最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一三九八號
原 告 甲 ○被 告 內政部代 表 人 余政憲右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國八十九年四月二十八日台八十九訴字第一二一○四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣本件需用土地人交通部國道高速公路局（下稱高公局）為辦理中山高速公路新竹至員林段拓寬工程，改善彰化交流道需要，需用坐落彰化縣彰化市○○○段四二四之一地號等六十二筆土地，面積一．二一三七公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由交通部報經被告以民國（下同）八十七年八月三十一日台八十七內地字第0000000說函核准徵收及附帶徵收其地上物，並交由彰化縣政府以八十七年十月二十九日八七彰府地權字第二○一七三八號公告及函知土地所有權人，原告以高公局規劃拓寬新平路銜接彰鹿路，拆除其所有彰鹿路二之五號房屋，影響其生計及浪費徵收公帑；又補償地價不及市價四．五分之一云云，向台灣省政府提起訴願。該府受理徵收補償部分，土地徵收部分依訴願管轄規定，移送被告審理，嗣此部份經決定駁回，原告不服，提起再訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按國家因公用或其他公益目的之必要，得依法定程序徵收人民之財產，並給予相當之補償，一般稱為「公用徵收」（司法院大法官會議釋字第四○○號解釋參照）而國家因公共事業之需要（本件係為交通事業之需要），對於人民之土地經由法定程序予以剝奪，並給予相當補償之「土地徵收」制度，即屬「公用徵收」之一種（司法院大法官會議釋字第四二五號解釋參照）。而關於土地徵收之要件及程序，憲法並未定有明文，而係委由法律予以規範（憲法第一百零八條第一項第十四款、司法院大法官會議釋字第二三六號解釋參照）因徵收土地對於人民財產權之影響頗鉅，故舉凡徵收之要件及應踐行之程序，應由法律為具體明確之規定始合乎憲法保障財產權之意旨（憲法第十五條及第二十三條參照）。而於現行法規中，對於土地徵收之要件及程序規範較詳者，要屬土地法，其中第二百零八條係徵收要件之規定，而第二百二十二條至第二百三十五條，則是徵收之程序規定。固然上開要件規定之用語有欠明確，而程序之規定亦未盡周全（司法院大法官會議釋字第四○九號解釋參照）惟仍堪作為行政機關處理徵收事件及司法機關從事適法審查之依據。（一）查依土地法施行法第五十條第十款規定：「土地法第二百二十四條規定之徵收土地計劃者，應記明左列事項：十、曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形。」是需用土地經勘選測量調查完竣，需用土地人應即邀約土地所有權人、土地改良物權利人等舉行協調會，儘量以合理價格採用協議收購方式，取得需用土地，藉免行使公權力辦理徵收。若未能達成協議時，才以徵收方式辦理，但應將其協議不成之原因詳細作成紀錄，始得據以申請徵收私有土地。然本件需用土地人高公局從未與原告請收購方式即逕向被告申請徵收原告所有之土地及其上之建築物，其徵收之申請顯然違法，被告對此違法之申請竟仍為核准徵收之行政處分，其顯有違誤。（二）次查依土地法第二百三十三條本文規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。」然苟上述應補償之地價及其他補償費未如期發給時，該公用徵收之效力，依司法院三十三年度院字第二七○四號解釋：「需用土地人不依規定於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交地政機關發給完竣者，法律上既無強制繳交之規定，實際上亦未便使徵收土地核准案久懸未決，細繹立法本質，徵收土地核准案自應解為從此失其效力。」亦即從公用徵收應給予補償，無補償之公用徵收違反憲法上財產權保障之意旨，應認該徵收土地核准案失其效力，而此亦為司法院大法官會議釋字第一一○號解釋所肯認。本件經被告以八十七年八月三十一日台（八十七）內地字第八七○九九二○號函核准徵收及附帶徵收其地上物後，交由彰化縣政府以八十七年十月二十九日八七彰府地權字第二○一七三八號公告，惟依土地法第二百二十七條第二項之規定，此公告之期間為三十日。則系爭補賞地價及其他補償費依法至遲應於公告後（即八十七年十月二十九日）四十五日內（即八十七年十二月十三日）發放，然本件原告卻遲至八十七年十二月十四日始領得系爭補償地價及其他補償費，顯已逾土地法第二百三十三條所規定之公告期滿後十五日內發放之期限，依上開司法院之解釋應本件徵收土地核准案已失其效力。亦即被告所為核准徵收之行政處分，亦因土地法第二百三十三條之規定而失其效力。二、按國家為私有土地之徵收時，其徵收範圍應以供其目的事業所必要者為限，此乃係徵收之比例原則之要求，此種原則是衍生於憲法第二十三條限制人民基本權本之最高原則，蓋有利於公益之公用徵收，必須是屬於一種為達成該公益之最後手段，換言之，已無其他更溫和方式足以達成公益之要求時，始可依徵收之方式為之；同樣的對私有財產權所為之催收侵害，亦必須選擇最小之侵害方式及範圍為之，此種最小侵害之原則即為「禁止逾越原則之保障」。查本件係因高公局規劃拓寬彰化市○○路以改善彰化交流道之交通雍塞，因而徵收原告所有坐落彰化市○○段二一七之三地號土地，致原告所有坐落門牌號碼彰化市○○路二之五號之建物需以拆除。惟查：本件道路拓寬工程若往東移動，其經過彰化市○○段二一六之一（台灣省政府所有）、二一六之三（彰化縣政府所有）、二一六之六（應有部分二分之一為中華民國所有，應有部分二分之一為彰化縣政府所有）、一九六之一（中華民國所有）、一九六之二（中華民國所有）、一九六之三（中華民國所有）、一九六之四（中華民國所有），上開七筆土地均屬公有土地，且經徵收完畢，目前亦由高公局所管理。詎料，系爭拓寬工程所規劃之路線竟捨已徵收完成之公有土地不利用，卻另行徵收原告之土也，此不僅違反「比例原則」且亦有違都市計畫法第四十二條第二項及土地法第二百零八條之規定，又高公局認：本案新平路計劃延伸路段之線型採偏北彎曲後再彎回彰水路與彰鹿路交叉路口銜接，主要係為考量彰化市區來車南下上高速公路之入口匝道（以橋樑跨越中華西路成為主體交叉）及南下駛離高速公車輛往彰化市區方向之出口匝道有足夠的坡長以維持和緩之縱坡道並兼顧該入、出口匝道跨越中華西路新平路（計劃延伸段）之足多淨高；另於彰水、彰鹿口盡量減小斜交角度以改善路口交通運轉。惟查：將該道路之計劃案往東移，不僅可達至原來規劃之效果；又可利用原即徵收欲做為道路拓寬使用土地；且可免於重新再予徵收原告之土地，並拆除之房屋；則一再訴願決定並未敘明就此道路規劃有何不利益之處？即驟予將訴願及再訴願駁回，自係違誤。三、爭原告所有坐落彰化縣彰化市○○段二一七之三地號土地原係自同縣市同段原告所有之二一七地號土地分割而來，而該二一七地號土地雖仍屬都市計劃用地，然其使用分區於七十年八月十日為「農業區」，嗣於七十六年七月二十二日變更為「高速公路特定農業區」此後即未再變更。是系爭原告所有坐落彰化縣彰化市○○段二一七之三地號土地，於被告核准徵收前為都市計劃內高速公路特定農業區用地，非如再訴願決定中所稱為都市○○道路用地。故被告核准徵收系爭原告土地前並未依前開都市計劃法第五十二條前段規定之意旨，先行變更都市計劃，再予徵收。即被告並未先將系爭原告土地變更為道路用地後始予徵收，而係將都市計劃內○○○區○○○○路特定農業區用地之系爭原告所有土地逕予徵收，是其徵收程序顯有違都市計劃法第五十二條首段規定之旨。綜上所述，請指定管轄、行言詞辯論，並撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、有關原告訴稱本案需用土地人未與所有權人協調乙節，按高公局為利辦理本案工程用地取得，經協調彰化縣政府協助召開用地徵收說明會，經該府以八十七年五月八日八七彰府工土字第○八二二三○號函通知業主及相關單位，訂期於八十七年五月十九日上午十時於彰化市第二果菜市場，召開本案協調說明會，並由需地機關高公局與該府工務局說明改善工程規劃事宜在案，原告訴稱本案未與所有權人協調乙節，與事實不符。二、至有關原告訴稱路線規劃不當及未參採其建議方案等節，查本案徵收土地計畫書圖及有關資料內所檢附之有無妨礙都市計畫證明書中所載，系爭土地係都市○○道路用地，高公局辦理中山高速公路新竹至員林段改善彰化交流道拓寬工程徵收系爭土地，並無妨礙當地都市計畫。原告所陳訴規劃不當事宜係屬另一事件，與徵收案件之核准無關。綜上所述，請判決駁回原告之訴等語。
理 由
一、按國家因交通事業之需要，得徵收私有土地，為當時土地法第二百零八條第二款所明定。又依同法第二百二十二條規定，舉辦之事業，屬於中央各院、部、會直接管轄或監督者，徵收土地由中央地政機關核准之。本件需用土地人高公局為辦理中山高速公路新竹─員林段拓寬工程，改善彰化交流道需要，需用坐落彰化縣彰化市○○○段四二四─一地號等六十二筆土地，面積一點二一三七○公頃，暨其土地改良物，乃檢附徵收土地計畫書點等有關資料，報經內政部以八十七年八月三十一日台內地字第八七○九九二○號函核准徵收，交由彰化縣政府以八十七年十月二十九日八七彰府地權字第二○一七三八號公告徵收，公告期間自八十七年十月三十一日起至同年十一月三十日止。並於公告期滿十五日內以八十七年十二月四日彰府地權字第二二六二三一號函通知領取補償費，原告逾期未領，彰化縣政府以八十八年二月二十六日彰府地權字第三七六四二號函催領，仍因逾期未領，彰化縣政府乃向臺灣彰化地方法院聲請提存在案，與首揭規定尚無不合。
二、彰化縣政府八十七年十月二十九日八七彰府地權字第二○一七三八號公告中公告事項四載明公告期間自八十七年十月三十一日起至八十七年十一月三十日止（計三十天），有該公告附於內政部訴願卷內可證，原告起訴意旨指稱公告期間應自八十七年十月二十九日起算之詞，核與事實不符，尚不足採。
三、有關原告訴稱本案需用土地人未與所有權人協調乙節，按高公局為利辦理本案工程用地取得，經協調彰化縣政府協助召開用地徵收說明會，經彰化縣政府以八十七年五月八日八七彰府工土字第○八二二三○通知業主及相關單位，訂期於八十七年五月十九日上午十時於彰化市第二果菜市場，召開本案協調說明會，並由需地機關高公局與彰化縣政府工務局說明改善工程規劃事宜在案，原告訴稱本案未與所有權人協調乙節，與事實不符，尚不足採。
四、至有關原告訴稱路線規劃不當及未參採其建議方案等節，經查本案徵收土地計畫書圖及有關資料內所檢附之有無妨礙都市計畫證明書中所載，系爭土地係都市○○道路用地，高公局辦理中山高速公路新竹─員林段改善彰化交流道拓寬工程徵收系爭土地，並無妨礙當地都市計畫。原告所陳訴規劃不當事宜係屬另一事件，與徵收案件之核准無關。
五、公告期滿後十五日內，彰化縣政府於八十七年十二月四日以彰府地權字第二二六二三一號函通知地主於八十七年十二月十四日領取補償費，尚未逾行為時土地法第二百三十三條所規定之公告期滿後十五日內發放之期限，因原告逾期未領，彰化縣政府再以八十八年二月二十六日彰府地權字第三七六四二號函催地主領取，仍因逾期未領而向臺灣彰化地方法院聲請提存在案。原告起訴意旨所稱原告遲至八十七年十二月十四日始領得系爭補償地價及其他補償費，已逾公告期滿後十五日內發放之期限，該土地徵收核准案已失其效力之詞，核與事實不符，亦不足採。
六、依前說明，本件事實已明確，起訴意旨請求為言詞辯論乙節，本院認無必要，併予敍明。綜上所述，原處分於法尚無不合，訴願決定、再訴願決定遞予維持原處分，並無違誤，原告起訴意旨經核為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 十六 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 錦 龍法 官 吳 明 鴻法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十二 年 十一 月 三 日