最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一三八九號
上 訴 人 申○○○
地○○○酉○○○巳○○○未○○○丑○○午○○○宇○○○戌○○○癸○○天○○○亥○○○卯○○○宙○○黃○○辰○○○子○○玄○○庚○○戊○○辛○○○乙○○壬○○己○○丁○○丙○○右 一 人法定代理人 甲○○共 同訴訟代理人 Ａ○○律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 寅○○右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十一年七月二十四日臺中高等行政法院九十一年度訴字第二二九號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所有坐落臺中市○○區○○○段一二七六、一二七八地號、何厝段九○地號○○區○○○段十七之一地號等四筆土地，為臺中市○○○路之既成道路，經上訴人等於九十年九月二十八日以書面向被上訴人機關請求辦理徵收、補償，被上訴人機關以九十年十月八日九十府建土字第一三六三四六號函復以：「．．．
二、查前揭地號土地係屬台中港路既成道路，其補徵經費甚為龐大．．．因政府施政有一定之法定程序，為辦理都市建設，必須審酌財源狀況分列緩急，編列預算送請議會審議後始得依規辦理，另中央也正研擬替代方案俟通過後，再據以辦理。」上訴人不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人所有土地，自日據時代雖為道路使用，但僅為約十公尺寬，復於民國六十年代，經徵用兩側土地拓寬為台中港路，現今系爭土地於土地登記簿土地總登記時，登記為「道」迄今，系爭土地乃為上訴人之合法財產，即應受憲法第十五條規定之保障，上訴人等自可據此憲法所賦予人民之公法上請求權，請求臺中市政府徵收系爭土地，進而核發補償金。又土地徵收條例第五十八條所定，條文中雖指明係為「臨時性公共工程」徵用於三年者，土地所有權人有權請求徵用機關予以徵收補償，姑且不論本件台中港路興辦之初是否為「臨時性公共工程」，縱然該台中港路為非「臨時性公共工程」，然依「舉輕以明重」之法理，倘本件係屬長久固定性之交通道路工程，土地所有權人當更有請求徵用機關徵收補償之權利，應無疑義。職此，上訴人亦可據此請求被上訴人予以徵收並核放補償金。此外，證以大眾捷運法第十九條第一、二、三項所定，即於大眾捷運系統所穿越土地之上空或地下，所有權人尚可依此請求徵收，更遑論及本件平面道路之使用，所有權人對於系爭土地全無任何有效之收益、使用可言，當可請求徵收補償，自不待言。又參照司法院釋字第四○○號解釋意旨，本件中港路全線，除系爭土地所坐落之中段即民權路以西、東海大學以東路段外，其餘路段之土地早已徵收發放補償金完竣，甚於朝馬陸橋路段亦有部分土地已經被上訴人徵收並發放補償金在案，何以同屬同一道路範圍，卻有不同之待遇，其不平等更甚於上開釋字第四○○號所揭示之情形。次依司法院釋字第四○○號解釋理由書，從上開解釋發布至今已逾四年多，被上訴人臺中市政府對於系爭土地從未訂定期限徵收、亦未向上訴人等提出任何籌措財源或其他之補償方案，足見被上訴人所辯，洵屬推託卸責之詞。有關第二項使用補償費請求部分：依照土地徵收條例第五十八條第五項及司法院釋字第四四○號解釋意旨，土地所有權人之土地經政府徵用，於未辦理徵收補償之前，應發給所有權人每年按徵用土地公告現值百分之十計算之補償金。為此請求㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被上訴人應立即辦理徵收系爭土地，暨發放徵收補償金。㈢被上訴人應給付上訴人補償金，及自請求書送達翌日起至徵收程序完畢日止，每年按公告現值十分之一計算之補償金等語。
三、被上訴人則略以：依據司法院釋字第四○○號解釋意旨，各級政府得量力而為，若經費困難，則得以其他替代方案即前解釋文中之「他法」予以補償。故礙於地方政府財源拮据，前經臺灣省政府建設廳八十六年十一月二十八日以八六建四字第五六四○號函全省各縣市，對於全國各縣市政府占有人民私有地部分，正建請中央編列經費補助各縣市辦理徵收或由中央政府研擬因應之法令暨解決方案後辦理，被上訴人將積極配合，惟被上訴人轄內現有類似供公共通行之既成道路，仍屬私有土地者為數甚多，其徵收所需經費亦甚為龐大，實非被上訴人財政所能負擔，茲鑑於既成道路之補償，係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，擬俟中央政府研擬因應之法令暨解決方案後辦理或俟中央撥款專案補助再依規定研訂期限，籌措財源逐年辦理。上訴人所陳本市○○區○○○段一二七六、一二七八地號、何厝段九○地號○○區○○○段十七之一地號等四筆土地屬既成道路，依改制前行政法院七十三年判字第一一一六號判決意旨，在被上訴人財政拮据困難下，僅單獨針對上訴人所有土地予以徵收補償，確有失平等與公允，有違社會公平原則，且本案徵收費用龐大，被上訴人適值財源短絀時局，推行公共建設已倍感艱辛，實礙難調撥勻支或逐年辦理。又中央機關為解決各級政府困境，今正研擬替代方案，俟完成立法程序後，屆時得據以參酌研辦。為此請求駁回上訴人之訴等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」固經司法院釋字第四○○號解釋在案。惟該解釋意旨，乃在確保憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定；並闡明國家機關因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償；而既成道路符合一定要件成立公用地役關係者，因其所有權人對土地已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，如各級政府因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償；復指出國家機關若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，與平等原則有違，國家機關仍應依解釋意旨，依法律之規定辦理徵收給予補償，或訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償，以符憲法保障財產權之旨意。次按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。九、國營事業。一○、其他依法得徵收土地之事業。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」為土地徵收條例第一條第二項、第二條、第三條及第十四條所明定。由上揭法律規定觀之，所謂土地徵收，係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）；而土地徵收，僅有國家，始為徵收權之主體，一般人民，除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收補償其所有土地之公法上請求權甚明。上訴人所有坐落臺中市○○區○○○段一二七六、一二七八地號、何厝段九○地號○○區○○○段一七之一地號四筆土地，為臺中市○○○路之既成道路，上訴人於九十年九月二十八日以書面向被上訴人機關請求辦理徵收、補償，被上訴人以九十年十月八日九十府建土字第一三六三四六號函復以「二、查前揭地號土地係屬台中港路既成道路，其補徵經費甚為龐大．．．因政府施政有一定之法定程序，為辦理都市建設，必須審酌財源狀況分列緩急，編列預算送請議會審議後始得依規辦理，另中央也正研擬替代方案俟通過後，再據以辦理。」等情，揆諸首揭說明，並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤。又本件為具有公用地役關係之既成道路，與土地徵收條例第五十八條第一項規定「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物」之情形不同，上訴人依據同條第五項「徵用土地」補償之規定，請求如附表二所示之補償金，亦非正當，因而駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張參照司法院釋字第四○○號解釋意旨，其用意無非係以憲法第十五條之規定作為該號解釋立論基礎，是以依該號解釋所持之見解，在既成道路之個案中，因現實行政、立法怠忽職責之窘境下，為貫徹憲法第十五條保障人民財產權之基本權利，人民得以直接援引憲法第十五條之規定，作為公法請求權，據以向行政機關請求徵收補償。次依司法院釋字第四四○號解釋意旨，亦足證土地權利人「自應享有相當補償之權利」，換言之，即肯認土地權利人有請求補償之公法上權利，並非原審判決所言上訴人等並無公法上權利。準此，原審判決未能深察司法院釋字第四○○、第四四○號解釋意旨，在既成道路之徵收補償案件，依據憲法第十五條所定人民對於行政機關自應有請求徵收補償之公法上權利，原判決有判決違背法令。又系爭土地，乃位於臺中市○○○路上，而在同一台中港路上，於民權路以東、東海大學以西路段，早已徵收發放並補償金在案，甚於朝馬路段亦於近年興建「朝馬陸橋」而徵收補償完畢，唯獨上訴人等所有系爭土地所在之民權路以西，東海大學以東至今仍未徵收補償，參諸「衍生分享請求權」，上訴人等亦得基於平等原則，請求被上訴人臺中市政府對於系爭土地予以徵收併發放補償金，原判決未能就上訴人之主張於理由中加以說明，自應構成判決理由不備之違法。另依照行政法院判字第七號判例及行政法院八十六年八月庭長評事聯席會議意旨，公法亦得類推適用其他公、私法規定，以保障人民權利。上訴人請求被上訴人徵收系爭土地併發放補償金，縱然無法律之依據，自得類推適用土地徵收條例第五十八條，大眾捷運法第十九條第一、二、三項等規定，系爭土地位於臺中市○○○○道路即台中港路上，其公權力之侵害尤甚於「臨時性之公共建設工程」或捷運系統之「上空或地下」，依「舉輕以明重」之法理，上訴人自得類推適用上開規定；又參照土地徵收條例第五十八條第五項規定，縱使上訴人無法直接適用本條項規定請求被上訴人機關發放徵用期間補償金，惟參照司法院釋字第四四○號解釋意旨，認既成道路未經徵收前，土地權利人仍有補償請求權利，上訴人等亦得本於此依照憲法第十五條規定，請求被上訴人於未辦理徵收前，發放補償金。原判決對此未於理由中說明何以不採之意見、理由，有判決不備理由之違法等語。然查依前揭土地徵收條例第一條第二項、第二條、第三條及第十四條之規定，所謂土地徵收，係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。而土地徵收，僅有國家，始為徵收權之主體，一般人民，除法律別有規定外，並無請求國家徵收補償其所有土地之公法上請求權。況查「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關即該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明；故司法院釋字第四○○號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此由該號解釋亦敘明「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據甚明。且關於土地徵收處分之程序，依上述規定，應依土地徵收條例之規定為之；而徵收土地應由中央主管機關核准之，而所謂中央主管機關係指內政部，亦分別為土地徵收條例第二條及第十四條所明定；土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，故被上訴人自無土地應否徵收之決定權，而無從作成准予徵收之處分，是上訴人請求被上訴人就系爭土地為徵收之處分，於法自有未合。原判決駁回上訴人之訴，於法並無違誤。末查原判決並就上訴人主張依據土地徵收條例五十八條第五項「徵用土地」補償之規定，請求給付補償金乙節，為不可採等情。明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開法令規定及解釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審對於上訴人所提出新工處函文，雖有未於判決中加以論斷，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 十六 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 廖 宏 明法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 褔 瀛中 華 民 國 九十二 年 十 月 十六 日