最 高 行 政 法 院 裁 定 九十一年度裁字第三三四號
抗 告 人 中國石油股份有限公司代 表 人 甲○○相 對 人 高雄市政府代 表 人 乙○○右當事人間因有關不動產補償事件，抗告人不服高雄高等行政法院中華民國八十九年十一月二十九日八十九年度訴字第九十六號裁定，提起抗告，本院裁定如左︰
主 文原裁定廢棄。
再訴願決定及訴願決定均撤銷。
第一審及抗告訴訟費用均由相對人負擔。
理 由抗告意旨略謂：相對人高雄市政府同意抗告人使用其市有土地埋設管線，因市有土地屬於公物，且與公眾依一般方式使用該市有土地（例如道路通行）之情形不同，依使用關係之成立及使用之性質，相對人與抗告人間之公物利用關係應屬於「特許使用」，縱對抗告人收取費用，非必然屬私經濟關係。相對人片面向抗告人課徵土地使用費，顯以高權地位所為之單方決定，抗告人始終無以私法上對等當事人之地位參與協商或締約，則相對人向抗告人所徵收土地使用費，應屬公法關係。抗告人自得對之提起訴願及行政訴訟。
原裁定駁回抗告人之訴，無非以：抗告人因埋設輸油管線而使用相對人管理之市有土地，相對人以該市有土地管理人之地位，通知抗告繳納使用市有土地補償金，此項通知，核係因抗告人使用市有土地所生土地利用私法關係，相對人要求抗告人應支付補償金之意思通知，屬於私法上之行為，顯非可視同行政處分。如抗告人不予同意，要屬抗告人與行政機關間私權爭執，自不得提起訴願，訴願及再訴願機關從程序上決定駁回其一再訴願，尚無不合，抗告人對之提起行政訴訟，仍難謂為合法云云為論據。查地方政府機關核准公營事業團體使用公有土地，其核准行為究係基於其公權力作用所為之行政行為，抑係本於雙方意思合致所為之私經濟行為，應視個案內容及所依據之法令而定。又「凡利用公用土地，道路．．．裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊．．．，除法令另有規定外，應計收使用費。前項使用費應比照租金標準並解繳市庫。」為相對人民國七十一年五月二十九日訂定發布，七十八年四月十七日修正發布實施之「高雄市市有財產管理規則」第六十三條所規定。本件抗告人先後於八十一年、八十四年間申經相對人核准在高雄市○○區○○○路○○鎮區鎮○里鎮○路，挖掘道路埋設輸油管，惟相對人並未依上開規定計收使用費（按行政院曾於六十五年十二月十三日以台六十五經字第一○六一五號函臺灣省政府並副知經濟部、內政部及財政部，希照內政部會商結論。就中油公司埋設輸油管比照電信、電業及自來水法等有關規定，免收土地使用費）。有相對人所屬工務局八一、八四高市工務管理證字第Ｅ一○二○
八、Ｅ八四○一九三號道路挖掘許可證影本附原審卷可稽。是相對人核准抗告人挖掘公路埋設輸油管之許可行為，性質上顯非基於與抗告人意思合致之私法上行為，而係本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。則相對人嗣於八十六年九月五日依前揭管理規則第六十三條之規定，另訂定「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」規定：「．．．二、計收範圍：凡利用市有土地於地面裝置、地下埋設或地上架設管線者，均依本件業原則計收土地使用費，但有下列情形者免予計收：㈠依法令規定免計收者。㈡政府機關使用經本府同意者。㈢瓦斯管、自來水管、家庭用電之管線。三、計收標準：㈠計算式：使用費金額＝使用土地面積×土地申報地價×租金率。㈡申報地價情形複雜計算困難者，得依本市平均公告地價計算之。㈢使用土地面積由土地管理機關依實際使用情形核算之。．．．」並據以於八十七年七月八日以高市府財字第二三○○五號函，略以：「．．．依據本府八十六年九月五日高市府財四字第二○四六七號函頒「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」辦理。二、貴公司輸油管線○○○鎮區○○路至中山路等路段市有土地，經依本府工務局八十七年三月十三日高市工養處字第一九七○號函及八十七年三月二十三日高市工養處字第六七五六號函核算使用費從八十七年一月至六月止為七、三四二、六八二元，請依限繳納。．．．」則相對人於為核准抗告人免費使用公路土地埋設輸油管之行政處分後，另訂定上述計收使用費作業原則，據以向抗告人發函收費，均為其單方之意思決定，未容抗告人任何意思之參與，自屬就本件具體事件為另一對外發生法律效果之單方行政行為。性質即屬訴願法第三條（修正前訴願法第二條）規定之行政處分，抗告人自得對之提起訴願及行政訴訟，以謀救濟。乃一再訴願機關認係私權糾紛，不得提起訴願，而遞予駁回，原裁定予以維持，均有可議。抗告人執以指摘，非無理由。應由本院將原裁定廢棄，並撤銷一再訴願決定，由訴願機關另為實體上審理決定，以期適法。
據上論結，本件抗告為有理由，爰依行政訴訟法第二百七十二條、第一百零四條、民事訴訟法第四百九十二條第二項後段、第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十一 年 四 月 二十五 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十一 年 四 月 二十五 日