最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一○六五號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺北市政府勞工局代 表 人 乙○○右當事人間因有關營業事務事件，上訴人對於中華民國九十一年五月十五日臺北高等行政法院九十年度訴字第一四九一五號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人主張：原審法院以本件欠缺訴之利益為由駁回上訴人原審之訴，然依行政訴訟法第五條第二項之規定，原審法院未慮及建國假日商場攤位係可隨時調換，且當時仍有攤位未經遞補，上訴人所訴仍具訴之利益等情，率爾駁回上訴人之訴，實有違反行政訴訟法第五條第二項之違法。另原審法院認本件所涉乃系爭攤位能否繼承之問題，而非攤位讓與之問題，而與台北市建國假日商場輔導管理要點第十一點及身心障礙者保護法第四十七條僅就生前讓與為規範有別；然原審法院亦認定台北市建國假日商場輔導管理要點第十一點與身心障礙者保護法第四十七條相齟齬，則原審法院將身心障礙者保護法第四十七條之規定解釋為僅就生前讓與為規範，否定上訴人繼承之權利，有違舉重以明輕之法律解釋原則，自屬違法。且原審法院既認系爭攤位可為生前移轉，則又與其所認本件攤位經營權屬一身專屬權相矛盾，而有判決理由矛盾之違法。復依憲法第十五條、憲法增修條文第十條第六項及身心障礙者保護法第一條之規範意旨，台北市建國假日商場輔導管理要點應可類推適用台北市零售市場管理規則關於繼承之規定，原審法院未審酌於此，逕認不得援引台北市攤販管理規則之規定資為本件類推適用之理由，顯有違法解釋之處，亦有違行政程序法第六條之平等原則。而原審法院認「上訴人主張葉信祥原配攤位南其配偶陳淑眉繼承一節，被上訴人處未存上開資料，且未據上訴人提出証據証明」等情，如被上訴人否認上開行政先例之事實，自應由被上訴人負舉証之責，然原審法院竟僅以主管機關未有上開資料為由，即否定上訴人所為被上訴人應受此行政先例拘束之主張，原審判決顯有違誤。末因本件訴訟之結果將影響上訴人及其他全體假日商場業者之權益，其影響之層面極為廣泛，且所涉及之法律關係及見解複雜且紛歧，是以，為使本案所爭執之法律問題臻於明確，上訴人爰依行政訴訟法第二五三條規定聲請進行言詞辯論。
被上訴人則以：上訴人除復執原審答辯前詞外，並以關於上訴人主張依身心障礙者保護法第四十七條規定，認為建國假日商場攤位經營者應有將建國商場攤位出租或轉讓之權利乙節，係上訴人對身心障礙者保護法第四十七條第二項理解有誤所致，臺北市建國假日商場輔導管理要點實未違反身心障礙者保護法第四十七條，原處分於法並無不合。又上訴人主張臺北市建國假日商場與公有零售市場及攤販之性質類似，而臺北市公有零售市場管理規則第十三條訂有繼承相關規定、臺北市攤販管理規則第十八條第七款訂有申請變更名義相關規定，臺北市建國假日商場亦應比照而「類推適用」，否則即違反平等原則乙節，依八十三年十月十一日北市市四字第一○四八七號函、八十四年三月四日北市市四字第○二一一九號函、八十九年一月十八日北市市四字第八九六○○六一八○○號函釋意旨，及建國假日商場係依據「臺北市建國假日商場輔導管理要點」管理觀之，其已有自身獨立之管理依據，自無比照理由。另依據臺北市零售市場管理規則第九條第二項訂定之「台北市公有零售市場攤（舖）住配（標）租原則」第四點，可知公有零售市場攤位之申請資格區分為兩類，第四點第一項規範之申請資格為因興建市場或其他公共工程而遭拆除建物者，甚至必須放棄領取補償費獲配購國宅之權利者方能優先配租；而第二項則為保障弱勢者之政府政策，包括國軍退除役官兵、殘障同胞、原住民等較弱勢族群。由於這兩類的性質不同，一是拆遷補償的選擇性方案；一是政府對弱勢者的特別照顧；因此台北市公有零售市場攤（舖）位配（標）租原則第八點明訂「第四點第二項第一款至第三款配租對象，不得申請攤位承租人名義之變更」。亦即將公有零售市場攤位因繼承而變更承租人的資格，限縮在「公共工程補償替代方案」的範圍內；對於因特定身分而配租攤位者，保障的是參與的機會保障而非財產型式的利益。因此上訴人主張建國假日商場性質與公有零售市場相近，應比照其繼承規定辦理，顯然為無理由。又關於上訴人認為應比照「臺北市攤販管理規則」乙節，查「臺北市攤販管理規則」係明訂攤販之管理與攤販許可證之發放，並無涉及公有公共場所之劃分與撥用規範，雖「臺北市攤販管理規則」有申請變更名義之規範，但其性質與臺北市建國假日商場攤位明顯不同。故建國假日商場攤位經營權係專屬於經主管機關核准配攤者，具有高度屬人性，且並無自由處分該攤位經營權之權利，參酌民法第一千一百四十八條之規定，該商場攤位亦非屬上訴人主張得繼承之權利義務等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按行政訴訟法第五條第二項之「依法申請」，係指上訴人依法律有向行政機關為一定行政處分之權利。法律明文規定申請權人時，該申請權固得依法申請，法律雖未明文規定申請權人，但依法律之規定，受該法律保護之權利人，亦得依法申請。若與其權利無直接關係者，則不包括在內。次按被上訴人依臺北市建國假日商場輔導管理要點第四點及第十一點之規定，以八十九年十月六日北市勞三字第八九二三三九四七○○號函拒絕上訴人之申請，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回等情，有相關資料附於原處分卷，且為兩造所不爭執，堪信為真實。但查，張炳死亡後，其空出之第二十二攤位，業經被上訴人依據「臺北市建國假日商場輔導管理要點」第四點以及「臺北市政府社會局分配建國假日商場攤位作業計劃」抽籤結果，於九十年六月七日以北市勞三字第九○二二一七六二○○號函通知同為身心障礙者之候補攤位經營者張家禎進場經營，從而，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被上訴人應准許由其接續經營第二十二攤位之標的，已屬不能實現，上訴人此部分請求已乏訴之利益。另上訴人未參加「臺北市政府社會局分配建國假日商場攤位作業計劃」抽籤，其本身無申請上開商場經營權之資格，合先敘明。至臺北市建國商場輔導管理要點並無原經營者死亡後，得由繼承人繼承經營之規定，是上訴人申請被上訴人應准其繼承，而接續經營張炳之第二十二攤位，揆諸前揭說明，要屬無據，被上訴人駁回上訴人請求，並無不合。（二）上訴人主張前揭要點第十一點規定牴觸身心障礙法第四十七條之規定云云；但查，前揭要點第十一點所為「不得私自轉租、分租、頂讓或委由他人經營」之規定固與身心障礙者保護法第四十七條規定相齟齬；但本件上訴人所聲請者係接續經營其亡夫張炳在建國商場之第二十二攤位，核屬上開攤位能否繼承之問題，而非攤位讓與之問題，要與前揭要點第十一點及身心障礙法第四十七條僅就生前讓與為規範有別，是前揭要點第十一點規定是否與身心障礙法第四十七條規定牴觸，與上訴人之聲請無涉。（三）上訴人主張本件系爭攤位，得依民法第一千一百四十八條規定承受，且依身心障礙保護法第四十七條之規定，此種經營權得自由轉讓、出租，依舉重以明輕之法理，自亦包含繼承，而上訴人領有身心障礙手冊，亦符合受讓人為身心障礙者之規定，自得繼承亡夫張炳於臺北市建國假日商場第二十二號攤位之經營權云云；惟查，台北市建國假日商場輔導管理要點第四點己明定該商場之攤位係由主管機關經公開程序受理殘障市民之申請，此規定核與身心障礙法第四十七條第一項之「保留名額優先核准」意旨相符，此外，遍查身心障礙法及前揭要點，並無攤位經營者死亡後，得由其家屬繼承或持續經營之規定，且上開攤位經營權既係由身心障礙者依「台北市政府社會局分配建國假日商場攤位作業計畫」抽籤辦理配攤，此項措施乃基於憲法平等原則所為，可知攤位經營權之性質係屬一身專屬權，即為民法第一千一百四十八條但書所定之「權利專屬於被繼承人本身」者，要無疑義。從而，上訴人前夫張炳既已亡故，上開第二十二攤位即無由上訴人繼承之依據至明。（四）上訴人主張依行政程序法第六條及商場攤位分配抽籤注意事項第二條第三項之規定，如同認定夫妻應以同一名義共同經營，而限制其分別經營不同之攤位，因此夫或妻於死亡前或死亡後，配偶應可更名接續經營，方維平等原則。且應類推適用臺北市攤販管理規則第五條、臺北市零售市場管理規則第十三條、臺北市攤販管理規則第十八條第七款等規定，認系爭攤位應准許繼承云云。但查，憲法上平等原則之適用，有其首要原則，即作為討論差別待遇之比較對象，其必須有「可相提並論性」的人或社會生活事實，系爭攤位之分配乃在於照顧身心障礙者之權益，保障者是參與經營之機會，已如前述，顯與台北市攤販管理規則所規範者係財產式之利益，不僅對象不同，且亦無有關繼承之規定，自無援引台北市攤販管理規則之規定資為本件類推適用之理。至建國商場攤位分配抽籤注意事項第二條第三項之規定乃為求身心障礙者參與機會之公平，而規定由配偶中一人抽籤配置，以求實質公平，此項規定意旨即顯示有非由抽中經營者為無止境之經營權獨占，尤無執為配偶間可繼承經營權之依據。是上訴人此項主張，核非行政程序法平等原則之保障範疇。抑有進者，亦與上訴人主張之身心障礙保護法第五十二條之規定毫無相涉。再查上訴人係於八十五年一月十九日經鑑定患有輕度精神障礙，而領有身心障礙手冊，可知社會局於八十四年間為分配三個空缺攤位辦理抽籤時，上訴人非屬身心障礙者，不符抽籤資格，即不符輔導條件。（五）上訴人主張上開管理要點對該商場業者攤位經營權利禁止繼承之限制，對人民之財產權有重大限制，欠缺法律授權之依據，違反憲法第二十三條之規定云云；但查憲法第二十三條之規定，乃在對於基本權限制之限制，必須有主觀公權利者，主張其基本權受侵害為前提，而憲法保障之財產權屬制度性之保障，必侵害其核心內涵始有上開憲法第二十三條之適用，而私有財產制度之核心內涵，包括私使用性，即財產權人原則上得基於自身利益的考量來行使其財產權利、原則上有自由使用、支配處分其財產之權利，以及剝奪財產權人前述權利時應給予財產價值上的補償。上訴人主張繼承其先夫張炳之攤位經營權，核與前開憲法保障之財產權制度有間。且系爭攤位係台北市政府基於照顧廣大身心障礙市民之生計所為之給付措施，要非限制人民權利之負擔處分，且系爭攤位係提供身心障礙者參與經營機會之福利措施，屬於抽中經營者之一身專屬權，依民法第一千一百四十八條但書規定，自無由其繼承人繼承經營之理，故上訴人此項主張，殊屬無據。（六）上訴人主張行政機關於作成行政處分時，如無正當理由，應受其行政先例或行政慣例之拘束，上開商場經營者以前配偶申請更名接續經營獲准許者，有葉信祥死亡後，由配偶陳淑眉接續經營、丁添財死亡後，其大陸妻子林芳接續經營．．．等先例可循，因此臺北市政府自應受此行政先例之拘束云云；但查，上訴人主張夫妻相互更名之案例，及前主管機關社會局所准許者，且與本件係主張繼承者不同，另上訴人主張葉信祥原配攤位由其配偶陳淑眉繼承一節，被上訴人處未有上開資料，且未據上訴人提出證據證明，至林芳接續其先夫丁添財經營者係專案辦理，並非於丁添財死亡時，當然由其繼承，揆諸行政程序法第一百十七條第二款違法行政處分撤銷限制之反面解釋，行政機關明知行政處分有違法之虞，否准輔導管理要點無繼承規定之攤位經營者死亡後，其繼承人繼承、接續經營之申請，要為依法行政之正當作為，上訴人援前社會局違法作為，資為本件請求依據，顯與行政自我拘束應遵守「依法行政」原則之大櫫有所違背，殊不足採。上訴人主張上開商場輔導管理要點並未明文禁止繼承經營權，反面推論應承認該攤位經營權得繼承，若剝奪其繼承權，有違信賴保護原則云云；本件攤位經營係依抽籤而定，且其經營依據之輔導管理要點既無得繼承之規定，為求實質公平，其經營權乃經營者之一身專屬權，不得為繼承之標的，則上訴人於商場第二十二攤位既無既得權益，何來主張信賴保護之理，上訴人此項主張，要屬無稽。綜上所述，原處分並無上訴人主張之平等原則、憲法第二十三條規定、行政自我拘束原則及信賴保護原則等之違反，訴願決定予以維持，亦無違誤，上訴人之訴為無理由，應予駁回。本件法律關係及事實已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論述，併此敘明。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。本院查：原判決依法條之文義及立法目的，將身心障礙者保護法第四十七條之規定解釋為僅就生前讓與為規範，並無違誤。且原判決並未認定系爭攤位可為生前移轉，故其所認本件攤位經營權屬一身專屬權，並無判決理由矛盾之違法。次查台北市建國假日商場輔導管理要點，與台北市零售市場管理規則之規範目的不同，業經原判決詳細敘明其理由，故依憲法第十五條、憲法增修條文第十條第六項及身心障礙者保護法第一條之規範意旨，無法認定台北市建國假日商場輔導管理要點，可類推適用台北市零售市場管理規則關於繼承之規定，原判決並無違法解釋，亦無違行政程序法第六條之平等原則。再查原判決認「上訴人主張葉信祥原配攤位由其配偶陳淑眉繼承一節，被上訴人處未存上開資料，且未據上訴人提出証據証明」等情，而否定上訴人所為被上訴人應受此行政先例拘束之主張，揆諸行政訴訟法第一百三十六條準用民事訴訟法第二百七十七條規定意旨，並無違誤。末查原判決依行政訴訟法第五條第二項規定，就本案為實體審理，所謂本件欠缺訴之利益，乃判決徬論，原判決並非以本件欠缺訴之利益，為駁回上訴人原審之訴之理由，上訴意旨，顯有誤會。又所謂訴之利益，應以上訴人所爭執之攤位為認定範圍，並非以建國假日商場其餘攤位為認定範圍；又本件並無所涉及之法律關係複雜之情形，故無行言詞辯論之必要，均併予指明。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 十四 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 劉 鑫 楨法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十二 日