最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一二九○號
上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 乙○○被 上訴 人 甲○○訴訟代理人 王乃民律師右當事人間因建築法事件，上訴人對於中華民國九十年八月十六日臺北高等行政法院八十九年度訴字第二四○六號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決關於主文第一項、第二項部分，及訴訟費用之裁判均廢棄。
右廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）司法院釋字第五○三號解釋並未就因行為之態樣及處罰之目的不同，而得併罰之情形，併予例示。故若係由於各別之決意或自然意義下之複數行為，為達行政「合目的性」之要求，遇有數個違反行政義務之行為，應分別處罰。本件被上訴人經營登記範圍外之電子遊藝場業業務行為，係觸犯商業登記法；將建築物擅自變為電子遊藝場使用之行為，係觸犯建築法；未申請核准營利事業登記，即行開業經營電子遊藝場業，係觸犯電子遊戲場管理條例。上訴人依建築法所處之「勒令停止使用」，意謂不得對建物有任何使用行為；而依商業登記法命其「停止營業」，係要求被上訴人不得再有登記範圍外之營業行為；又依電子遊戲場管理條例要求被上訴人於七日內將電子遊戲機搬離之目的手段，亦與前開二者不同，是上訴人依三種不同法規而為之三種行政處分，係分屬三種不同之處罰手段，所欲達成之行政目的亦不相同，與釋字第五○三號解釋所論之不法內涵相同之單一行為，不可同等論之。故本案並無違反「一事不二罰」、「一事不再罰」之原則，原判決未詳究，顯有判決不適用法規之違法。（二）系爭建物原核准為「集合住宅」（係屬Ｈ類二組），為低強度使用，然被上訴人將系爭建築物變更為「電子遊藝場」（係屬Ｂ１類組），為高強度使用。因集合住宅係供特定人長期住宿之場所，而電子遊藝場係為不特定多數人使用進出之場所，其使用強度增強，危險指標增高，檢討之標準亦增多，故縱本件被上訴人未將建築物整修改變結構，卻將直接影響建築物使用型態及公共安全，亦恐有造成人民生命財產危害之虞。另未申請營利事業登記，即行開業電子遊藝場業，其與將建築物擅自變更為電子遊藝場使用，影響公共安全之行為，二者非有必然關連，原判決未詳加審究，而認被上訴人僅有一未經許可擅自將系爭建物變更為「電子遊藝場」之違法行為，而認其一行為觸犯電子遊戲場條例及建築法等規定，有一事不二罰之適用，認事用法不當，自有違背法令。為此求為將原判決關於「訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷」及「被告應返還原告新臺幣（下同）三十萬元」部分予以廢棄。
二、被上訴人則以：（一）有關行為個數之判定，應以行為人之「決意」或「自然意義下之行為個數」為斷，並非於行為發生後，再以「違反之法規個數」為標準，判定行為個數。本件被上訴人就臺北縣蘆洲市○○路○○○巷○弄○○○號一樓供他人設置電子遊戲機，並未整修或改變結構，屬基於單一決定之單一行為，而非數個行為，惟因行政制裁罰錯綜重疊，而同時觸犯商業登記法第八條第三項、電子遊戲場管理條例第十六條及建築法第七十三條後段之規定，然此仍無礙於僅有一違法行為之認定。又被上訴人之單一違法行為，依電子遊戲場業者管理條例處予以處罰，即能達成行政目的，依司法院釋字第五○三號解釋意旨，自不得併予處罰，方符憲法保障人民權利之意旨。（二）就比例原則而言，刑事犯具倫理非難性，猶有「法條競合」及「想像競合」等從重處罰規定，行政秩序罰並無倫理非難性，僅為達成行政目的之必要手段，更應有採「處罰競合」或「吸收主義」之必要，否則係處罰過苛，於手段與目的間不成比例，違反憲法第二十三條規定。（三）行政秩序罰法草案第二十三條之規定，亦認行政秩序罰有「一事不二罰原則」之適用，足見「一事不二罰原則」為民主法治國家之基本原則，亦是我國行政罰法發展之方向。（四）被上訴人因一行為所受三行政秩序罰，均包括罰鍰在內，就罰鍰部分，處罰之性質與種類相同，依法不得併罰。縱認電子遊戲場業管理條例第十六條之規定，與建築法第七十三條後段及商業登記法第八條第三項之規定，所欲保護之法益或立法目的不同，然被上訴人既僅有一個違反行政秩序罰之行為，亦應依想像競合從一重處斷之法理解決。又本案所涉及競合之法規，主管機關均為上訴人，三處罰均包括罰鍰，其性質與種類並無不同，上訴人偏離司法院釋字第五○三號解釋意旨，以其不法內涵與規範目的不同，推斷無重複處罰之問題，顯然違法。為此求為判決駁回上訴人之訴等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「一事不兩罰」、「一事不再罰」原則，乃現代民主法治國家之基本原則，參照司法院釋字第五○三號解釋甚明，雖上開解釋僅係就違反租稅義務之行為釋示，惟依據該解釋所揭櫫之「一事不兩罰」之行政法上原理原則，引申至行政制裁而言，係指行為人之同一違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律，即不得以同一事實，處以二次以上行政處罰而言。是以，行政秩序罰法草案第二十三條第一項所規定：「一行為觸犯數個違反行政義務之秩序罰規定者，依所定罰鍰為最高之法律處罰之。但裁處之金額不得低於其他處罰較輕之法律所定之最低罰鍰額度。」雖尚未制定公布，惟仍可作為行政法法源之一的法理而適用之。經查本件被上訴人之系爭建築物，原核准用途為集合住宅，被上訴人未經許可擅自變更使用為電子遊藝場業，此有上訴人所屬工務局七十六使字第九八八號使用執照及臺北縣政府聯合查報小組稽查電子遊戲場業紀錄表附卷可稽，又被上訴人擅自變更系爭建物使用為「電子遊藝場業」，惟並未將該建物整修改變結構，亦據上訴人之訴訟代理人在言詞辯論期日陳述甚詳，則被上訴人僅有一未經許可擅自將系爭建物變更使用為「電子遊藝場業」之違法行為，洵堪認定。其一行為觸犯電子遊戲場業管理條例及建築法等規定，並以前者規定之罰鍰較重，經限期改善若抗未改善者，仍可依規定按次連續處罰至其改善為止，即可達成行政上目的。本件上訴人既已依罰鍰較重之電子遊戲場業管理條例第十六條、第二十八條規定，對被上訴人處三十萬元罰鍰，並限於文到七日內將電子遊戲機搬離，對被上訴人之同一違法行為，竟又依建築法第七十三條、第九十條第一項規定，處三十萬元罰鍰，並勒令停止使用。其中關於罰鍰部分：前後二處分之罰鍰數額均為三十萬元，處罰之性質及種類相同，從較重之電子遊戲場業管理條例處罰，應可達成行政上目的，詎上訴人又依建築法規定，處罰鍰三十萬元；揆諸首揭規定及說明，顯有未合，被上訴人執以指摘，即有理由，訴願決定未予糾正，亦有未合，爰將此部分訴願決定及原處分均予撤銷。又依建築法所為罰鍰處分及訴願決定，既經撤銷，則被上訴人依行政訴訟法第一百九十六條規定，聲請上訴人返還其已繳之三十萬元之罰鍰，亦為有理由，爰併予准許。至於勒令停止使用部分，此部分從罰，核與依電子遊戲場業管理條例第十六條、第二十八條規定所為罰鍰三十萬元，並限於文到七日內將電子遊戲機搬離之處分，其處罰之性質、種類、手段不同，為達到行政目的所必須採用之不同處罰方法，自應准予併罰，此部分原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，被上訴人此部分起訴意旨，非有理由，爰予駁回。
四、本院按：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營業登記及使用；非經領得使用執照，不得變更其使用。」「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用．．．」行為時建築法第七十條、第九十條第一項分別定有明文。又商業登記法第八條第三項規定：「商業不得經營其登記範圍以外之業務。」同法第三十三條第一項規定：「違反第八條第三項規定者，其商業負責人處新臺幣一萬元以上三萬元以下罰鍰，並由主管機關命令停止其經營登記範圍外之業務。」電子遊戲場業管理條例第十六條、第二十八條分別規定：「非電子遊戲場業之其他營利事業，不得就其營業場所，供他人設置電子遊戲機營業。」「違反第十六條規定者，處行為人新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並限期令其改善；屆期仍未改善者，按次連續處罰至其改善為止。」次按：行政法上所謂「一事」或「一行為」，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎。因此，一事實行為分別違反不同法律之規定者，即非屬一事，或一行為，應分別處罰，除有法律明文規定免罰者外，尚無一事不二罰法理之適用。經查：本件被上訴人之系爭建築物，原核准用途為集合住宅，被上訴人未經許可擅自變更使用為電子遊藝場業，於八十九年三月二十九日經臺北縣政府聯合查報小組查獲等情，為原審依法確定之事實。上訴人爰認被上訴人違反建築法第七十三條規定，依同法第九十條規定，科處被上訴人罰鍰三十萬元，並勒令停止使用，經核並無不合。被上訴人雖以上訴人前認被上訴人違反電子遊戲場業管理條例第十六條、第二十八條規定，以八十九年四月七日八九北府建管字第一二四八三○號函，科處被上訴人三十萬元罰鍰，並命於七日內將電子遊戲機搬離；另亦認被上訴人違反商業登記法第八條第三項、第三十三條第一項規定，以八十九年四月七日八九府建管字第一二四八三一號函，處被上訴人罰鍰三萬元，並命即停止經營登記範圍外業務，復認被上訴人違反建築法第七十三條、第九十條規定，對其科處罰鍰，顯係重複處罰云云。惟建築法與商業登記法、電子遊戲場管理條例之管制目的不同，被上訴人前開行為，尚難認係一行為，揆之前開說明，上訴人分別依前開法律規定，對被上訴人科處罰鍰，尚無違反一事不二罰原則。原審未查，以本件違反建築法行為，與前述違反商業登記法、電子遊戲場管理條例行為，係屬一行為，既已依商業登記法第九十條、電子遊戲場管理條例第二十八條規定為處罰，再依建築法第九十條規定科處被上訴人罰鍰三十萬元，即係違反一事不二罰原則，爰撤銷本件原處分及訴願決定關於罰鍰部分，並命上訴人返還被上訴人已繳納之罰鍰三十萬元，即有未合。上訴人上訴意旨執以指摘，求予廢棄，為有理由。又上訴人對被上訴人科處罰鍰三十萬元，既無不合，其求為撤銷原處分及訴願決定關於罰鍰部分，並求為命上訴人返還其繳納之罰鍰三十萬元，即非有理由。因基於確定之事實，前開廢棄部分已可依該事實為裁判，本院爰自為判決駁回前開部分被上訴人於原審之訴。據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一款，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 二十五 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 茂 權法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十二 年 九 月 二十六 日