部待遇，同時停支退休俸或生活補助費。但支領退休俸自行就任公職人員，其公職待遇低於原支退休俸者，准補發其差額：（一）民意代表。（二）政務官。（三）各機關學校或公營事業機構編制內教職員。（四）臺灣省政府及臺北市政府所屬機關臨時編制職員。（五）各機關學校或公營事業機構約聘約雇人員。（六）軍事單位一般聘雇聘任各等及雇用三等人員。」為行政院六十八年一月九日台六十八人政肆字第一三七九號函訂定之支領待遇注意事項第三條第一項所規定。該條項經行政院於七十八年五月二十三日台七十八人政肆字第○九四四五號函修正為：「支領退休俸及生活補助費人員自行就任左列各項職務時，其月支待遇達到委任第一職等本俸七級俸額及同職等專業加給合計數額以上者，應由其服務單位按所任職務規定，發給全部待遇，同時停支退休俸或生活補助費。但支領退休俸自行就任公職人員，其公職待遇低於原支退休俸者，准補發其差額：（一）民意代表。（二）政務官。（三）各機關學校或公營事業機構編制內教職員。（四）各機關學校臨時編制職員。（五）各機關學校或公營事業機構約聘約雇人員。（六）軍事單位一般及評價聘雇聘任各等人員。」又八十四年八月十一日制定公布，八十六年一月一日施行之陸海空軍軍官士官服役條例第三十二條規定：「支領退休俸之軍官、士官，自就任公職之日起，停發其退休俸，俟脫離公職時恢復。但有左列情形之一者，不停發其退休俸：一、月支待遇未達委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額者。二、各機關、學校、公營事業機構或軍事單位僱用之技警、司機、技工、工友或工人。三、軍事單位一般及評價聘僱僱用各等人員。前項停支退休俸人員，所任職務待遇，低於退休俸者，得向原核定之權責機關，申請補足差額。第一項停發退休俸辦法，由行政院定之。」行政院依該授權規定，於八十五年十一月六日訂定停發退休俸辦法，自八十六年一月一日起施行。本件原告於七十五年十二月一日上校退伍，經核定支領退休俸，並於同日與聯檢中心（嗣改隸航警局）簽約為約僱人員，於八十六年八月一日辭職。被告人事參謀次長室曾於八十六年二月二十六日以（八六）易晨字第三八八九號函釋原告不需停發退休俸。嗣因同任職於航警局約僱檢察員之俞佩瑩，經空軍總司令部核定應停支退休俸，而提出申訴，經空軍總司令部函請被告釋示，被告人事參謀次長室乃於八十六年七月十八日以（八六）易晨字第一四九一六號函，更正前開三八八九號函釋，核定原告自行就任公職自000年00月0日生效，其原支退休俸待遇及眷補同時停發，並副知航警局提供原告自七十五年十二月一日至八十六年十二月三十一日止之每月支給薪俸、退休俸金額明細表，以便追扣上開期間溢領俸金。嗣依該局提供之資料，以八十六年九月五日（八六）易晨發第一八三四五號函通知臺北縣團管區追繳原告七十五年十二月一日至八十六年七月份溢領之退休俸二、三一六、七二○元（依所附清冊係自七十九年四月份至八十六年七月份）。八十六年十二月十一日復以（八六）易晨字第二五四一五號函通知臺北縣團管區更正前開第一八三四五號函，原告應追繳之退休俸更正為二、二○二、九三三元。原告對上開一四九一六號、一八三四五號處分不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。經查原告於七十五年十二月一日上校退伍，經核定支領退休俸，並於同日與聯檢中心簽約為約僱人員（檢查員），月支薪一四、一四○元，每年簽約一次，於八十六年八月一日辭職，有聯檢中心七十五年十一月二十一日（七五）軸仁字第三八六二號核准任職函、僱用契約書、航警局八十六年七月二十一日航警人字第一六○一○號簡便行文准辭職、離職證明書等附原處分及訴願卷可稽。是原告係聯檢中心約僱之檢查員，為支領待遇注意事項第三條第一項第五款之各機關學校或公營事業機構約聘約雇人員，且非陸海空軍軍官士官服役條例第三十二條第一項第二款所指之技警、司機、技工、工友或工人。而原告自七十五年十二月一日任職聯檢中心所支待遇已達六十八年訂定之支領待遇注意事項第三條第一項規定之「同委任月薪及工作補助費合計數額以上」或七十八年修正之同條項規定之「委任第一職等本俸七級俸額及同職等專業加給合計數額以上」或八十六年一月一日施行之陸海空軍軍官士官服役條例第三十二條第一項第一款規定「委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額者。」有原告俸金溢領清冊、聯檢中心薪俸額明細表及行政院人事行政局函示之軍職退伍支領退休俸或生活補助費人員自行就任公職停發軍方退除給與標準附原處分卷及再訴願決足憑。是原告依首揭規定，於任職期間應停支退休俸，原告仍繼續支領退休俸，自於法不合。被告人事參謀次長室於八十六年二月二十六日（八六）易晨字第三八八九號函航警局略以：「主旨：任職貴局退伍軍人甲○○乙員，不需停發退休俸．．．。說明：依行政院頒『退休俸及生活補費人員自行就任公職支領待遇注意事項』第三條第一項第五款規定：各機關學校或公營事業機構約聘約雇人員，不需停發退休俸；至民國八十六年一月一日新頒之『陸海空軍軍官士官服役條例』第三十二條所定與舊制辦法相同，均不需停支退休俸。」與首揭規定顯然不符，被告人事參謀次長室以八十六年七月十八日（八六）易晨字第一四九一六號函更正前開三八八九號函，核定原告自行就任公職自000年00月0日生效，其原支退休俸待遇及眷補同時停發，並副知航警局提供原告自七十五年十二月一日至八十六年十二月三十一日止之每月支給薪俸、退休俸金額明細表，以便追扣上開期間溢領俸金，及於八十六年九月五日以
（八六）易晨發第一八三四五號函通知臺北縣團管區追繳原告七十九年四月份至八十六年七月份溢領之退休俸二、三一六、七二○元（文中記載自七十五年十二月一日起，惟依所附清冊，因無七十九年三月份以前資料，故自七十九年四月份起計算溢領額），八十六年十二月十一日（八六）易晨字第二五四一五號函更正應追繳之退休俸為
二、二○二、九三三元，尚無違誤。原告主張受信賴保護云云，惟主張信賴保護原則，須有授益行政處分，且因信賴該授益處分而具有值得保護之信賴利益存在為要件。如明知行政處分違法或因重大過失而不知者，其信賴即不值得保護。本件原告於七十五年十二月一日自行任職聯檢中心約僱人員，即應停支退休俸，原告繼續支領，並非被告同意其繼續支領，並無授益處分。而被告八十六年二月二十六日（八六）易晨字第三八八九號函釋原告不需停發退休俸，縱可認係授益處分，然原告應知其非支領待遇注意事項第三條第一項第五款規定之約雇人員，且非陸海空軍軍官士官服役條例第三十二條第二款之技警、司機、技工、工友或工人，應停發退休俸，其明知或因重大過失而不知，自不得主張適用信賴保護原則，免返還溢領之退休俸。所引本院五十四年判字第二五五號、七十五年判字第一六四四號、八十三年度判字第一五一號七十五年判字第一六四四號判決，未採為判例，且與本件案情有間，無從援用。至被告及聯檢中心等承辦人，未即時發覺，予以停發或為錯誤之釋示，有否行政責任，非本件應審究之問題。原處分核定原告應自七十五年十二月一日起停發退休俸，並追繳溢領之退休俸並無違反誠信或公平原則。原告於陸海空軍軍官士官服役條例及停發退休俸辦法施行前，依支領待遇注意事項亦應停支退休俸，是原處分核定自七十五年十二月一日起停發退休，並無違反法安定性及法律不溯既往原則。六十八年訂定之支領退休注意事項第六條第一項各款係就合於第三條規定者，如何啣接起薪及溢領俸金之追繳規定，與原告應停發退休俸，追繳溢領俸金無何影響。綜上，原告所訴各節，均無可採，原處分核定自七十五年十二月一日起停發原告退休俸，並追繳溢領之俸金，一再訴願決定，遞予維持，俱無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 十六 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 彭 鳳 至法 官 鍾 耀 光法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十一 年 五 月 十七 日