最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一一五二號
上 訴 人 臺灣省自來水股份有限公司第七區管理處代 表 人 甲○○被 上訴 人 高雄縣政府代 表 人 乙○○右當事人間因飲用水管理條例事件，上訴人對於中華民國九十一年三月二十八日高雄高等行政法院九十年度訴字第一六八六號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
壹、本件上訴人主張：一、立法者於民國六十一年制定飲用水管理條例時，已有意將「自來水」之相關規定排除於上開條例之外，關於自來水之水質標準則另制定「臺灣省自來水水質標準」藉以規範臺灣省自來水之相關規定，惟行政院環境保護署忽略「自來水法」及「臺灣省自來水水質標準」之特別立法關係，致使八十六年、八十七年制定之「飲用水管理條例施行細則」、「飲用水水質標準」、「飲用水水源水質標準」與自來水法相關規定有所扞格。被上訴人雖辯稱飲用水管理條例第三條之「來源」立法意旨，係指「種類」而非「來源」，則第三條所規範之地面水體（河川、水庫等）或地下水體亦當屬「飲用水之一種」，從而原審認為本案處分應受飲用水管理條例第二十四條規範，其適用法規顯有不當及違誤。
二、水中氨氮檢測方法（ＮＩＥＡ Ｗ４１６．５０Ａ）第七點「樣品檢測」規定採五○○毫升水樣蒸餾至蒸出液三○○毫升後，再以蒸餾水稀釋至五○○毫升後取樣檢測，若被上訴人實驗室當時檢驗樣品所使用之蒸餾水空白值偏高，則將對檢測值產生正誤差，雖空白值小於二倍方法偵測極限之規定，惟對於氨氮管制值○．一毫克／公升而言，其所佔比例頗大。針對氨氮檢測值是否需扣空白值，本公司委託中環科技事業股份有限公司檢測，該公司亦考慮蒸餾水背景值會影響氨氮檢測真值，故每批次樣品檢測值均扣除伴隨之對照空白樣品之測值，中環科技事業股份有限公司是行政院環保署認可實驗室，其檢測數據準確度無庸置疑。依美國公共衛生協會ＡＰＨＡ所公告的standard Method 18th Edition p.1-3詳述：ＭＤＬ為方法偵測極限：ＬＯＱ為定量極限，ＭＤＬ=3.14S，ＬＯＱ=10S（Ｓ為接近ＭＤＬ濃度的標準品或空白水樣進行七次重複分析所得的標準偏差），表示檢測值在ＭＤＬ以下為測不到，介於ＭＤＬ與ＬＯＱ之間為該物質存在可以明確性，而當測值大於ＬＯＱ時才可完全明確的定性及定量。根據環保署環檢所統計，一般實驗室氨氮之方法偵測極限為○．○三─○．○四毫克／公升，定量極限為○．○九─○．一二毫克／公升，理論上定量極限附近之測值相當不穩定，由於氨氮管制值○．一毫克／公升剛好接近定量極限，故樣品檢測值若超逾○．一毫克／公升時，則應衡量檢測偏差斟酌處理。三、請求廢棄原判決，並將訴願決定及原處分均撤銷等語。
貳、被上訴人則以：一、由立法背景觀察，雖然自來水法於民國五十五年十一月十七日公布施行，飲用水管理條例於民國六十一年十一月十日公布施行，該條例之制定在自來水法之後，但是後者立法優於前法，飲用水水質標準管制限值高於臺灣省自來水水質標準，因此更能完善保障人民飲水健康安全。再查飲用水管理條例第四條規定「本條例所稱『飲用水設備』，指依『自來水法規定之設備』．．．。」，又飲用水水質標準第二條並有規定「本標準適用於本條例『第四條』所定『飲用水設備』『供應之飲用水』及其他經中央主管機關指定之飲用水。」飲用水管理條例第四條、水質標準第二條），然飲用水管理條例第七條雖為「自來水有關之設備及管理依自來水法之規定。」惟本案係針對「飲用水水質」之查驗，並非設備之稽查。二、另有關飲用水管理條例第三條「來源」意即「種類」，依據行政院環境保護署環署水字第○○四三九○一號解釋函並已公告說明「飲用水管理條例第三條之立法意旨係在規範飲用水之『種類』，並非規範飲用水之水源。『其中自來水亦為飲用水種類之一』，．．．。．．．因此，自來水事業給水廠供應之自來水係經『淨水設備處理』後，以水管及其他設施導引『供人飲用之水』，其水質自應符合飲用水水質標準。」。行政院環境保護署公告為全國性一體適用，並非僅針對本案高雄縣政府（被上訴人）所作之解釋，何況飲用水管理條例施行細則第二條第二款規定「本條例所定中央主管機關之主管事項：飲用水管理條例相關法規定執行、訂定、研議及『釋示』事項。」另外有關『自來水法之主管機關』於八十九年四月八日前為『內政部』，之後係為『經濟部』所屬單位。蓋全國地方政府環保局執行稽查自來水水質工作是依據環保法令之飲用水管理條例。三、按「飲用水管理條例第三條稱飲用水指供人飲用之水。其來源如左：一、自來水：指依自來水法以水管及其他設施導引供應合於衛生之公共給水。
二、地面水體．．．。三、地下水體．．．。四、其他經中央主管機關指定之水。」及「地面水體及地下水體符合飲用水水源之水質標準者，始得作為飲用水之水源。但經中央主管機關核准者，不在此限。前項飲用水水源之水質標準，由中央主管機關定之。」「飲用水水質，應符合飲用水水質標準。前項飲用水水質標準，由中央主管機關定之。」飲用水管理條例第三條、第六條及第十一條分別定有明文。又環保署八十七年二月四日（八七）環署毒字第○○○四四二八號令發布之飲用水水質標準第二條係規定：「本標準適用於本條例第四條所定飲用水設備供應之飲用水及其他經中央主管機關指定之飲用水。」而飲用水管理條例第四條則規定：「本條例所稱飲用水設備，係指依自來水法規定之設備、社區自設公共給水設備、公私場所供公眾飲用之連續供水固定設備及其他經中央主管機關指定公告之設備。」另環保署八十六年九月二十四日（八六）環署毒字第五六○七五號令發布之飲用水水源水質標準第三條第一項第一款更規定：「水源水質之採樣地點如下：一、自來水水源：於供水單位取水後進入淨水場內之淨水處理設備前之足以代表該水源水質之適當地點採樣：取水後先經原水前處理設備處理後再進入淨水處理設備者，亦同：無原水前處理設備或淨水處理設備者，應於供水單位取水後足以代表該水源水質之適當地點採樣。」故綜觀上述規定，可知飲用水之水源，係指未經適於飲用之淨化處理設備處理前，合於飲用水水源水質標準之地面水體及地下水體等原水；至於飲用水管理條例第三條所稱之自來水、地面水體、地下水體等是指得作為飲用水之來源，即飲用水之種類，而非飲用水水源之意，而此飲用水來源水係供人飲用之水，則應適用飲用水水質標準之規定，依飲用水水質標準第二條規定，應視此飲用水來源之水是否係飲用水管理條例第四條所定飲用水設備供應之飲用水或其他經中央主管機關指定之飲用水。而飲用水管理條例第四條既規定：本條例所稱飲用水設備，包括依自來水法規定之設備，則依自來水法規定之設備所供飲用之自來水，其水質即應有飲用水水質標準之適用甚明。茲須再探究者乃何謂「依自來水法規定之設備」；查自來水法第二十條規定：「本法所稱自來水設備，包括取水、貯水、導水、淨水、送水及配水等設備。」則所謂「依自來水法規定之究係上述自來水法第二十條所稱自來水設備之一種設備即可，或須經過該條所稱之全部設備始足當之？查依上述飲用水水源水質標準第三條第一項第一款規定，經取水後至淨水處理設備前之自來水，其水質係依飲用水水源水質標準檢測之，而經淨水處理設備處理後之自來水即係要供飲用之水，其經送水或配水等設備，即可使用戶取得，則經淨水處理設備處理後之自來水既係要供飲用之水，而飲用水水質標準第二條復規定：本標準適用於本條例第四條所定飲用水設備供應之「飲用水」，故經淨水處理設備處理後之自來水水質，即應適用「飲用水水質標準」檢測之，乃當然之理。且參諸飲用水管理條例第一條所揭諸飲用水管理條例係為「確保飲用水水源水質，提升公眾飲用水品質，維護國民健康」之立法目的，另外自來水配送流程，須經過「取水」、「導水」、「淨水」、「送水」等流程，更可知自來水在未經淨化處理之前稱為原水，原水須經淨化處理之後始可作為飲用水之用，才能達到保障社會大眾身體之健康，因此當地面水體或地下水體欲作為供人飲用之自來水水源，即須符合飲用水水源水質標準，如更進一步作為供人飲用之飲用水，則須符合飲用水水質標準。本件被上訴人係取自上訴人經淨水處理後之自來水清水水質，其水質是否符合標準，自應依據「飲用水水質標準」之規範判斷之。至上訴人所援引之飲用水管理條例第七條係關於「飲用水設備」之規範，核與前述飲用水管理條例第二十四條係關於公私場所供公眾飲用之「飲用水水質」之規範無涉。四、中央法規標準法第二條規定「法律得定名為法、律、『條例』或通則。」，第三條規定「各機關發布之命令，得依其性質，稱．．．細則．．．標準或準則。」，第四條「法律應經立法院通過，總統公布。」，第七條「各機關依其法令職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布．．．。」，然「飲用水管理條例施行細則」、「飲用水水質標準」、「飲用水水源水質標準」係依據飲用水管理條例（母法）之性質訂定發布：飲用水管理條例施行細則第一條「本細則依飲用水管理條例（以下簡稱本條例）第三十條規定訂定之」（行政院八十七年一月十三日台八十七環字第○一七三一號函核定）行政院環境保護署八十七年二月四日()環署毒字第○○○四六二○號令發布。飲用水水質標準第一條「本標準依飲用水管理條例（以下簡稱本條例）第十一條第二項規定訂定之」（行政院八十七年一月十九日台八十七環字第○二六二一號函核定）行政院環境保護署八十七年二月四日 () 環署毒字第○○○四四二八號令發布。飲用水水源水質標準第一條「本標準依飲用水管理條例（以下簡稱本條例）第六條第二項規定訂定之」（行政院八十六年八月三十日台八十六環字第三三六八六號函核定）行政院環境保護署八十六年九月二十四日 () 環署毒字第五六○七五號令發布。綜括以上，就法律位階而言，飲用水管理『條例』之『條例』係屬中央法規標準法第二條規定法律得定命為『條例』故飲用水管理『條例』乃確實為法律，並業經中華民國六十一年十一月十日總統 () 台統（一）義字第八九九號令制定公布全文二十一條，又於八十六年五月二十一日總統 () 華總（一）義字第八六○○一一八八八○號令修正公布全文三十一條；因此「飲用水管理條例施行細則」、「飲用水水質標準」、「飲用水水源水質標準」發布，是依據飲用水管理條例性質，稱細則、標準，並依中央法規標準法第七條規定下達或發布。實符合法規標準法之規定訂定，並未牴觸法律或逾越法律授權界定範圍。五、飲用水管理條例係經行政院院會通過，並依法制程序提交立法院三讀通過，並經總統公布。而本案被上訴人係依法行政，依據飲用水管理條例執行飲用水水質之監測及檢驗事項，為地方大眾飲用水安全把關，對於逾越飲用水水質標準之處所，則依飲用水管理條例相關法令作為督促上訴人改善水質之依據，適用法規並無不當及違誤。六、被上訴人所屬環保局檢驗室氨氮空白樣品分析均依環保署公告之標準檢測方法 （ ＮＩＥＡＷ４１６．５０Ａ），並與樣品同步分析，於蒸餾蒸出液 300ｍＬ後，再以蒸餾水稀釋至 500ｍＬ後取樣測試，且空白樣品之測試值符合環保署之品保品管規範，小於二倍方法偵測極限。又被上訴人所屬環保局檢驗室於九十年取得中華民國實驗室認證體系（ＣＮＬＡ）化學測試領域之評鑑核可（編號○六○九），檢測技術無庸置疑。環保署於九十年第二次評鑑中飲用水樣品氨氮監測公告之平均值為○．一三九mg／Ｌ，被上訴人所屬環保局檢驗室檢測結果為○．一三mg／Ｌ，上述評鑑樣品之濃度值與飲用水氨氮管制標準值○．一mg／Ｌ接近。在本次分析中，檢驗室依環保署品保規範施行，並未扣除空白樣品分析值，其檢測結果趨近於公告平均值，且小於一倍標準偏差。並未如上訴人所言需扣除空白樣品之測值，由上可見，上訴人之質疑並不成立。上訴人委託代檢測公司檢測之飲用水樣品檢測報告，其採樣時間為九十年十一、十二月份，與本案之採樣時間九十年三月二十七日、四月二日，相差半年以上，如此長之時間差距怎可將檢測結果相提並論。請求判決駁回上訴等語。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：一、本件被上訴人所屬環境保護局稽查人員於九十年三月二十七日十時十分、同年四月二日九時五十分及十一時，分別派員至上訴人所屬拷潭給水廠、澄清湖給水廠及坪頂給水廠之自來水給水口採取飲用水水樣，經送該局技術室檢驗結果，水樣中之氨氮分別為○．一二毫克／公升、○．一六毫克／公升及○．一五毫克／公升，均不符合「飲用水水質標準」所定「氨氮」最大限值○．一毫克／公升，被上訴人乃依飲用水管理條例第十一條第一項並依同條例第二十四條規定，分別對上訴人裁處各六萬元罰鍰，並分別限期改善完成等事實，有高雄縣政府九十年四月二十九日府環三字第ＷＢ○○二一二七（編號：○○○○一七號）、九十年四月二十七日府環三字第ＷＢ○○二二四三（編號：○○○○一八、○○○○一九號）處分書影本三件及高雄縣政府環境保護局飲用水管理稽查紀錄及水質檢驗報告各三份附於訴願卷內可稽，自堪信為真實。二、上訴人雖主張被上訴人之環保稽查人員採樣地點係在上訴人給水廠內之自來水出水口，給水廠之自來水為供應公私場所供公眾飲用之飲用水水源之一，並非飲用水本身，被上訴人卻以採取之水樣不符合「飲用水水質標準」規定，而引據飲用水管理條例第十一條第一項及第二十四條規定對上訴人予以裁罰，其適用法令自有違誤云云，惟查：行政院環保署八十七年二月四日（八七）環署毒字第○○○四四二八號令發布之「飲用水水質標準」第二條係規定：「本標準適用於本條例第四條所定飲用水設備供應之飲用水及其他經中央主管機關指定之飲用水。」，而飲用水管理條例第四條則規定：「本條例所稱飲用水設備，係指依自來水法規定之設備、社區自設公共給水設備、公私場所供公眾飲用之連續供水固定設備及其他經中央主管機關指定公告之設備。」，準此，舉凡依自來水法規定設備所供應之飲用水水質，自應符合該條例第十一條授權中央主管機關訂定之「飲用水水質標準」規定，要不待言。其次，依自來水法第十六條規定：「本法所稱自來水，係指以水管及其他設施導引供應合於衛生之公共給水。」，又自來水事業應具有取水、貯水、導水、淨水、送水、及配水等設備，同法第四十三條復有規定，是上訴人供應之自來水於經取水後至淨水處理設備前之水質，固非作為吾人日常飲水之用，然一旦經淨水處理設備施予混合、膠凝、沈澱、過濾及消毒等淨化程序後，水中之雜質及病菌等即可去除，然後再藉由管線配送之輸送流程（即送水或配水），將自來水送至用戶住處，即可使用戶取得該自來水而作為飲水之用。本件被上訴人所屬之環保稽查人員在上訴人所屬拷潭給水廠、澄清湖給水廠及坪頂給水廠之自來水給水口採取之水樣，即係供自來水用戶飲用之水，此為上訴人所不否認，故上訴人上開三個給水廠之自來水，雖係供應公私場所供公眾飲用之飲用水水源之一，然斯時之自來水既已經過淨水處理，本質上即為適合一般民眾飲用之飲用水，從而為嚴格管理供公眾飲用之飲用水均能符合安全衛生，確保公眾飲水品質，維護國民健康，則上訴人給水廠之自來水經其內部淨化處理設備處理後之水質自須符合「飲用水水質標準」之規定，如有違反，應受飲用水管理條例第二十四條之規範，乃屬當然。是飲用水管理條例第二十四條所稱「公私場所供公眾飲用之飲用水」，要非僅指公私場所中飲水機、飲水檯等供人飲用之裝置所供應之飲用水，自應包括該飲用水來源之給水廠出口之自來水在內。故本件被上訴人所屬之環保稽查人員既係在上訴人給水廠自來水出水口進行採樣，其採樣之水質是否符合標準，自應依據「飲用水水質標準」之規範判斷之，以確保公眾飲水之安全。上訴人上開主張，容有誤解，並不足採。四、又上訴人另主張自來水檢測標準於六十一年間即另訂有台灣省自來水水質標準，所以環保署於八十六年頒定「飲用水水源水質標準」時，僅就尚無規定之地面及地下水體檢測標準加以規範，從而系爭自來水水質檢測，應依「台灣省自來水水質標準」云云。查行政院環保署依據飲用水管理條例之授權所訂定之法規命令，除訂有「飲用水水質標準」外，尚訂有「飲用水水源水質標準」，惟前者係行政院環保署依飲用水管理條例第十一條第二項之授權而訂定發布，係以飲用水種類之水質作為其規範之對象，而後者則係依前開條例第六條第二項之授權於八十六年九月二十四日以（八六）環署毒字第五六○七五號令所發布，作為認定飲用水水源之水質是否符合檢測標準之依據，申言之，兩者規範之對象並不相同，自不可混為一談。又上訴人所供應之自來水種類除民生飲用水外，尚包括工業用水（非被上訴人監督之職掌範圍），而上訴人既為自來水事業單位，其提供予民眾飲用之自來水水質應合乎飲用水水質標準，乃理所當然，故被上訴人所屬環保機關針對上訴人提供予民眾飲用水之水質部分本其權責加以檢測監督，並限期責令改善，實無不合。從而上訴人上揭給水廠給水口之出水，既係經上訴人淨化處理後而可供一般民眾飲用之自來水，為飲用水管理條例第三條所稱飲用水之一，其水質是否符合標準，自應依「飲用水水質標準」之規定認定之，從而上訴人主張系爭自來水水質檢測，應依「台灣省自來水水質標準」云云，亦不可採。五、至上訴人主張被上訴人於就採取之水樣進行飲用水氨氮檢測值時，並無扣除空白樣品（試劑空白）測值部分，才導致氨氮檢測值超過○．一毫克／公升云云，惟查，高雄縣政府環境保護局於分析氨氮樣品時，針對空白品管樣品之檢測，均符合測試值小於二倍方法偵測極限之品管規定下，才出具樣品數據，且依據行政院環境保護署環境檢驗所針對高雄縣環保局詢問有關飲用水氨氮檢測值是否需扣除空白樣品（試劑空白）測值乙事，業經該所以九十年一月三十一日環檢三字第一七六號函說明「．．．二、依環境檢驗品管之精神，飲用水氨氮檢測結果報告值無須扣除空白對照樣品之測值，惟若空白值足以影響法規執行研判時，則請審慎斟酌處理。」，亦即有關飲用水氨氮檢測值，為確保樣品之品質，原則上並無需扣除空白對照樣品之測值，惟例外若空白值足以影響法規執行研判時，始有由稽查採樣單位視個案而審慎處理之必要。查上訴人就被上訴人所採取之水樣進行飲用水氨氮檢測值，是否係因未扣除空白樣品之測值，致使氨氮檢測值超過○．一毫克／公升，並未提出具體之實驗報告用以說明兩者之間確有因果關係，其空言主張，自無法憑採。至上訴人主張被上訴人因採用舊的納氏比色法，因而才會使空白值影響自來水的氨氮檢測值云云，惟有關飲用水氨氮檢測值之檢測方法，依行為時行政院環保署公布之檢測方法係採用納氏比色法為之，縱行政院環保署嗣後公布新的檢測方法─電極法，以取代之前的納氏比色法，亦不能就此認定被上訴人依照舊檢測方法檢測其採樣之自來水的氨氮檢測值將造成明顯不正確之結果，何況上訴人亦無法證明被上訴人所採取的水樣倘以新的檢測方法─電極法，即會使氨氮檢測值低於○．一毫克／公升，故被上訴人依據原檢測方法認定上訴人供飲用之自來水水質不符合飲用水水質標準，核無不當。六、綜上所述，本件上訴人供公眾飲用之飲用水質，既經被上訴人所屬環保局分別檢測皆不符合飲用水水質標準，且上訴人各項主張，如前所述，均無足取，則被上訴人本於主管機關權責，依環保局移送之事證，以上訴人違反飲用水管理條例第十一條第一項之規定，並依同條例第二十四條而裁處上訴人各六萬元罰鍰，並限期改善，自屬適法。訴願決定予以維持，亦無違誤。上訴人起訴意旨，核無理由，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
肆、本院查：（一）、按「本條例所稱飲用水，指供人飲用之水。其來源如左：一、自來水：指依自來水法以水管及其他設施導引供應合於衛生之公共給水。二、地面水體：．．．三、地下水體：．．．四、其他經中央主管機關指定之水。」「飲用水水質，應符合飲用水水質標準。」「各級主管機關應選定地點，定期採樣檢驗，整理分析，並依據檢驗結果，採取適當措施。經證明有危害人體健康之虞者，應即公告禁止飲用。」「公私場所供公眾飲用之飲用水水質，違反第十一條第一項規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」飲用水管理條例第三條、第十一條第一項、第十四條及第二十四條分別定有明文。本件高雄縣政府環境保護局於民國（下同）九十年三月二十七日十時十分、同年四月二日九時五十分及十一時，分別派員至上訴人所屬拷潭給水廠、澄清湖給水廠及坪頂給水廠之自來水給水口採取飲用水水樣，經送該局技術室檢驗結果，水樣中之氨氮分別為○．一二毫克／公升、○．一六毫克／公升及○．一五毫克／公升，均不符合飲用水水質標準所定「氨氮」最大限值○．一毫克／公升，乃依法予以告發，並移由被上訴人以上訴人違反飲用水管理條例第十一條第一項並依同條例第二十四條規定，分別裁處新台幣（下同）各六萬元（合計十八萬元）罰鍰，及分別限期改善完成。上訴人不服，乃循序提起本件行政訴訟。原判決關於本件係飲用水之水質管理，並非自來水之設備管理，應適用飲用水管理條例第十一條規定訂定之飲用水水質標準，而非適用臺灣省自來水水質標準，本件前揭被上訴人所屬之環保稽查人員在上訴人所屬拷潭給水廠、澄清湖給水廠及坪頂給水廠之自來水給水口採取之水樣，係供自來水用戶飲用之水，，均不符合「飲用水水質標準」所定「氨氮」最大限值○．一毫克／公升，應受飲用水管理條例第二十四條之規範，又水質檢驗報告並無確切證據證明不正確，以及上訴人在原審之主張如何不足採等事項均詳予論述，乃認被上訴人以上訴人違反飲用水管理條例第十一條第一項之規定，並依同條例第二十四條而裁處上訴人各六萬元罰鍰，並限期改善，並無不合。維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。（二）、上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 四 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 吳 錦 龍
法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十二 年 九 月 四 日