最 高 行 政 法 院 裁 定 九十一年度裁字第一○○二號
抗 告 人 甲○○
送達代收人 蘇吉雄律師右抗告人因與相對人財政部國有財產局台灣南區辦事處間公有土地配售事件，對於中華民國九十年八月十日高雄高等行政法院九十年度訴字第五五二號裁定提起抗告，本院裁定如左：
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定，行政訴訟法第二百七十二條準用民事訴訟法第四百九十二條第一項定有明文。
二、本件抗告意旨略謂：㈠、依國有財產法第三十八條之規定：非公用財產之撥用應由申請撥用機關檢具使用計劃及圖說，報表經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。第三十九條規定：撥用土地之收回，應由財政部呈請行政院撤銷撥用後為之。依該規定可知若有應撤銷撥用之情事發生，相對人依法即負有層報行政院撤銷撥用之作為義務。㈡、「如法律明確規定特定人得享有權利，或對於符合法定條件之人，授予行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益」。（司法院大法官會議四六九號解釋理由書第二段可資參照）依１⒓增訂公布之國有財產法第五十二條之二規定：「非公用財產類之不動產，於民國三十五年十二月三十一日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於本法修正日起三年內，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。」，考其立法理由無非旨在尊重並維護長久之事實狀態及保護人民合理之信賴與財產利益。依前揭大法官會議第四六九號解釋意旨，可知國有財產法第五二條之二規定乃為保障個人財產權利而設，個人因此即具有法律上之請求權，得請求行政機關為一定之作為或不作為。㈢、抗告人自民國三十五年以前即已居住於訟爭土地之事實及訟爭土地上之房屋確屬抗告人所有之事實，業經卷附台灣高等法院高雄分院八十八年重上更㈠第六十二號確定判決及八十六年重上字第七十六號確定判決於理由欄所肯認（見抗告人起訴狀附件）。財政部國有財產局台灣南區辦事處（以下簡稱國局南區辦事處）基於抗告人長久居住於訟爭土地上房屋之事實，曾依台灣省省有財產管理規則第七十五條第三十七條第一項第二、四款「非用不動產，在民國五十九年三月二十七日前被占建房屋，如不妨礙都市計畫，追收占用期間使用補償金後，予以出租」之規定於⒋⒏以第00000000號函（見抗告人起訴狀附件）通知抗告人略謂倘訟爭土地地上建物確係於五十九年三月二十七日前建築完成，可檢附於上述時間前建築之證明文件，向國產局南區辦事處申辦承租訟爭土地手續等語，抗告人接獲前開通知後隨即於⒋以陳情書一件並檢附相關之證明文件申辦承租訟爭土地手續。詎旗山鎮公所為達成其能於訟爭土地上興建職務宿舍之目的，竟利用高雄縣稅捐稽徵處旗山分處房屋稅籍登記表暨房屋稅計課紀錄表誤載納稅義務人為旗山鎮公所之情事，而主張訟爭土地上房屋為其所有，並據以向相對人機關聲請撥用訟爭土地，使台灣省政府及行政院均誤以為訟爭土地上房屋為旗山鎮公所所有，而核准旗山鎮公所撥用訟爭土地之申請，國產局南區辦事處遂於⒐⒓以台財產南三字第八四○二○二八四號函覆抗告人「．．．該地業奉行政院於八十四年八月十六日核准由旗山鎮公所辦理撥用，所請承租乙節，無法辦理」等語，拒絕抗告人之申請承租訟爭土地，並於⒏向土地登記機關辦理變更管理機關為旗山鎮公所。㈣、抗告人鑒於旗山鎮公所之所以能取得訟爭土地管理權係基於誤認訟爭土地上房屋係渠所有而向相對人機關南區辦事處請求層報行政院准許撥用訟爭土地，而行政院亦基於旗山鎮公所不實主張而准許撥用申請之事實，前曾於⒍申請相對人機關層報行政院撤銷准許旗山鎮公所撥用訟爭土地並准許原告承租訟爭土地，嗣經相對人機關於⒐⒈以台財產局二字第八六○二○七五九號函復「本案郭君陳請撤銷撥用，准由其承租乙節，當俟該房屋所有權爭議經訴訟終結後，依判決確定結果核處」（見起訴狀附件）。嗣抗告人與旗山鎮公所間就坐落訟爭土地上房屋之確認房屋所有權存在事件，業經第審法院判決抗告人勝訴確定在案，則旗山鎮公所主張訟爭土地上房屋為其所有並藉以申請撥用訟爭土地顯已失所附麗，抗告人信賴前開國有財產局⒐⒈之函文而於⒌⒑即以上揭理由，並檢相關證明文件申請相對人機關層報行政院撤銷前開撥用許可，使訟爭土地回復非公用財產類之不動產並依增訂國有財產法第五十二條之二之規定，准許將訟爭土地讓售與自⒓前確已居住坐落訟爭土地上房屋而直接使用訟爭土地之抗告人（見起訴狀附件）。詎相對人機關除於⒌以台財產南處第0000000000號函（見起訴狀附件）通知旗山鎮公所「．．．儘速檢討，如無法依原計劃用途使用，請迅予陳報撤銷撥用，移交本局接管，俾依法處理」外，並未為任何作為或處分。經抗告人向財政部提起訴願後，財政部則以此項爭執，係屬私權糾紛為由，作為不受理之決定。㈤、依前開國有財產法第五十二條之二規定抗告人既得向國有財產局請求讓售訟爭土地，且對行政機關有一定之請求權，且訟爭土地讓售之前提須對相對人先層報行政院撤銷撥用程序後，始得為之，而此由相對人前開⒐⒈以台財產局二第00000000號函復抗告人謂「陳請撤銷撥用，准由其承租乙節，當俟該房屋所有權爭議經訴訟終結後，依判決確定結果核處」，及⒌以前開台財產南處第0000000000號函通知旗山鎮公所「．．．儘速檢討，如無法依原計劃用途使用，請迅予陳報撤銷撥用，移交本局接管，俾依法處理」等語，即可得知。顯然相對人亦認房屋所有權歸屬確認結果後，其將層報行政院撤銷撥用後，再辦理讓售手續。依前揭國有財產法第三十九條之規定，撤銷國有土地之撥用固屬行政院之權限，然若發現撥用之國有土地有應收回之情事時，應由財政部呈請行政院撤銷撥用程序，而通常國有土地之管理機關為國有財產局，就行政機關上下層級之關係，財政部國有財產局確有層報行政院撤銷之作為義務。則抗告人請求財政部國有財產局南區辦事處應作成向行政院層報撤銷之行為，財政部國有財產局違背其作為義務未作成任何決定或處分，抗告人自得依行政訴訟法第五條第二項之規定：人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。原裁定逕以被告（相對人）有無依原告（抗告人）申請即應依法層報行政法院撤銷系爭土地撥用許可之義務或職責，未見有法令規定云云，顯然有誤。㈥、依國有財產法第五十二條之二規定，人民得檢具相關證明文件向行政機關請求讓售。此國有財產局許可不動產占用人讓售之申請與占用人成立不動產買賣契約之行為，核其性質，係屬行政法學上所謂之雙層行政行為，在相對人准許讓售與否之階段，其准駁之意思決定應視為行政處分（係屬形成私法效果之行政處分中直接引起私法上效果行政處分之一類），對行政機關准駁之決定應依行政爭訟程序救濟之，若相對人機關已作成准許讓售之決定後，雙方進一步在訂定買賣契約之階段所生之爭執，始能認為係國庫行為，而應循民事訴訟程序解決。本件相對人機關對於抗告人請求作成讓售決定之請求予以拒絕，該拒絕係行政處分，殆屬無疑。㈦、相對人機關對抗告人該二部分之請求均予以拒絕，致抗告人於該訟爭土地上所有之房屋將因此可能遭受訟爭土地管理機關高雄縣旗山鎮公所強制拆除之命運，其財產權將此而受有損害。抗告人自得依行政訴訟法第五條第二項規定請求相對人層報撤銷原准許第三人高雄縣旗山鎮公所撥用之許可後，准予將訟爭土地讓售給抗告人。㈧、原裁定認事用法，顯有違誤，無可維持，狀請鈞院廢棄原裁定，發回高雄高等行政法院，以符法制等語。
三、經核原裁定係以：㈠、按「公法上之爭議，除法律有特別規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第二條定有明文。又訴訟事件不屬行政法院之權限、起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，同法第一百零七條第一項第一款、第十款亦定有明文。次按，「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」固為同法第五條所規定，惟該條所稱依法申請，係指有依法請求行政機關作為的權利而言，即須有請求行政機關作成授益處分之法律上依據。故與該申請人權利無關之陳情、建議等不包括在內。㈡、我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。復按，行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力，對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應尋民事訴訟程序解決，有司法院釋字第四四八號解釋足參。本件抗告人依國有財產法第五十二條之二規定向相對人申購系爭土地，核其性質，要屬向相對人發出願意承購系爭土地之要約，則因相對人未為讓售之承諾衍生之糾紛，應屬人民與行政機關間，因系爭土地是否讓售所生之私經濟法律關係之爭執，尚非行政爭訟所能解決。揆諸前揭說明，抗告人應循民事訴訟程序謀求解決。至原告主張國有財產法第五十二條之二規定係屬公法上之請求權，且公有財產之出售應分成二階段論之，在相對人讓售與否之階段，其准駁之意思決定應視為行政處分，相對人既未對抗告人出售系爭公有土地之申請，為是否准許之行政處分，其得依行政訴訟法第五條規定，向原審法院起訴，請求相對人作成讓售之行政處分云云，尚有誤解，抗告人此部分訴訟，原審尚無審判權。㈢、至抗告人另請求相對人應層報行政院撤銷原准許第三人高雄縣旗山鎮公所撥用系爭土地之許可部分，經查，撤銷國有土地之撥用乃屬行政院之權限，尚非相對人職權，而相對人有無依抗告人申請即應依法層報行政院撤銷系爭土地撥用許可之義務或職責，未見有法令規定，亦未經抗告人說明其法律上依據，則相對人顯無層報行政院之應作為義務。參諸首開說明，抗告人此部分申請相對人作為者，既非行政處分或特定內容之行政處分，其依行政訴訟法第五條規定起訴，亦與該課予義務之訴之實體判決要件不符，此部分之起訴亦非合法。㈣、綜上所述，抗告人所為請求相對人層報行政院撤銷高雄縣旗山鎮公所撥用系爭土地之許可部分，欠缺怠為處分之訴之實體判決要件，另請求相對人讓售系爭土地部分，屬私權爭執，原審法院無審判權，因認其起訴均不合法予以裁定駁回。
四、經查：㈠、系爭土地由旗山鎮公所撥用後，管理機關即為該鎮公所，抗告人欲辦理申購系爭土地，理應俟該土地變更非公用財產移交後，再就是否讓售予以審酌，系爭公有土地是否讓售與抗告人，應屬私權糾紛，自應循民事訴訟程序解決，抗告人起訴請求相對人應將系爭土地讓售與抗告人，起訴不合法。㈡、系爭土地為旗山鎮公所以該所職務宿舍用地需要為由，於八十三年十二月間層報台灣省政府向財政部國有財產局申請撥用。申請撥用時，國有財產局就地上建物所有權歸屬部分以八十四年四月二十九日台財產局一第00000000號函請台灣省政府查明澄清，經該府以八十四年七月五日八四府地三字第一五五一九四號函復系爭土地上建物屬鎮有，國有財產局遂據以層報並奉行政院八十四年八月十六日院台財產一第00000000號函核准撥用。按公地公用原則，撥用土地時如已有租賃關係或已被占用，依據「國有不動產撥用要點」及「財政部國有財產局暨各地區辦事處辦理國有不動產撥用案件注意事項」之規定，並不妨礙土地之撥用。本件系爭土地上建物之權屬，雖經抗告人以旗山鎮公所為民事被告提起確認所有權存在之訴，並經判決確定本件抗告人勝訴在案，即認定系○○○鎮○○段○○○○○○○號土地上建物為抗告人所有，然旗山鎮公所業以新證據提起再審之訴，業經台灣高等法院高雄分院開庭審理中，況案經鎮公所九十年六月二十六日九○旗鎮財字第六二五五號函復國有財產局系爭土地積極排除占用中且仍需公用，至該筆土地擬使用用途，亦經該所九十年八月二日九○旗鎮財字第七○○九號函查仍以原撥用計畫使用為主，並列九十一年起逐年編列預算維修，是本件旗山鎮公所是否無法依原撥用計畫用途使用，應有疑義，致無立即依國有財產法第三十九條規定呈報國有財產局撤銷撥用之原因。㈢、綜上所述，原裁定以行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力，對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應尋民事訴訟程序解決及撤銷國有土地之撥用乃屬行政院之權限，非相對人之職權等理由駁回原告之訴，認事用法核無違誤，抗告意旨仍執前詞，指摘原裁定違誤，經核無理由，應予駁回。
五、依行政訴訟法第二百七十二條、第一百零四條、民事訴訟法第四百九十二條第一項、第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 十九 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 明 鴻法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十一 年 九 月 二十六 日