最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一○八八號
上 訴 人 臺北市政府工務局代 表 人 甲○○被 上訴 人 乙○○送達代收人 鄭庭壽律師右當事人間因建築法事件，上訴人不服中華民國九十一年六月十九日臺北高等行政法院九十一年度訴字第一九一三號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由本件被上訴人起訴主張：被上訴人所有臺北市○○區○○路○○號三樓之一、二、三等建築物（下稱系爭建物），領有上訴人核發之使用執照，核准用途為「辦公室」，於民國八十七年三月至八十八年五月間經查獲係供馬敬棠等人違規使用經營酒吧、視聽歌唱等業務，乃函知臺北市政府建設局轉知上訴人。上訴人審認被上訴人違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定，分別以附表編號一至七之書函各處所有權人即被上訴人新臺幣（下同）六萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。被上訴人於八十九年十二月八日申請上訴人將附表所示處分改罰建築物之使用人，經上訴人於八十九年十二月二十七日以北市工建字第八九三五四七○○號函否准被上訴人之申請。系爭建物於九十年一月十二日又經查獲，供董永昌經營視聽歌唱、酒吧等業務。臺北市商業管理處認董永昌違反商業登記法第三條規定，由臺北市政府依同法第三十二條規定，處董永昌二萬元罰鍰，並命令應即停業，並副知上訴人。上訴人審認被上訴人違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定，於九十年二月七日以北市工建字第九○四二三○二四○○號函處被上訴人六萬元罰鍰，並勒令停止視聽歌唱、酒吧等業務之違規使用。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。查被上訴人將所有系爭建物出租予訴外人張世欽，並於租約第四條第三款明定「禁止將房屋違法使用」並「禁止轉租、出租、頂讓他人」。詎張世欽承租後違反約定，未經出租人即被上訴人同意，擅自交付訴外人馬敬棠等人違規使用。而被上訴人並未居住臺北市○○街○○○巷○號三樓，但上訴人罰單均寄至該址，被上訴人均未收到。查上訴人處罰被上訴人之行政處分，上訴人未能提出該行政處分已送達被上訴人之證明，故該行政處分應自始未發生效力。另查在「使用者付費」與「違規者受罰」原則下，受處罰鍰者，應是違規使用者，而非被上訴人。建築法第九十條規定受處分對象為建築物所有權人或使用人，但其選擇處罰者應以擅自變更使用者為處分對象。內政部七十四年二月九日台內營字第二九○○九六四號函亦闡明相同意旨，爰請為訴願及原處分均撤銷之判決等語。上訴人則以：上訴人八十九年十二月二十七日北市工建字第八九三五四五四七○○號書函通知被上訴人原罰鍰處分對象並無違誤乙事，僅係就附表所示七筆以被上訴人為罰鍰對象之處分所為之理由說明，被上訴人繳納罰鍰之行政法上義務係因前揭七筆處分而生，並非因上訴人八十九年十二月二十七日北市工建字第八九三五四五四七○○號書函之函復說明而產生，被上訴人亦未因該號函復說明而形成或變更其公法上之權利義務狀態，即並未產生新的行政法上作為義務，故其非屬行政處分甚明。被上訴人若認其不應繳納前揭七筆罰鍰，應分別就前揭七筆處分，提起訴願及行政訴訟，方為適法，被上訴人於法定救濟期間經過後，委託律師先以申請函向上訴人申請改罰使用人，並對上訴人前揭之函復說明，提起行政救濟，於法不合。另查八十四年八月修正後之建築法第九十條規定，對違規使用之情形得就建築物所有權人或使用人擇一處罰，其修正意旨乃為避免處罰違規使用人時，其多為人頭，動輒變更，查處不易，強制執行無效之現象；且建築物所有權人理應負有維持及監督其所有建築物合法使用之責任，不得因借用人頭出租謀利、租賃契約有禁止使用之約定或事後解除租賃契約而免責。上訴人依建築法第九十條第一項前段規定，以所有權人即被上訴人為受處分對象之各該處分，自屬有據。本件附表所示之處分應已送達被上訴人，僅送達回證未能尋獲。上訴人依向地政事務所查詢系爭建物產權登記簿上所載地址臺北市○○街○○○巷○號三樓，付郵並以雙掛號送達，被上訴人雖實際另居他處，惟建築物產權登記簿上所載地址，仍有收受信件記錄可稽，非如被上訴人所稱未收到罰單等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨，及調查證據結果，以：查未經領得變更使用執照，擅自變更建物使用者，依建築法第九十條規定，係處建物所有權人或使用人罰鍰並勒令停止使用，其得以補辦手續者，令其限期補辦手續，其不停止使用或逾期不補辦者，始得為連續處罰。查被上訴人係於八十六年八月十五日訂約將系爭建物出租予訴外人張世欽，租期自八十六年十月十五日至九十一年十月十四日止，有房屋租賃契約書影本在卷可徵，並為上訴人所不爭執。是本件被上訴人所有系爭建物於八十七年三月至八十八年五月間經警查獲多次違規供經營酒吧、視聽歌唱等業務使用，其屬同一變更使用行為之狀態延續，並非多次不同之變更使用行為。其八十七年三月間首次為警查獲違規使用時，上訴人依法雖得科處被上訴人罰鍰並勒令停止使用，然該處分應合法送達於被上訴人，始得以被上訴人經勒令停止使用而不停止，就此所查獲之違規狀態為連續處罰。然而被上訴人主張附表所示處分均未合法送達於被上訴人，上訴人亦不否認其將附表所示處分送達於非被上訴人住居所之臺北市○○街○○○巷○號三樓，且未能提出附表所示處分已送達被上訴人之證明，則其所為附表所示編號二至七之連續處罰是否合法，即非無商榷餘地；被上訴人申請改罰建物使用人，上訴人本應自為省察以為適法之處分，乃竟僅以建築法第九十條規定可以建物所有權人為處分對象為由予以否准，自有未合。另被上訴人所有系爭建物於九十年一月十二日查獲之系爭建物違規變更使用，係屬前開同一變更使用行為之狀態延續，難認被上訴人係經勒令停止變更使用而不停止而為連續處罰。從而原處分即有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，亦應由本院予以撤銷，由上訴人另為適法之處分。上訴論旨以：原審之訴訟標的為上訴人八十九年十二月二十七日北市工建字第八九三五四五四七○○號書函所為之原處分，及臺北市政府九十年五月九日府訴字第九○○四八四六三○○號訴願決定，其內容僅係被上訴人就附表編號一至七之書函處分申請改罰建物使用人，原審所應審酌者應限於系爭否准處分有無理由之範圍，蓋因否准申請改罰使用人與附表編號一至七之處分是否已合法送達被上訴人係屬二事。且被上訴人雖實際另居他處，但建築物產權登記簿上所載地址，仍有收受處分書之記錄可稽。然則，系爭處分與附表編號一至七之處分係屬不同之處分，縱附表編號一至七之處分有所不當，亦應由被上訴人依法就該一至七號處分分別提起行政救濟方為適法，原審判決審酌之內容顯已逾越原審訴訟標的之範圍，而屬訴外裁判甚明。又系爭建物經臺北市政府警察局中山分局自八十七年一月至八十八年五月間前往上開建築物現場臨檢，先後查獲供馬敬棠、林博仁、李祐賓、呂瑞麒、林正洋等違規使用為經營酒吧視聽歌唱等業務，為原審所認定，可知前開期間內使用系爭建物之使用人並不相同，使用人既不相同豈可認係同一變更使用行為之延續，原審判決適用法律顯有違誤。末查上訴人縱未能提出附表所示編號二至七號處分送達被上訴人之證明，被上訴人亦應針對該處分提起行政救濟，被上訴人捨此不為另以申請函請求改罰使用人，上訴人以建築法第九十條規定內容為由以系爭處分否准被上訴人之請求並無不當，原審判決將系爭處分與附表所示編號二至七號處分混為一談，其判決亦有違誤。另查上訴人係依據臺北市政府警察局中山分局中山一派出所九十年一月十二日臨檢紀錄表所為之處分，系爭事實不僅建物使用人與附表所示編號一至七號處分之使用人不同，且該處分已送達於被上訴人為原審所認定，原審判決以系爭建物違規變更使用之行為係同一變更行為狀態之延續，其顯與建築法第九十條連續處罰之規範目的相違，為此請求廢棄原判決。本件上訴判決理由分兩部分論述如下：㈠原審法院九十年度訴字第四一四一號部分：原審之訴訟標的為上訴人八十九年十二月二十七日北市工建字第八九三五四五四七○○號書函所為之否准處分，及臺北市政府九十年五月九日府訴字第九○○四八四六三○○號訴願決定。上訴人上開原處分，係就被上訴人委請鄭庭壽律師，於八十九年十二月八日以（八九）庭律字第○○四一號函，請求上訴人將附表編號一至七之書函處分，申請改罰建物使用人，上訴人遂以上開函否准被上訴人之申請，其內容略為：「依建築法第七十三條及第九十條規定，建築物之所有權人或使用人為罰鍰處分對象，乙○○（即被上訴人）既為建築物所有權人，依同法第七十七條事項規定負有維護建築物合法使用之責，本局依上開規定以建築物所有權人為處分對象並無違誤；另承租人拒不搬遷部分係屬私權，宜循司法途徑解決。乙○○既為罰鍰處分對象，仍請依本局八十九年十一月七日北市工建字第八九三二八九六二○○號函，儘速繳清罰鍰為禱。」則原審所應審酌者，應限於上訴人上開函示意旨，即系爭否准處分有無理由為範圍，蓋因否准申請改罰使用人，與附表編號一至七之處分是否已合法送達被上訴人係屬二事，原審判決竟以附表編號一至七之處分未合法送達於被上訴人為由，認上訴人未自為適法省察，因而認為上訴人以建築法第九十條規定否准被上訴人之改罰申請於法不合。惟系爭處分與附表編號一至七之處分係屬不同之處分，縱附表編號一至七之處分有所不當，或未經合法送達而不生效力，亦應由被上訴人依法就該一至七號處分分別提起行政救濟方為適法。易言之，被上訴人未依法就附表編號一至七之處分提起行政救濟，原審判決審酌之範圍竟及於該附表編號一至七處分之實質內容，則原審判決審酌之內容顯已逾越原審訴訟標的之範圍，而屬訴外裁判。況上訴人以建築法第九十條規定，可就建物所有權人或使用人為處分對象，擇一處罰為由否准被上訴人之申請，於法並無不合。從而，本件原審法院就此部分之審理，已逾越行政訴訟法第一百零五條第一項第三款訴訟標的之範圍，當然構成同法第二百四十二條規定之違背法令，上訴意旨據以指摘，求為廢棄原審判決，為有理由。㈡原審九十一年度訴字第一九一三號部分：原審就此部分，以本件查獲之系爭建物違規變更使用，係屬前開附表編號一至七次違規使用之同一變更使用行為狀態之延續，難認被上訴人係經勒令停止變更使用而不停止而為連續處罰。從而原處分即有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，亦應由原審法院予以撤銷，由上訴人另為適法之處分，固非無見；惟查上訴人係依據臺北市政府警察局中山分局中山一派出所九十年一月十二日臨檢紀錄表所為之處分，系爭事實不僅建物使用人與附表所示編號一至七號處分之使用人不同，且該處分已送達於被上訴人為原審所認定。復查上訴人前一次就系爭建物所有人違反建築法所為處分乃在八十八年五月三十一日所為之處分，其與系爭處分之日期相去近二年，原審判決猶以系爭建物違規變更使用之行為係同一變更行為狀態之延續，則建築法第九十條對於違規行為人連續處罰之規定豈非形同具文，是原審判決有違建築法第九十條規定意旨，上訴人就此部分，求為廢棄原審判決，為有理由。合將原審判決廢棄，發回原審法院另為適法之審理，以資救濟。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十一 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十一 日