最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一三六六號
原 告 周雙賢、周皆生、周正吉（即祭祀公業周拱西）訴訟代理人 甲○○
姜鈺君 律師被 告 臺北市政府代 表 人 馬英九右當事人間因有關土地事務事件，原告不服行政院中華民國八十七年十二月二日台八七訴字第五八九三一號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告原有座落於臺北市○○區○○段二四九、二五○、二五一地號三筆土地，面積合計為七、三六八、一五四二坪，於日據時期昭和十四年（即民國二十八年）被列入幸段重劃區參加重劃之土地。嗣因日本戰敗投降，未完成重劃成果公告、地價差額補償及土地登記等工作，致該土地之實際現況與當時土地登記簿、圖冊不符，惟仍依日據時期辦理重劃之成果即清算原簿所載之位置、面積建築使用及納稅。而該二四九地號土地於民國三十二年間分割為二四九、二四九─二、二四九─三地號三筆土地，二五○地號土地亦於民國四十年間分割為二五○、二五○─一地號二筆土地，其中二四九─三、二五○─一地號二筆土地即日據時期被當時日本政府買用之土地，於民國四十年間登記為臺北市有，而二四九、二四九─二、二五○、二五一地號等四筆土地計
四、一九二．九坪，於民國五十七年十二月間因原告低報地價經被告照價收買在案。嗣原告於七十九年十月十八日以系爭二四九、二四九─二、二五○、二五一地號等四筆土地，依五十七年土地登記簿所載應有五、九九四、九五二坪，惟被告於民國五十七年間實際收買之土地面積僅為四、一九二．九坪，其間有一、八○二、○五二坪之面積差額，遂向被告請求發還該差額部分之土地，為被告否准。原告訴經內政部台八十內訴字第八○○二三○九號訴願決定將原處分撤銷，由被告另為適法之處分。被告仍未准所請。原告訴經內政部台八十一內訴字第八一○二七三二號訴願決定再將原處分撤銷，由被告另為適法之處分。被告遂以八十二年九月九日府財五字第八二○七一○三○號函及八十三年一月三十一日府財五字第八三○○四一七七號函復原告，略以被告願依原告五十七年申報地價平均值每坪新臺幣（下同）一○、一九四．○五元，並加計依民法第二百零三條規定之法定週年利率百分之五計算，補發地價補償費
一、三九三、八六八元等語。原告不服，提起訴願、再訴願，經遭駁回，訴經本院八十五年度判字第二五八號判決，以本件爭執關鍵應在重劃負擔之計算，而本件重劃負擔究應如何計算始臻正確、合理，未據被告提出確切事證等由，將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。被告遂以八十六年十月二十八日府財五字第八六○八三七二○○○號函復原告，略以本案系爭土地之重劃負擔比例為百分之二三．五二，與其周圍土地分屬日本名字及本國名字之重劃負擔百分之二三．七六及百分之二二．五五相當；又經核算尚有六九．四九坪帳面差額應予補償，被告同意以轉售第三者之單價為準（即照價收買後，土地讓售予地上物所有權人之單價），並加計法定週年利率複利計算補償，故價至八十六年八月三十一日止，共需補償費二、四四五、六七一元等語。原告不服，依法提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂循予提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：本件再訴願決定機關之決定理由，無非誤信被告引用違背土地登記事實之陳詞所為決定，顯屬推錯諉過模糊訴願焦點，原告就事實陳請核對外，對於不服原訴願決定及再訴願決定理由詳陳如次：一、本件原告所爭乃日據時期原擬『幸段』重劃區，究應否負重劃負擔之爭議。然查有關本案系爭土地重劃區，究於何時『完成』重劃？系爭何時為重劃負擔之登記？係向何人為之？其負擔比率為何？又為何負二次重劃負擔？此可詳參各筆土地登記謄本及平均地權條例第六十條、第六十條之二、第六十二條及第六十七條規定自明。二、綜其被告所為處分、訴願決定、再訴願決定，所憑行政裁量之法律關係，已悖離本件原告所求，為此提請本訴就應釐清之事實分敍如左：㈠有關臺灣光復後土地總登記其記載之效力為何？又本系爭土地（未分割前）之土地總登記之效力如何？其登記面積係多少？所有權人為何？㈡被告於民國五十七年十二月六日府財四字第五八二三五號照價收買公告，究否具法律效力？㈢土地登記簿上記載之可信度如何？幸段重劃區於何時登記？及有無扣減（抵）重劃負擔標示登記？查本系爭土地（未分割前）登記簿，自被告收買後至出售第三人持有其面積為是否有變動？民國六十九年八月十五日土地重劃完成後其土地總面積為何減少五、○○七平方公尺？其登記原因及日期為何？又系爭土地被告取得之原因”日期之登記為何？㈣人民私有土地，經官府依法定程序收買部分，賸餘部分是否可不經法定程序執行再收買登記？又人民提起訴願，官府是否具誠信免責權？㈤另有關本系爭土地總登記機關、公告部分收買機關、執行重劃機關及管理人民土地登記機關又為何？然被告可以否定土地總登記效力、收買公告記載事實、登記簿記載之土地重劃發生日期及重劃後面積變動事實嗎？就前開疑點應釐清各項乃不動產權利形成之要件，俟釐清後，被告所為之處分，訴願決定、再訴願決定應予撤銷。三、臺灣光復後已依法辦理土地總登記，又物權除本法或其他法律有規定外『不得創設』，此乃民法第七五七條明文規定，又不動產物權需依『法律行為』而取得（民法第七五八條），查本件被告於民國五十七年間取得照價收買公告以外土地四筆計一、八○二、○四三坪，沿用當時重劃負擔比率（二三．五二％）應扣除四二三、八四○坪，應有重劃後分配面積一、三七八、二○三坪之土地，再按平均地權條例第六十條第二項之規定，被告應於『幸段』重劃區內未列為公共設施用地之公有土地價先指配。又前開原告應分得之重劃區內土地，被告並無以價金給付取代分配土地之法律依據，顯見被告就其原處分實屬違法，其訴願決定、再訴願決定之理由，亦有違誤。綜上三點理由外，其餘請引用原訴願書、再訴願書及所呈證據，並命被告檢送原處分案全部資料詳為查究，傳訊兩造為攻防辯論，以維權益而免受害。四、另對被告於八十八年二月十二日提出之答辯書補述理由如后：㈠、按不動產權利之爭，乃憑系爭土地登記簿記載其權利移轉登記原因發生之『法律行為』論其攻防，此乃民法物權專編明文。原告提起本訴之標的乃被告如何以『照價收買』處分移轉登記系爭四筆土地所有權為『臺北市』所有？然被告自始主張本系爭標的屬照價收買公告以外，未公告收買之『賸餘部分』土地之取得，係取自土地重劃之重劃負擔；然系爭土地有效登記簿四件所有權移轉原因之沿革記載，均無被告所稱：『土地重劃』為所有權移轉原因之記載，惟其標示部記載有民國六十九年之『日據重劃地區清理』之土地標示變更登記原因，其土地所有權部之所有權登記原因尚為『照價收買』、『買賣』字樣。綜上所陳被告以民國六十九年實施之土地重劃或日據重劃地區清理，為取得系爭土地所有權為原因，及其取得時間均與土地登記簿所載事實不符，顯已違背民法第七五八條規定，又被告行政處分（照價收買）之公告處分範圍（土地面積）尚賸餘一、八○二、○四三坪（五九五七．一七平方公尺）未受行政處分（無照價收買處分），然被告卻以無土地作分配（其實有土地），按照價收買當時地價補償原告作成處分，如此處分人民私有土地之法律依據為何？㈡、又民法第七六○條明文：「不動產物權之移轉或設定應以書面為之。」同法第七五七條：「物權除本法或其他法律有規定外不得創設。」查原告受行政處分照價收買公告處分後，尚賸餘一、八○二、○四三坪（五九五七．一七平方公尺）土地所有權利，遭被告以買賣（照價收買）為移轉登記原因為臺北市有，就前開民法之規定應以書面（公告）為之，其書面為何？其書面所載係依何法規？被告均未就登記簿所載事實提證防禦，顯已違舉證責任，圖掩不法侵權之事實。㈢、本件乃原告就系爭土地真正權利人資格訴請，就被告民國五十九年間所為『照價收買』範圍以外，未受照價收買處分，卻以『照價收買』登記原因移轉為臺北市政府所有，尚登記為臺北市○○○○○段重劃區』範圍內土地扣除應負重劃負擔比率回復所有。綜觀被告答辯無非以自行編篡『日據時期土地重劃』可推翻臺灣土地總登記效力，並追溯日本政府（臺灣土地總登記前）之重劃負擔，被告以如此荒繆之詞作成答辯原告實無回應之必要；又被告以行政敗訴後提請再審遭駁回之相同理由，為本件之答辯顯屬無理（詳鈞院八十五年判字第二五八號、第二○七○號判決），足證被告之理窮理虧。㈣、又原告自七十九年十月間起，以系爭二四九、二四九之二、二五○、二五一地號等四筆土地，依五十七土地登記簿所載面積，係五、九九四．九五二坪，被告僅照價收買其中
四、一九二．九坪土地，惟被告之囑託登記函所載面積，卻為五、九九四、九五二坪，因認被告應更正囑託函，返還溢登之土地一、八○二、○五二坪，惟被告歷次答辯及作成之新處分，均以土地重劃為本旨，迴避囑託登記函問題，其基本主張，顯屬訴外裁判。查系爭五、九九四．九五二坪土地中，一、八○二．○五二坪屬原告所有，其餘四、一九二．九坪屬被告所有，至六十九年重劃清理完成，確定重劃負擔約一、五一五坪後，應按兩造所有之土地面積，比例分擔該重劃負擔，經此計算結果，原告應負擔之面積為四二三．八四九坪，其餘一、三七八、二○三坪土地，應由被告更正囑託登記，返還土地予原告，關此主要爭點，被告從未正面答辯，足證原告之請求為有理由，爰請判決撤銷原處分、一再訴願決定及被告應就幸段重劃區內所持土地，在
一、三七八．二○三坪相鄰面積範圍內，予以回復原狀交還原告管業等語。被告答辯意旨略謂：一、原告原有坐落於臺北市○○區○○段二四九、二四九─二、二五○及二五一地號土地面積合計七、三六八．一五四二坪，於日據時期昭和十四年（即民國二十八年）被列入幸段重劃區參加重劃，扣除重劃負擔一、七三二．七一坪後之權利面積為五、六三五．四四坪，民國三十二年（昭和十九年）經日本政府買用道路面積一、三七三．○四八坪後，所餘四、二六二．三九坪，因低報地價於民國五十七年十二月間，經被告依當時實施都市平均地權條例台北市施行細則規定程序照價收買四、一九二．九坪後已登記為市有。二、關於日據時期重劃負擔依台北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理要點第三點㈠規定「對於日據當年已辦理完成之重劃事項（包括制定重劃施行規程呈准公布、換地處分設計分配、換地預定地指定通知）為符合實際情況及保障人民權益，應承認有效。」查「換地預定地指定並假清算原簿」載明該祭祀公業土地重劃前台帳面積七、三六八．一五四坪重劃後權利面積為五、六
三五．四四坪，其間扣除者為重劃負擔一、七三二．七一坪，係由日本政府依當時重劃法令算定而告確定，其計算方式及標準，已無可考，惟為尊重日據時期已完成之重劃事項，依前述之地籍清理要點規定應承認有效。三、原告於七十九年十月十八日以系爭二四九、二四九─二、二五○及二五一地號等四筆土地總面積為五、九九四．九四五坪，被告於五十七年間僅照價收買其中四、一九二．九坪，申請發還賸餘之一、八○二．○四五坪土地，經依被告所屬地政處土地重劃大隊辦理之重劃清理計算，重劃前台帳面積扣除重劃後負擔，再扣除昭和十九年（民國三十二年）買用道路面積後，應餘四、二六二．三九坪，而被告於五十七年照價收買面積為四、一九二．九坪，計有六九．四九坪帳面差額，但重劃後實際已無賸餘土地，被告遂於八十二年九月九日以府財五字第八二○七一○三○號函原告依原低報前述土地其五十七年申報地價之平均值每坪一○、一九四．○五元並加計民法第二百零三條所規定之法定週年利率百分之五複利計算之利息，補發地價補償費計新台幣一、三九三、八六八元，因原告未領取，被告乃依提存法第八、九條之規定提存於台灣台北地方法院提存所在案。四、嗣因原告不服前項之處置，賡續請求被告發還土地遭駁回，復提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，乃提起行政訴訟，案經鈞院八十五年度判字第二五八號判決「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。」五、依據鈞院判決理由，被告重新處分之情形如下：
㈠行政法院判決理由①：「本件爭執關鍵應在重劃負擔之計算，而本件重劃負擔究應如何計算始臻正確、合理，未據被告提出確切事證堪資說明，原處分遽駁回原告之請求，尚難昭折服，訴願、再訴願決定未予查明糾正，亦不無可議，原告執以指摘，尚非全無理由，爰由本院將再訴願決定及原處分均予撤銷，由被告縝密查核，期臻翔實。」此一部分，被告重新處分情形為：「經依被告所屬地政處土地重劃大隊所提供日據時期重劃負擔比較一覽表顯示：被告依日據時期土地重劃所留下之原始資料『清算原簿』計算本案爭議土地之重劃負擔二三．五二％，與其周圍土地分屬日本名字及本國名字之重劃負擔二三．七六％及二二．五五％相當，較諸現行平均地權條例第六十條第三項規定：『依第一項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五為限。』及本市歷年主要重劃區平均負擔比例約三六．八四％為低。」㈡鈞院判決理由②：「被告既承認原告參與重劃之土地，尚有六九．四九坪未予分配，則被告於五十七年間依法照價收買之四、一九二．九坪，自不包括此
六九．四九坪在內。被告就此六九．四九坪土地，未予實地分配，遽以已無剩餘土地可資分配為由，按原告低報地價之五十七年申報地價平均值每坪一○、一九四．○五元折算補發現金一、三九三．八六八元，是否妥適，殊堪商榷。」此一部分，被告重新處分情形如下：「被告就八十二年九月九日府財五字第八二○七一○三○號函所稱尚有六九．四九坪帳面差額乙節並無異議。案經被告所屬財政局清查結果，本案照價收買土地大部分業經分割後，依法讓售予地上物所有權人，上列六九．四九坪帳面差額土地，目前被告並無土地何供發還，同意以轉售第三者之單價為準，加計以法定週年利率複利計算之利息予以補償，經蒐集被告所屬財政局當年辦理出售契約，大部分均係於民國五十九年五月六日土地公告現值調整前簽訂買賣契約，故本案六九．四九坪帳面差額依民國五十八年五月六日公告之各筆土地公告現值加權平均值（每坪一五、一○○元），加計以法定週年利率複利計算補償，估算至八十六年八月三十一日，共需補償新台幣二、四四五、六七一元整，扣除原依規定提存於台灣台北地方法院提存所之一、三九三、八六八元，尚應補償新台幣一、○五一、八○三元，被告乃依上開鈞院判決意旨重為處分於八十六年十月二十八日以府財五字第八六○八三七二○○○號函原告，俟被告所屬財政局編列八十八年預算後，再通知該原告領取地價補償費。㈢惟原告不服被告上開重新處分提起訴願，經內政部以八十七年三月十九日台內訴字第八七○二三九九號訴願決定予以駁回，原告不服，復向行政院提起再訴願，經行政院八十七年十二月二日台八十七訴字第五八九三一號再訴願決定書予以駁回。是被告所屬財政局遵照鈞院八十五年度判字第二五八號判決意旨，編列八十八年度預算，並以八十八年二月五日北市財五字第八八二○四一五七○○號函請原告領取帳面差額六九．四九坪土地之地價補費，自無不合。綜上論結，本件原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由
一、原告原有坐落於臺北市○○區○○段二四九、二五○、二五一地號三筆土地，重劃前台帳面積為七三六八點一五四二坪，於日據時期昭和十四年（即民國二十八年）被列入幸段重劃區參加重劃之土地，依日據時期重劃所留下之原始資料清算原簿登載，重劃後應分配之權利面積為五六三五點四四坪，重劃負擔比例約為百分之二十三．五二，重劃負擔面積為一七三二點七一坪（7368.000-0000.44=173
2.71）參加重劃之二四九地號土地，於昭和十八年（即民國三十二年）八月二十五日分割為二四九、二四九─二、二四九─三地號三筆土地，二五○地號土地分割為二五○、二五○─一地號二筆土地，其中二四九─三、二五○─一地號二筆土地於日據時代昭和十九年（即民國三十三年）被當時日本政府買用（徵收）為道路，道路面積為一三七三點○四八坪，嗣因日本戰敗投降，未完成重劃成果公告、地價差額補償及土地登記等工作，致該土地之實際現況與當時土地登記簿、圖冊不符，惟仍依日據時期辦理重劃之成果即清算原簿所載之位置、面積建築使用，造成分割後二四九、二四九─二、二五○、二五一等四筆土地之土地登記簿所載面積共為五九九四點九五二坪，換地後課稅面積共為四一九二點三九八○坪，有日據時期實施重劃之祭祀公業周拱西原有土地計算沿革表乙份附於內政部訴願卷內可證。
二、系爭分割後二四九、二四九─二、二五○、二五一地號等四筆土地，於民國五十七年十二月間，因原告低報地價，經被告照價收買，有台北市政府⒓⒍府財四字第五八二三五號公告可證，該公告係將該四筆土地全部照價收買，且全部移轉登記為被告所有，以致公告照價收買之面積共為四一九二點九坪，而依土地登記簿所載移轉面積為五九九四點九五二坪之不相同。
三、台北市在日據時期就「中山女中」、「中山北路」及「幸段」等三地區辦理土地重劃，於二十七、八年間即製訂「重劃施行規程」公告實施，並陸續辦理「換地計算」及「換地預定地指定通知」，其餘「重劃公告」「地價差額補償」及「重劃後土地登記」等程序，因日本戰敗投降，停止辦理。台灣光復後被告為求解決日據重劃所留下之未了問題，使其重劃工作早日完成法定程序，遂擬定「台北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理要點」，報經行政院以六十八年十二月十四日台六十八內字第一二六○九號及六十九年一月十五日台六十九內字第○五五六號函核定，並由被告以六十九年二月六日（）府地重字第○五四八六號函發佈施行，依該要點第三點第一項規定，對日據當年已辦理完成之重劃事項（包括制定重劃施行規程呈准公布、換地處分設計分配、換地預定地指定通知）為符合實際情況及保障人民權益，應承認有效。
四、有關重劃負擔之計算，原告重劃前原有未分割之台北市○○區○○段二四九、二五○、二五一地號土地，重劃前台帳面積為七、三六八點一五四二坪，依日據時期重劃所留下之原始資料清算原簿登載，重劃後應分配之權利面積為五、六三五．四四坪。按權利面積乃係重劃前參加重劃之土地面積減去重劃負擔後，應分配之土地面積，故重劃負擔之計算，為重劃前面積減去權利面積後之餘數為一、七三二點七一坪。至上開一、七三二．七一坪，究係如何計算而得，雖無其他資料可資查考，惟經核算其重劃負擔比例約為百分之二三．五二，與其周圍土地分屬日本名字及本國名字之重劃負擔百分之二三．七六及百分之二二．五五相當，較諸現行平均地權條例第六十條第三項規定：「依第一項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五為限。」及台北市歷年辦理之主要重劃區平均負擔比例約百分之三十六．八四均屬較低，是以原告所有系爭土地參加日據時期重劃，應扣除重劃負擔一、七三二．七一坪土地，尚稱合理。又原告重劃後應分配之權利面積，依日據時期清算原簿登載既為五、六三
五．四四坪，經扣除日據時期昭和十九年被日本政府買用之道路面積一、三七三．○四八坪及五十七年因原告低報地價經照價收買之四、一九二．九坪，尚有六
九．四九坪帳面差額應予補償，被告乃依當時讓售地上物所有權人之單價，每坪
一五、一○○元，並加計法定週年利率複利計算補償，估算至八十六年八月三十一日止，共需補償費二、四四五、六七一元整，於法尚無不合。
五、系爭四筆土地既經被告公告全部照價收買，且由原告全部移轉登記給被告，被告照價收買後，業經再分割讓售移轉登記予地上物所有權人，被告已無系爭土地可供發還給原告，原告起訴請求被告回復原狀交還系爭土地一三七八點二○三坪，尚難准許。
六、有關重劃負擔一七三二點七一坪部分，係負擔日據時期昭和十四年（即民國二十八年）被列入重劃區參加重劃土地之應負擔部分，並非重複再負擔照價收買後土地重劃時所應負擔之面積，系爭四筆土地既經政府公告收買，且照土地登記簿所載面積全部移轉登記給被告，再分割移轉登記予地上物所有權人在案，縱令公告照價收買之土地面積與土地登記簿所載之土地面積有所差異而不盡相同，尚難以此為由，而逕認超過照價收買之土地面積移轉登記無效，如有坪數差額，僅係帳面差額之補償問題而已。綜上所述，被告所重為之處分，於法尚無不合，訴願決定及再訴願決定遞予維持原處分並無違誤，原告起訴意旨經核為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 九 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 錦 龍法 官 吳 明 鴻法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十二 年 十一 月 三 日