最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第九○七號
原 告 甲○○○被 告 高雄縣岡山鎮公所代 表 人 石丁玉右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十九年二月二十九日八九府訴一字第一二○七八八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣被告以原告自八十三年六月二十三日至八十六年六月二十二日為光黎工程股份有限公司董事，依公司法第八條規定，與「自耕能力證明之申請及核發注意事項」規定具結不實，不符規定為由，而以八十八年四月三十日八八岡鎮農字第六七三一號函撤銷原核發予原告之（八十四年六月十日服字第三一七七二號）自耕能力證明書。原告不服，提起訴願、再訴願，遞經決定駁回。遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、岡山鎮公所之原行政處分顯違法不當：按，原土地法第三十條第一項係規定：私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，並不得移轉為共有。其目的即在於發展農業並扶持自耕農。故前開法條僅規定「其承受人以能自耕者」而非「以現耕農為限」。然依內政部所訂自耕能力證明書申請及核發注意事項（以下簡稱注意事項）第五點，得以申請核發自耕能力證明書者，僅限於一定能力之現耕農，而非具有自耕能力之人，則合於該注意事項條件之現耕農固得謂有自耕能力，但有自耕能力者，絕非限於合於該注意事項所定條件之人。故關於私有農地之承受人，應不限於持有自耕能力證明書之人，若能提出能自耕之證據，殊不能以命令限制人民財產權之取得。即，雖然地政機關受理農地所有權移轉登記之申請時，係依土地登記確實從事於勞力耕作，便應准予發給自耕能力證明書。經查，被告係單憑原告有曾擔任光黎公司董事之情形，即為撤銷原告自耕能力證明書之處分，其處分程序顯於法不合，茲分述理由於后：（一）公司法第二百零八條第三項既明文規定股份有限公司以董事長為其代表人，準此，原告縱使具有股份有限公司董事之身分，並非因此即欠缺自耕能力。同時，上開注意事項第五點第一項第二款僅規定，申請者須無專任農耕以外之職業或勞動工作者，故原告是否具有自耕能力，實與其有無股份有限公司董事之身分無涉，而應依實際情形來認定。況股份有限公司之董事，並非均係專任專職者，其是否不具自行耕作之能力，尚非可定；易言之，原告並非光黎公司之董事長，依法並無代表公司之權限，亦不能自行召開董事會，行使董事職權，亦可出具委託書委託其他董事代理出席董事會，依此，則被告豈可謂原告不具自耕能力？準此，被告將具有股份有限公司董事身份，與不具自耕能力二者，恣意論斷，逕為不當聯結之認定，實已有違行政處分之基本原則，自屬違法不當，原處分實難稱正當。（二）其次，依光黎公司八十三年十一月九日及同年十二月二十日修正通過之公司章程第二十六條之規定觀之，光黎公司之董事會係每三個月開會一次，故原告於擔任光黎公司董事期間（即自八十三年六月二十三日至八十六年六月二十二日），其每年出席光黎公司董事會以行使董事職務之次數實屈指可數，顯非專任之職業，亦不影響其自耕能力，故被告八十四年六月十日服字第三一七七二號核發之自耕能力證明書，並非無效，被告恣為原處分，自係違法不當。（三）再者，實務上原對於現耕農民擔任各級民意代表或村里長後，如其仍繼續以務農為專業並未專任其他農耕以外之職業者，其申請核發自耕能力證明書仍應依照現耕農民予以審理，不因其當選為民意代表或村里長而受影響，而公務員原從事農業而有耕地者，並不因其轉業而影響其所有耕地之權益，亦不影響公務員繼承農地之權利且自耕能力認定原亦係採實質審查認定，與國民身分證職業欄之記載無關。依此觀之，原告既未專任農耕以外之職業或勞動工作，被告未依職權，詳予稽查原告實質上有無具備自耕能力，逕自撤銷原告之自耕能力證明書，原處分即當屬違法。二、原訴願及再訴願機關所為決定之法源依據亦顯有違誤：（一）查，被告表示，其係以內政部基於主管機關之權限，為執行憲法第一百四十三條第四項及土地法第三十條第一項扶持自耕農政策之規定所函頒制訂之注意事項第五點第二款規定，認為原告既具光黎公司董事身分，不屬「無專任農耕以外之職業或勞動工作者」，而撤銷原告之自耕能力證明書。原訴願及再訴願機關亦援引公司法第八條規定「本法所稱公司負責人：在．．．股份有限公司為董事長」及內政部八十五年五月三十一日台內地字第九二一二四八號函所定「已核發之自耕能力證明書，經有關機關證明申請人當時確不符合內政部頒訂之自耕能力證明書之申請及核發注意事項之規定，得由原核發機關撤銷之。」之規定，主張內政部八十七年四月四日台八七內地字第八七八一四四○號函釋略指：「．．．所指『無專任農耕以外之職業或勞動工作者』之切結不實，為方便基層認定執行，係指申請人經查明有下列情形之一者：．．．２、公司行號及營利事業負責人。」認定原處分並無不當云云，顯有違誤。蓋，１、何謂「無專任農耕以外之職業或勞動工作者」，本屬不確定之法律概念，且於執行實務上，一向由自耕能力證明書之核發機關採實質審查之方式認定之，已如前述。司法院釋字第三七九號解釋文固稱：「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，乃土地法第三十條第一項所明定。申請農地所有權移轉登記者，依土地登記規則第八十二條（現為第八十七條）第一項第一款前段規定，應提出承受人自耕能力證明書，登記機關既應就所提自耕能力證明書為形式上的審查，則其於登記完畢後，經該管鄉（鎮、市、區）公所查明承受人不具備自耕能力而撤銷該自耕能力證明書時，其原先所有權移轉登記所據「具有自耕能力」之事由，已失所附麗，原登記機關自得撤銷前此准予登記之前此准予登記之處分，逕行塗銷其所有權移轉登記。」惟，該解釋文係認為私有農地所有有權移轉登記時，登記機關就承受人自耕能力證明書為形式之審查並完成登記後，該管（鎮、市、區）公所於查明承受人不具備自耕能力時得撤銷其自耕能力證明書，並非准許該管（鎮、市、區）公所於私有農地完成登記並生物權法上之效力後，得再以形式審查方式，查明承受人有無自耕能力。換言之，被告對於原告於申請當時既經審查而發給自耕能力證明書，焉能在完成所有權移轉登記後，未經實質審查，即率予撤銷原告之自耕能力證明書，自與前揭內政部八十五年五月三十一日台內地字第九二一二四八號函及釋字第三七九號解釋文所揭意旨不符，原訴願及再訴願決定機關以此為由，駁回原告之訴願及再訴願請求，即非正當。２、其次，私有農地承受人之自耕能力證明書經撤銷後，即生原登記機關得撤銷前此准予登記之處分，逕行塗銷其農地所有權登記之效果，上開司法院釋字第三七九號解釋文已明揭其旨，故關於自耕能力證明書之撤銷原因，顯係足以改變人民私法上權利之得喪變更情形，並生私權變動之效果。按，「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」，「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障」，憲法第十五條及第二十二條分別訂有明文。且中央法規標準法第五條第二款明定：「關於人民之權利義務者」，應以法律定之；同法第六條及第十一條亦規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」準此，注意事項既僅屬行政（法規）規則之性質，依法本應不得規範限制人民私法上農地所有權之承受資格，而內政部八十七年四月四日台八七內地字第八七八一四四○號函就注意事項第五條第二款「無專任農耕以外之職業或勞動工作者」之解釋所謂：「．．．所指「無專任農耕以外之職業或勞動工作者」之切結不實，為方便基層認定執行，係指申請人經查明有下列情形之一者：．．．２、公司行號及營利事業負責人。」云云，顯與上揭法令意旨不合。蓋，自耕能力之有無，與得否取得農地所有權之資格息息相關，故自耕能力證明書申請之准駁與否，自屬對於人民財產權移轉之限制問題，而注意事項所指「無專任農耕以外之職業或勞動工作者」，既屬於自耕能力有無之不確定法律概念，自應由該管（鎮、市、區）公所為實質上查明後認定之，如生爭議，亦應由司法機關基於法律上之專業素養為明確之認定標準。是原訴願及再訴願決定機關遽將上開違法函釋採為判斷基礎，其訴願、再訴願決定之法源依據自有違法不當，而應予以撤銷，始符法理。３、進一步言之，原訴願及再訴願決定機關認被告依據公司法第八條第一項就股份有限公司之董事為負責人及上開內政部八十七年四月四日台八七內地字第八七八一四四○號函釋規定，撤銷原告之自耕能力證明書，並無不合，亦有誤認。即，該函釋僅稱公司負責人即係注意事項所稱「無專任農耕以外之職業或勞動工作者」，並非認定股份有限公司董事即為股份有限公司負責人，故原訴願及再訴願決定機關對於公司法第二百零八條第三項所定股份有限公司董事長代表公司之規定置若未睹，恣意片面認定股份有限公司董事即屬內政部上揭函釋公司負責人之規範對象，並據為認定被告所為原行政處分合法化之法源依據，不僅顯已逾越其裁量權限，其主張亦與現行公司法規定不符，其訴願及再訴願決定自難謂無違法不當。（二）內政部就自耕能力證明書申請及核發標準之規定亦有違法失職之處：１、查，內政部對於自耕能力證明書申請核發及撤銷業務法令迭經多次修改，對長期引起爭議之申請人於自行耕作以外另兼具財團法人或公司董事、監察人等身分是否係屬「專任農耕以外之職業者」自始迄今均未有明確規定，並曾因此而遭監察院提案糾正【即八十八年六月二十二日（）院台內字第八八一九○○五一號糾正案】。又按，「行政裁量之行使倘有違背法令、誤認事實、違反目的、違反平等原則或比例原則等情形之一者，揆諸行政訴訟法第一條第二項之規定仍不失為違法。」（鈞院七十一年度判字第八一一號判決參照）。準此，縱使被告得就具體案件審查申請人是否合乎注意事項所定要件為准駁之處分，然內政部基於行政裁量權限所頒行之上開注意事項內容既顯有欠周詳並已構成違法情事，且內政部上開八十七年四月四日台八七內地字第八七八一四四○號函釋亦有違背法律位階原則而屬無效之情形，則原訴願及再訴願決定機關引據此注意事項中所列定義模糊、規範對象不明之規定，並援用應屬無效之前揭內政部函釋內容，恣為逾越權限之不當認定，而妄為原訴願及再訴願決定，即非正當。３、再者，該糾正案文中並列舉臺北市大同區公所依據與原處分機關相同理由所為之八十一年七月二十九日北市同建字第一五○九六號函撤銷原核發予羅進壽之自耕能力證明書一案中，內政部係以「自耕能力證明書之申請及核發注意事項所訂不准核發證明書者為『專任』農耕以外之職業，而非『兼任』農耕以外職業，又再訴願人既有擔任農耕之事實，不能夠因其另行擔任信豐建設股份有限公司董事長，即認定其係專任農耕以外之職業，原處分機關應予詳查。」依此觀之，舉重以明輕，具有公司董事長資格既與應否准駁自耕能力證明書之申請並無一定之關連性，則原告僅為光黎公司之董事，被告未予詳查原告是否確有自耕之事實，究屬「專任」或「兼任」光黎公司董事職務，即率以原行政處分撤銷原告之自耕能力證明書，尚難謂無違法不當。而原訴願及再訴願決定機關就上述內政部見解，未予詳查，即稱原告為光黎公司負責人，被告所為原處分並無不當，顯與主管機關內政部就股份有限公司董事是否確屬「專任農耕以外之職業者」之見解不符，自難謂其主張正當。４、進一步言之，雖然內政部於八十二年二月二十日以台內地字第八二○二一四八號函釋明文表示，「如經查明申請人於申請當時，確屬公司行號之執行業務股東、董事長、董監事或負責人時，認為有專任農耕以外之職業，撤銷已核發之證明書」且上開內政部上開八十七年四月四日台八七內地字第八七八一四四○號函釋，亦略稱為方便基層認定，被告為本本件撤銷原處分前，未瞭解實情，亦未經送該鎮自耕能力證明書審查小組審議，復未深入瞭解其是否取得之農地比數過多？面積過大？或分散各地難以兼顧？僅憑高雄縣稅捐稽徵處八十八年四月二十日八八高縣稅財字第四四○四七號函覆所稱原告具光黎公司董事身分，即予撤銷自耕能力證明書，此種以形式審查代替實質審查之方式，顯已違法不當。５、退萬步言之，縱使內政部八十七年四月四日台八七內地字第八七八一四四○號函釋就自耕能力證明書之申請資格，認定公司行號及營利事業負責人即屬注意事項所稱「無專任農耕以外之職業或勞動工作者」並無逾越權限之違法，但其效力自不應溯及既往。故原告於八十三年六月二十三日起至八十六年六月二十二日任光黎公司董事期間，內政部既未規定股份有限公司董事即屬注意事項所稱「無專任農耕以外之職業或勞動工作者」，原訴願及再訴願決定機關援引上開函釋規定，並認被告以俟後內政部之規定撤銷原告先前已合法取得之自耕能力證明書，自難謂於法有合。三、同時，經查，土地法第三十條第一項關於私有農地所有權移轉限制之規定，業已刪除。即，現行法令對於自然人取得私有農地所有權，已無必須具備自耕能力之限制。故原處分、訴願決定及再訴願決定，理應均予以撤銷，始符法理。四、綜上所陳，被告、訴願機關及再訴願機關恣意解釋公司法及內政部函釋規定，據以為被告未實質審查原告是否確有農耕以外之職業之合法依據，顯已逾越裁量權限，並與現行土地法規定不符，其決定即屬違法不當。而仁武地政事務所依具被告原處分所為塗銷原告系爭農地之所有權移轉登記之處分，並已失所附麗，亦應一併撤銷（原告已另案提起行政訴訟，現由鈞院受理中）。為此，懇請鈞院鑒核，准予撤銷原違法處分，命其另為適法之處分，並依原告之聲請，准予將兩件行政訴訟合併審理或請仁武地政事務所參加本件行政訴訟，俾免兩案判決相悖，以維權益，並符法制等語。
被告答辯意旨略謂：（一）被告依據高雄縣稅捐稽徵處八十八年四月二十日高縣稅財字第四四○四七號函揭示，舉發陸張姘蓉自民國八十三年六月二十三日至八十六年六月二十二日止，登載任職於光黎工程股份有限公司董事乙職，公司法第八條規定意旨應視為公司負責人，殆無疑義。有關「無專任農耕以外之職業或勞動工作者」之認定，為方便基層認定執行係指申請人經查明有下列情形之一者．．．公司商號及營利事業負責人（公司法第八條）應不得核發自耕能力證明書。又高雄縣稅捐稽徵處八十八年九月三日高縣稅財字第一一七五八三號函，再度舉發陳會、陸張姘蓉母女係光黎工程股份有限公司利用其第三者名義購買農地並出具光黎工程股份有限公司委託其名義所購置農地承諾書且兩人均無法提出具體事證答辯，（本件業經被告於八十八年十一月二十二日岡鎮農字第二一四九六號函撤銷在案）揆諸原告於訴願、再訴願中未嘗依該函意旨提出反駁，顯與常情有違背承受之嫌，本案遵經高雄縣稅捐稽徵處舉證，足以證明該陸張姘蓉於申請自耕能力證明書當時具結不實，已極明顯為非名實相符農民。綜觀以上事證，被告爰依據臺灣省政府地政處八十七年十月三十日八七地三字第五九六二三號函及內政部八十年五月三十一日台（）內地字第九二一二四八號函暨司法院八十四年五月十二日（）院台大二字第○九四一六號司法院釋字第三七九號解釋文辦理、上開援用洵屬應無不當，請駁回原告之訴等語。
理 由按「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限。」行為時土地法第三十條第一項定有明文。又行為時土地登記規則第八十七條規定「申請農地所有權移轉登記，除法令另有規定外，應提出承受人自耕能力證明書。」另自耕能力證明書之申請及核發注意事項第五點規定「申請人應符合左列各款規定之現耕農民：：：（二）無專任農耕以外之職業或勞動工作者。：：：前項第二款規定由申請人以切結書為之。」公司法第八條規定「本法所稱公司負責人：在：：：股份有限公司為董事。」又內政部八十年五月三十一日台內地字第九二一二四八號函明定「已核發之自耕能力證明書，經有關機關證明申請人於申請當時確不符合內政部頒訂之自耕能力證明書之申請及核發注意事項之規定，得由原核發機關撤銷之。」同部八十七年四月四日台八七內地字第八七八一四四○號函釋略以：「：：：所指『無專任農耕以外之職業或勞動工作者』之切結不實，為方便基層認定執行，係指申請人經查明有下列情形之一者：：：二、公司行號及營利事業負責人。」司法院釋字第三七九號解釋：「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，乃土地法第三十條第一項前段所明定。申請農地所有權移轉登記者，依土地登記規則第八十二條第一項第一款前段規定，應提出承受人自耕能力證明書，登記機關既應就所提自耕能力證明書為形式上的審查，則其於登記完畢後，經該管鄉（鎮、市、區）公所查明承受人不具備自耕能力而撤銷該自耕能力證明書時，其原先所有權移轉登記所據「具有自耕能力」之事由，已失所附麗，原登記機關自得撤銷前此准予登記之處分，逕行塗銷其所有權移轉登記。」行為時土地登記規則於八十四年七月十二日台八四內地字第八四七七五○六號令修正，第八十二條經調整條次為第八十七條。足見當時原核發自耕能力證明書之機關，事後查明承受人不具備自耕能力時，並非不得撤銷原核發之自耕能力證明書，原登記機關亦非不得撤銷前此准予登記之處分，逕行塗銷所有權移轉登記。本件被告以原告自八十三年六月二十三日至八十六年六月二十二日為光黎工程股份有限公司董事，依公司法第八條規定，與「自耕能力證明之申請及核發注意事項」規定具結不實，不符規定為由，而以八十八年四月三十日八八岡鎮農字第六七三一號函撤銷原核發予原告之（八十四年六月十日服字第三一七七二號）自耕能力證明書。原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張如事實欄所載。經查：（一）、本件原告就坐落高雄縣○○鄉○○○段○○○號土地，經被告以八十四年六月十日岡鎮服字第三一七七二號核發其自耕能力證明書，後經高雄縣稅捐稽徵處八十八年四月二十日高縣稅財字第四四○四七號函揭示舉發原告自民國八十三年六月二十三日起至八十六年六月二十二日止，登載其任職於光黎工程股份有限公司董事乙職，依公司法第八條規定原告自屬公司負責人。（二）、原告於八十四年七月十一日出具之承諾書予光黎工程股份有限公司載明：「其係接受光黎工程股份有限公司之委託，以其名義，購置高雄縣○○鄉○○○段○○○號旱地，並同意其未經該公司同意不得處分或設定擔保該土地予任何第三者。此外，其並同意該公司有權以任何方式處理或使用該筆土地且不須支付任何代價，其絕無異議或拒絕配合辦理各項必要之手續。」，有該承諾書影本附於訴願卷可按。原告致高雄縣稅捐稽徵處函陳明，高雄縣○○鄉○○○段○○○號土地，自八十四年起供光黎工程股份有限公司使用一事，該筆土地係其接受光黎工程股份有限公司委託，以其名義購置，並非其所有，土地價款由光黎工程股份有限公司支付等情，有該函附於訴願卷可稽。足見原告申請核發本件自耕能力證明書時，並非購買系爭農地自任耕作，而係被光黎工程股份有限公司利用為人頭來購買農地。原告主張原處分違法不當，光黎工程股份有限公司八十三年十一月九日及同年十二月二十日修正通過之公司章程，該公司之董事會係每三個月開會一次，故其於擔任董事期間每年出席董事會行使董事職務之次數屈指可數，顯非專任之職業；一再訴願決定之適用法令違誤，內政部就自耕能力證明書申請及核發標準違法失職，及土地法第三十條第一項規定已刪除，對於自然人取得農地所有權，已無必須具備自耕能力之限制，原處分已失所附麗等語。無礙於前開之認定，更不得據之謂其就高雄縣○○鄉○○○段○○○號土地具有自耕能力。則原告既無自任耕作之意思，亦無自任耕作之事實，則誠難認其就高雄縣○○鄉○○○段○○○號土地具有自耕能力。被告事後查明原告不具備自耕能力，將原核發之自耕能力證明書予以撤銷，揆諸首揭規定及說明，核無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告仍執前詞爭訟，其訴為無理由，應予駁回。至原告所指另案所有權登記事件，業經本院於九十年十一月二十二日以九十年度裁字第九八一號裁定駁回在案，自無併案審理及通知高雄縣仁武地政事務所參加訴訟之必要，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 六 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 家 惠法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十一 年 六 月 六 日