最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一○五六號
上 訴 人 賴振淵祭祀公業管理委員會代 表 人 乙○○訴訟代理人 陳益盛 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 甲○○
參 加 人 陳文宗
賴漢漳右當事人間因平均地權條例事件，上訴人對於中華民國九十一年六月五日臺中高等行政法院九十一年度訴字第二七號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：（一）臺中市政府九○府地權字第五○三○三號函說明二所述：「經查貴會申請之第十期重劃區土地業已依法編定為建築用地，．．．。」。而依據最高法院四四台上○六一一民事判例內容：「．．．所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用．．．。」及土地法第一百零六條：「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。前項所稱耕作包括漁牧。」，可以知道耕地僅包括農地及漁牧用地，而並未含蓋建築用地，因此，上訴人賴振淵祭祀公業管理委員會參與臺中市第十期市地重劃之土地確實已符合平均地權條例第六十三條所定「耕地因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的」，所以，被上訴人臺中市政府應依法（平均地權條例第六十三條）逕為註銷耕地租約，而不該要求上訴人賴振淵祭祀公業管理委員會改依其他法條終止租約。（二）依據耕地三七五減租條例之規定，上訴人賴振淵祭祀公業管理委員會參與臺中市第十期市地重劃之土地於重劃前，每年向佃農所收之地租（稻穀）為陳文宗二五○八公斤、賴漢漳一八○○公斤，兩者合計為四三○八公斤，以時價每公斤二十一元計算，折合新臺幣為九萬零四百六十八元，七十六年上半年以前，前述耕地所繳納之土地稅為田賦，後因政府體恤農業收入微薄，便自七十六年下半年（第二期田賦）起開始停徵田賦，迄今田賦尚未復徵。臺中市第十期市地重劃於前年完成，九十年度開始，被上訴人臺中市政府對重劃後分配予上訴人賴振淵祭祀公業管理委員會之土地改課地價稅（重劃前，耕地課徵田賦，且七十六年第二期田賦便已停徵。），稅額高達新臺幣（下同）十九萬一千二百七十六元（此稅額為根據土地稅減免規則第十七條之規定減半徵收的稅額，其減半徵收之期限為二年。），當九十二年恢復全額課徵時，稅額將是更為驚人的三十八萬二千五百五十二元。試問，以全年地租收入九萬零四百六十八元負擔如此巨額的地價稅，原出租耕地是否因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的已不辯自明。（三）系爭租約土地自八十二年土地重劃開始至今土地就沒有繼續耕作，符合平均地權條例第六十三條規定，上訴人賴振淵祭祀公業管理委員會願意依照市地重劃實施辦法第六十三條第二項第一款規定，依八十二年的公告現值三分之一補償給承租人陳文宗、賴漢漳。承租人要求按租約終止當時的公告現值三分之一來補償，與上訴人賴振淵祭祀公業管理委員會願意補償的金額相差達二千多萬元。系爭租約土地於八十九年分配，佃農已經收取縣府的地上物補償費，土地經重劃後沒有溝渠根本無法繼續耕作，目前呈雜草叢生的狀態，本件上訴人賴振淵祭祀公業管理委員會八十二年就提出申請，後來開協調會不成就繼續租約，希望被上訴人臺中市政府能逕行註銷租約。為此訴請為撤銷訴願決定及原處分之判決。
二、被上訴人則以：（一）按市地重劃實施辦法第四十八條：「重劃前訂有耕地三七五租約之土地．．．協調不成者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理租約標示變更。」。本案上訴人賴振淵祭祀公業管理委員會所有重劃前為本市○○區○○段○○○號等四筆土地前經被上訴人於八十七年十月十九日召開出租耕地終止租約協調會議，該會訪經雙方協議結論「本案原則上註銷租約，會後私下再商討如於本年十二月二十日以前租佃任一方擬繼續租約，則不予註銷租約。」，旋經承租人賴漢漳於八十七年十二月十五日來函表示繼續承租耕作。故被上訴人乃於重劃後依上開市地重劃實施辦法第四十八條規定及協調會結論，將租約轉載（重劃後地號景東段四○九地號等五筆土地），並無不符。（二）平均地權條例第六十三條規定：「出租之公、私有耕地因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者，由直轄市或縣（市）政府逕為註銷其租約並通知當事人。」，依據該條文規定辦理須具備下列要件：⑴須為出租之公、私有耕地。⑵須因實施市地重劃。⑶須不能達到原租賃之目的者。另市地重劃實施辦法第四十八條：「重劃前訂有耕地三七五租約之土地，如無本條例施行細則第八十九條所定不能達到原租賃目的之情形者，．．．協調不成者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理租約標示變更登記。」。按耕地因實施重劃或其他原因變更為建築用地，並未造成土地無法作農業使用之「客觀上」認定。事實上城鄉之間或重劃區內，仍可見一小部份土地作農業使用之存在。平均地權條例第六十三條雖規定出租之公、私有耕地因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者，由直轄市或縣（市）政府逕為註銷其租約。惟就不能達到「原」租賃目的之認定標準，並未詳加規定，若承租人尚有繼續耕作之意願或出租人未完成補償前，就由縣市政府逕為終止租約，將引起承租人強力抗爭，造成社會不安。況本案經被上訴人依市地重劃實施辦法第四十八條規定於重劃期間邀集業佃雙方召開協調，其協調結果承租人一方有意繼續租約之存在而協調不成，逕為辦理租約標示變更登記並轉載三七五租約登記在案。（三）依現行相關法令中有關辦理耕地三七五租約終止（註銷）登記之規定，其性質及適用條件上不盡相同，若依平均地權條例第六十三條規定辦理逕為註銷租約，其延生之後果可能為出租人於租約註銷後轉售於善意之第三人後，承租人將面臨領取補償費求助無門之困境。雖依平均地權條例第六十三條第二項訂有請補償之方法暨若因此發生爭議可依平均地權條例施行細則第九十條規定由承租人向法院訴請出租人給付等程序，但將增加訟源，非承租人之福亦非社會大眾之福。現土地所有權人若因考量其利益而要求收回土地，乃「主觀上」不欲繼續進行租約且該要求收回之土地業依法編為建築用地，自可依平均地權條例第七十六條至七十八條規定暨耕地三七五減租條例第十七條等相關規定，備妥「法定」之補償金額，辦理終止租約登記，而非要求被上訴人以公權力介入私權之紛爭。綜上所述，本件被上訴人所為之處分，於法並無不合等語作為抗辯。
三、參加人在原審之參加意旨略謂：（一）按「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。」、「前項參加，準用第三十九條第三款之規定。參加人並得提出獨立之攻擊或防禦方法。」行政訴訟法第四十二條第一、二項分別定有明文。本件參加人陳文宗、賴漢漳二人與祭祀公業賴振淵管理委員會就祭祀公業賴振淵所有坐落臺中市○○區○○段第八三四、八三四─一、青田段第四
四三、四四三─二、四四三─三、四四三─五地號土地六筆及青田段第四四三、四四三─三、四四三─四、四四三─五地號土地四筆（下稱系爭耕地），分別簽訂「臺灣省臺中市私有耕地租賃契約」，且依耕地三七五減租條例規定，均經該管主管機關即臺中市政府為租約之登記核定，此有各該租約一件，註明『臺中市政府核定─本租約依照減租條例第二十條規定自民國八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止續訂租約六年』可證。事實上上訴人祭祀公業賴振淵管理委員會，於八十八年七月十一日下午二時三十分，召開之該委員會第五屆第一次委員監事臨時聯席會議，也為參加人陳文宗、賴漢漳二人之租佃補償問題，於該會議中提出討論，研議「討論事項：第三項（一）與佃農陳文宗之補償問題，決議擬以水景巷西邊之土地為談判補償原則。（二）與佃農賴漢漳之補償問題，決議擬以本祭祀公業所分配住一土地為原則。」等情，用示對參加人陳文宗、賴漢漳二人於前開系爭耕地租約終止之補償。此有上訴人祭祀公業賴振淵管理委員會第五屆第一次委員監事臨時聯席會議記錄一份可稽。本件上訴人起訴請求之訴訟標的，為請求撤銷被上訴人於九十年四月二十日所為九十府地權字第五○三○三號函，針對本件租約終止事件所載：「經查貴會（祭祀公業賴振淵管理委員會）申請之第十期重劃區土地業已依法編為建築用地，請依平均地權條例第七十六條至七十八條或耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款規定擇一辦理」之處分。而本件訴訟標的上訴人請求撤銷被上訴人所為前開處分，已直接影響參加人陳文宗、賴漢漳二人在系爭耕地上，依耕地三七五減租條例與上訴人簽訂耕地租約之權益，是參加人陳文宗、賴漢漳已符合首開法條之規定屬利害關係人，自得依法聲明參加訴訟。（二）經查：１、上訴人就祭祀公業賴振淵所有坐落前開系爭耕地分別與參加人陳文宗、賴漢漳簽訂有「臺灣省臺中市私有耕地租約」，並均經被上訴人核定「本租約依照減租條例第二十條規定自民國八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止續訂租約六年」之事實，為兩造所不爭，且有各該租約各一份可證，是本件參加人陳文宗、賴漢漳二人，就系爭耕地迄今仍存有「臺灣省臺中市私有耕地租約」之法律效果，無庸置疑。２、本件參加人與上訴人當時代表人賴西平於八十七年十月十九日假臺中市政府地政科舉行「臺中市○○區○○段第四四三、八三四等地號出租耕地終止租約協調會」，會議結論載有：「本案原則上註銷租約，會後私下再行商討，如於本年十二月二十日以前，租佃任一方擬繼續租約，則不予註銷租約」等語，明確記載參加人如於八十七年十二月二十日以前，以擬繼續租約，則被上訴人不予註銷租約。而參加人陳文宗、賴漢漳二人，乃於該協調會後分別在同年十二月二日、同年十二月十五日函請被上訴人明示繼續耕作（租約），並經被上訴人於八十八年一月二十八日、八十七年十二月二十八日各以（八八）府地權字第一四二三一號、（八七）府地權字第一七八八五九號函知參加人「說明二、本案既經陳文宗先生於000年00月0日來函表示繼續承租耕作，故該租約不予註銷登記。」、「說明二、本案業經．．．承租人一方於本年十二月十五日函請本府擬繼續承租耕作，．．．承租人繼續耕作，本府不予逕為註銷租約」，並副知上訴人，此有該協調會議記錄一份，函示二份可憑，是本件參加人陳文宗、賴漢漳與上訴人間所簽訂之耕地租約，並未有合於法定終止租約，或由被上訴人，逕予註銷租約之情事，渠等耕地租約繼續有效，乃屬當然。３、本件上訴人提起行政訴訟前之訴願程序，內政部訴願審議委員會決定書已詳載以「次按『出租之公、私有耕地因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的，由直轄或縣（市）政府逕為註銷其租約並通知當事人。』『出租耕地經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約。．．』『耕地出租人依前條規定終止租約收回耕地時，除應補償承租人為改良土地所支付之費用及尚未收獲之農作改良物外，應就申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償。．．．』『依第七十六條規定終止耕地租約時，應由土地所有權人以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請，經審核其已與承租人協議成立者，應在終止耕地租約；其經審核尚未與承租人達成協議者，應即邀集雙方協調。承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，由直轄市或縣（市）政府，依前條規定標準計算承租人應領之補償，並通知領取，其經領取或依法提存者，准予終止耕地租約。耕地租約終止後，承租人拒不返還耕地時，由直轄市或縣（市）政府移送法院裁定後，強制執行之，不受耕地三七五減租條例關於租佃爭議調解調處程序之限制。』又『重劃前訂有耕地三七五租約之土地．．．協調不成者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理租約標示變更。』分別為平均地權條例第六十三條第一項、第七十六條、第七十七條、第七十八條及市地重劃實施辦法第四十八條所明定。本案訴願人（即上訴人）以所有重劃前臺中市○○區○○段○○○○號等四筆出租耕地，位於該市第十期重劃區內，業因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的等由，向原處分機關申請依平均地權條例第六十三條規定辨理逕為註銷耕地租約，經查系爭土地前經原處分機關於八十七年十月十九日召開出租耕地終止租約協調會議，經雙方協議結論為：『．．如於本年十二月二十日以前租佃任一方擬繼續租約，則不予註銷租約。』嗣承租人賴漢漳於八十七年十二月十五日來函表示繼續承租耕作，原處分機關乃於重劃後，依上開市地重劃實施辦法第四十八條規定及協調會結論，將租約轉載於重劃後景東段四○九地號等五筆土地，是系爭土地仍由承租人繼續承租耕作使用，原處分機關審認尚未因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的，自無平均地權條例第六十三條第一項規定辦理逕為註銷耕地租約之適用，．．．。」等情由，駁回上訴人之訴願，認本件上訴人如欲收回系爭耕地自行建築或出售作建築使用時，仍應依平均地權條例第七十六至七十八條（或耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款）規定之程序，申請終止租約，是本件被上訴人於九十年四月二十日以府地權字第五○三○三號函之處分（被上訴人九十年五月二十九日、同年七月四日府地權字第七三七九六號、八九五一八號函均為前函意旨之重申函文）有如前述，要與法令規定並無不合，自無違誤。４、又被上訴人於九十一年四月十七日以地局權字第○九一○○五四四五三號函，檢送原審補充說明一件，詳實敘明被上訴人對有關祭祀公業賴振淵管理委員會，不服被上訴人未依平均地權條例第六十三條規定逕為註銷該會與參加人所訂之私有耕地租約事件之處分，而提起本件訴訟之理由，於法至為允洽，爰請原審詳為斟酌。５、綜上所述，被上訴人於九十年四月二十日以府地權字第五○三○三號函，示知上訴人應依平均地權條例第七十六條至第七十八條或耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款之規定擇一辦理，即對參加人依規定予以補償後得予終止租約，而不是由被上訴人逕予註銷租約之處分，於法並無不合。是上訴人仍執陳詞，主張被上訴人原處分，及訴願決定均有不當，請求予以撤銷，要屬無據，亦無理由，爰訴請判決駁回上訴人之訴，以維訴訟參加人之權益等語。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「出租之公、私有耕地因實施市地重劃致不能達到爰租賃之目的者，由直轄市或縣（市）政府逕為註銷其租約並通知當事人。」；「本條例第六十三條所稱因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者，指左列情形而言：一、重劃後未受分配土地者。二、重劃後分配之土地，經直轄市或縣（市）政府認定不能達到原租賃目的者。」；「重劃前訂有耕地三七五租約之土地，如無平均地權條例施行細則第八十九條所定不能達到原租賃目的之情形者，主管機關應於重劃分配結果之公告確定後二個月內邀集權利人協調。協調成立者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理終止租約登記。協調不成者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理租約標示登記。」分別為平均地權條例第六十三條第一項、平均地權條例施行細則第八十九條、市地重劃實施辦法第四十八條所明定。又「編為某種使用之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用。」，土地法第八十三條亦定有明文。本件上訴人主張參加人陳文宗、賴漢漳二人與祭祀公業賴振淵管理委員會就祭祀公業賴振淵所有坐落臺中市○○區○○段第八三四、八三四─一、青田段第四四三、四四三─二、四四三─三、四四三─五地號土地六筆及青田段第四四三、四四三─三、四四三─四、四四三─五地號土地四筆，分別簽訂「臺灣省臺中市私有耕地租賃契約」，嗣系爭出租耕地，位於臺中市第十期重劃區內，業因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的，被上訴人自應依上訴人申請，依平均地權條例第六十三條規定辦理逕為註銷耕地租約，經被上訴人以民國九十年四月二十日府地權字第五○三○三號函復上訴人請依平均地權條例第七十六條至第七十八條或耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款規定擇一辦理，而否准所請。經查系爭土地已實施土地重劃，固為兩造所不爭，惟有無因之不能達到租賃目的，被上訴人依平均地權條例第六十三條規定，雖應依法為審酌，然此係屬其機關內部之作業程序，是被上訴人若有未依規定，予以審酌之情形，縱有違其職權及作為之義務，惟既屬其機關內部之作業程序，人民雖可對其陳情或請願，促使其行使職權及作為，惟平均地權條例第六十三條並未規定出租人得直接對被上訴人為註銷租約之請求；又查系爭土地重劃後，雖改編定為建地，出租人如欲收回建屋，應呈經該管地政機關核准終止原有使用，否則承租人仍得繼續耕種，此為土地法第八十三條規定之反面解釋上所當然，系爭土地迄今為空地，為上訴人所不爭，復有上訴人提出之現場照片五張附卷可憑，且被上訴人於八十七年十月十九日召開出租耕地終止租約協調會議，經上訴人與承租人（參加人）雙方協議結論為：「本案原則上註銷租約，會後私下再商討，如於本年（八十七年）十二月二十日以前租佃任一方擬繼續租約，則不予註銷租約。」，亦有協調會議紀錄附卷可稽，嗣承租人賴漢漳於八十七年十二月十五日函知被上訴人表示繼續承租耕作，被上訴人乃於重劃後，依上開市地重劃實施辦法第四十八條規定及協調會結論，將租約轉載於重劃後景東段四○九地號等五筆土地，是系爭土地仍由承租人繼續承租中，被上訴人因之認系爭土地尚未因實施市政重劃致不能達到原租賃之目的，自無平均地權條例第六十三條第一項規定辦理逕為註銷耕地租約之適用，乃函知上訴人如欲收回自行建築或出售作為建築使用時，仍得依同條例第七十六條至第七十八條規定之程序申請終止租約，是被上訴人以九十年四月二十日府地權字第五○三○三號函否准其申請，揆諸首揭法條規定，並無不妥，因而為上訴人敗訴之判決。
五、本院核原判決依上開規定及說明，尚無違誤。上訴意旨仍執陳詞指摘原判決有不適用法規或適用法規不當之違背法令，聲明廢棄改判。經查：原判決既已指明依平均地權條例施行細則第八十九條規定：「本條例第六十三條所稱因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者，指左列情形而言：一、重劃後未受分配土地者。
二、重劃後分配之土地，經直轄市或縣（市）政府認定不能達到原租賃目的者。」因上訴人未能證明系爭重劃之耕地有上開規定之二種情形，因而認定系爭市地重劃後之土地有不能達到原租賃之目的，其認定事實，適用法規，尚無違誤之可言。次按原判決亦已指明依土地法第八十三條：「編為某種使用地之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用。」之規定，系爭土地既原為耕地，縱市地重劃後改為建地，惟其原訂之耕地租約現仍繼續存在，其耕地使用之期限未屆滿，承租人即參加人自仍得繼續為耕地之使用，此種推論難謂違背論理法則，自無適用法規不當之違背法令。況上訴人既無法依平均地權條例第七十六條至第七十八條或耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款規定依法補償承租之參加人以終止租約，則上訴人所訴，無非持其主觀法律見解之歧異，斤斤指摘，核無足取，從而本件上訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 十四 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 劉 鑫 楨法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十一 日