最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一三○四號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 雲林縣西螺地政事務所代 表 人 丙○○右當事人間因所有權登記事件，上訴人對於中華民國九十一年五月八日高雄高等行政法院九十年度訴字第二○七七號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由上訴人之上訴意旨略謂：一、原判決對農業發展條例第十八條適用不當：㈠、原審認為（下稱農發條例）「農業發展條例第十八條第四項前段，係為補充該條第一、三項所為之規定，至於該條中段及後段，則非僅補充該條第一、三項規定，故不分農業發展條例修正前或修正後所興建之農舍，均應受其限制，方符合該法律修正之立法目的」。㈡、違反法學解釋方法，並造成法條體系矛盾、衝突：⒈從體系解釋觀察。⑴、新修訂農業發展條例第十八條共六項，從體系解釋觀察，可知各項之規範目的為：第一項，規範修法後取得農地申請興建農舍之條件。第二項，補充第一項規範。第三項，規範修法前取得農地申請興建農舍之條件。第四項，補充第一項及第三項規範。第五項，補充前四項規範。第六項，獎勵集村興建農舍之特別規範。⑵、另就立法技術觀察，法條同時就原則與例外而為規範時，以設但書方式處理（例如前揭第二項但書），至於就同一規範目的而有多項補充時，則以分段方式處理（例如前揭第二項分前、後段，第三項分前、後段，第四項分前、中、後段）。準此，可見新修訂農發條例第十八條第四項中段規範目的，顯係同條第一項及第三項規定之第二個補充規範而已。⑶、倘第四項中段規範不作右述之解釋，而謂一切農舍與坐落基地均包括在內者，則無法解決左列問題：Ａ、修訂前農舍與坐落基地所有權人不同者，將無法分別處分，顯然剝奪人民對財產之處分權利，除違反中央法規標準法第五條第二項規定（關於人民權利、義務者應以法律定之）外，復與該條項規範係補充第一項及第三項規範之立法目的不符（按顯然已超過應補充之同法第一項及第三項之射程）。Ｂ、修訂前農舍與坐落基地所有權人不同，已僅就農舍或農地設定抵押權者（按我國係採房屋保存登記任意制，農地單獨設定抵押權者在修法前亦屢見不鮮），如何實行抵押權？可否將不屬於抵押人之建物基地併付拍賣？如不可併付拍賣，可否認為違反新修訂農業發展條例第十八條第四項中段規範？⑷、承上意旨，倘第四項中段規範對象係一切農舍與坐落基地均包括在內者，就立法技術與體例而言，即應規範於「總則編」，並且就前述問題為例外（但書）規定方是，而非以補充第一項及第三項規範之立法方式出之。可見，第四項中段規範對象僅係補充第一項及第三項規範而已（即新修訂後申請而興建之農舍），而非規範一切農舍（包括舊有農舍）與坐落基地，至為灼然。⒉從目的解釋觀察：新修訂農業發展條例第十八條之立法理由，旨在確保農地農用、禁止濫建農舍，此觀行政院版本修正理由及立法院院會討論重點說明，至為灼然。茲分述如后：（１）行政院版本修正理由：在放寬農地移轉分割限制後．．．故原則上農地以不准興建以住宅為主之農舍，以配合放寬農地農有落實農地農用之執行需要。（２）立法院院會討論重點說明：行政院版本農業發展條例修正草案中有關農地興建農舍問題引起各界關注，亦為立法院院會討論的重點。採納學者專家「興建農舍之條件應以法律明定」之建議。（３）依上可知，新修訂農業發展條例第十八條之立法目的，旨在嚴格限制「新建農舍」之問題，並非解決「舊有農舍」之問題或限制「舊有農舍」之處分權。承上意旨，「舊有農舍」顯非新修訂農業發展條例第十八條規定所欲規範之對象，至於如何落實同條第四項後段所欲達成之目的（即已申請興建農舍之農業用地不得重複申請），應屬土地行政管理問題，例如於土地登記簿謄本標示部「其他登記事項」欄內記載已申請興建農舍之登記（例如為建物建號之備註登記是）即屬可取之行政處分。⒊據上說明，原審認為新修訂農業發展條例第十八條第四項中段文意，與同項前段規範對象不同，擴大規範對象及於「舊有農舍」，不僅於法無據，且揆諸前揭說明，殊顯未洽。㈢、該法條並無漏洞，原審對該法條的解釋，已逾越司法依法（解釋、適用法律）審判的角色，僭越立法權，形成法官不當的造法。⒈在法條有明顯的漏洞，始有法官造法的空間。而農業發展條例第十八條並無漏洞。⒉法官對法條的解釋，應僅限於在法文文義範圍之內或有『類推』之情形。原審逾越農業發展條例第十八條文義範圍，擴張解釋，但無合理之法理根據。⒊前揭造法結果，造成對人民財產權增加法律所未有的限制。若准許法官造法，其目的功能，必是為使人民的權益受到保障，絕非不可能是侵害人民的財產權，以達到行政機關之行政管理。⒋查農舍須與其坐落土地併同移轉，或有其政策目的，為行政管理，在新農業發展條例修訂之後，才真正具有適法性（即拘束人民權利之法律上基礎），原審不察，不當擴張解釋，有違行政法上的法律保留原則。二、援用「實施區域計畫地區建築管理辦法第五條規定」及內政部八十七年一月八日台（八七）內地0000000號函釋之規定，有所不當：㈠、按「實施區域計畫地區建築管理辦法」是有關建築管理，應屬建築物的行政管理事項，與人民不動產所有權移轉該實體法的權利無關，與人民申請不動產所有權移轉登記也無關。且地政事務所並不是建築管理機關，又上訴人所申請的案件，並非是建築申請案，更不是申請建造自用農舍者，故以該建築管理辦法為駁回之依據，確有不當。㈡、原審援依前揭內政部的函釋，認「原告如欲取得系爭農地，只能將該農地及其上之農舍全部一併移轉」等見解，惟：依民法第七百六十五條規定所有權之自由處分權，僅受到「法令」之限制。依中央法規標準法第二條規定所謂的法律是指法、律、條、例或通則。同法第三條所謂的命令是規程、規則、細則、辦法、網要、標準或準則。依中央法規標準法第五條第一款規定及憲法明文規定，對人民基本權利之限制應以法律定之，憲法第十五條載明人民的財產權應予保障，憲法第二十二條規定人民自由權利（含財產權）之限制，以法律定之。則人民的財產權依憲法、中央法規標準法第五條等規定，若有所限制，應以法律定之。行政機關的行政函釋，非中央法規標準法所謂的法律或命令，對人民財產權不得增加法令所無的限制。縱行政上，有所謂的授權命令，但必有母法授權存在及其授權需明確，以符合法律保留原則。前揭內政部函釋，根本無授權法條，即憑空無根據地增加對人民財產權（自由處分權）的限制，明顯違反法律保留原則，並不具適法性（拘束人民權利之法律上基礎）。
㈢、若認前揭內政部函釋具有適法性，則「農舍須與其坐落土地併同移轉」規定是否即為強制規定？按前揭函釋意旨，說明只要符合實施區域計畫地區建築管理辦法第五條規定，農舍並不須與其坐落土地併同移轉，即「農舍須與其坐落土地併同移轉」規定並非強制規定。㈣、探究農業發展條例第十八條規範意旨，主要是以管制「新農舍」的興建，達到行政上農舍農用的政策目的。以比例性、相當性原則及合理性（手段與目的間）而言，則擴張解釋該手段（違反法律保留原則，限制人民財產權的行使），增加法對「舊農舍」的所無的限制。若昔日行政機關以不適法的行政函釋，任意對人民財產權的行使予以限制，人民的權益已遭侵害，今日司法機關不僅未依法糾正行政機關不適法的行為，反為其提供一合法化的擴張解釋，而該解釋，明顯違反憲法所揭示對人民財產權保障的規定意旨，則憲法對人民基本權利的維護（違反）與政策行政管理二者，恐有所失衡，亦不符比例性、相當性及合理性原則。三、其他違背法令之情形：農業發展條例第十八條並非強制性的規定。縱認農業發展條例第十八條同時也是對「舊農舍」的限制規範，則本案調解筆錄並不生違反強制性的規定，而為自始當然無效，應是屬補正問題或是有瑕疵得撤銷，在未令補正或撤銷之前，難謂無效。
又確定判決縱實質上有無效之情形，在未被撤銷廢棄前，仍具有形式上存在之效力。同理，訴訟上成立的調解，與確定判決有同一效力，應亦同。即本案調解仍具有形式上存在的效力，在未被撤銷、廢棄前，該效力仍存在。再者，被上訴人之審查權限，是否包含對「具司法確定判決之調解有、無效力」的審查？若認有者，則同理，被上訴人亦可審查行政法院的判決書之效力，如此一來，行政、司法不分，也令人民對行政訴訟制度及其功能存在的價值，無法有正確的期待。因為，不管取得何樣的司法判決，到最後仍須經行政機關的認定是否有效，此實有違行政機關是行政執行機關之功能。請判決廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
被上訴人則以：一、「農舍應與其座落用地併同移轉」係八十九年一月四日修正前農業發展條例第三條第十款（八十九年一月四日修正後亦為同條款）之立法精神，並列為政府農業政策重要施政方針之一。隨時代變遷，新修訂之農業發展條例雖刪除耕地不得分割及移轉為共有等不合時宜之限制規定，惟「農舍應與其座落用地併同移轉」非但未予排除，反更進一步正式納入成為修正後農業發展條例第十八條第四項規定之條文。故雲林縣政府於本案訴願決定書理由略以：「．．．『農舍應與其座落用地併同移轉』之規定，並不因修正施行前興建之農舍而異其旨趣．．．」；原審法院亦持相同之見解。二、內政部八十七年一月八日台（八七）內地字第八六一二二九五號函規定：「實施區域計畫地區建築管理辦法第五條規定：『於各種用地申請建造自用農舍者，．．．建築面積不得超過其耕地面積百分之十．．．。』．．．經查本案黃○○擬移轉其農地部分持分三二七五分之四七八予其他共有人，其移轉後之剩餘農地持分為三二七五分之二五三三，面積為二五三三平方公尺，而農地上之農舍面積為二五
三．二二平方公尺，仍符合上開規定，准予將其基地持分之一部分移轉予其他共有人，不受本部七十七年一月二十五日台（七七）內地字第五六四五八三號函（農舍所有權之移轉，應與基地一併移轉）規定之限制。」；按該規定係針對農地地上已有興建農舍之情況下，如申請人僅申請部分土地持分移轉為共有時，以農舍及其坐落基地仍能保持完整關係並能符合建管法規之前提下所作成之解釋，其仍恪守農業發展條例第三條第十款規定略謂：「農業用地．．．（二）供與農業經營不可分離之農舍．．．之土地。」之立法精神自不待言；其審核上須先將該欲申請移轉之持分先換算為面積，然後與該農舍之坐落基地總面積相減，其所剩之面積與該農舍建築面積（實務上採投影面積）兩者間之比例如仍能符合實施區域計畫地區建築管理辦法第五條「百分之十」之規定者，即得准其單獨移轉農地持分。本案申請之內容顯屬上開規定適用之列，該規定亦為對本案最有利之行政命令解釋，是本案如能符合該規定之要件，即可准其所請。惟本案並不符前揭內政部函釋之規定，自無法准其登記申請。三、本案雲林縣政府訴願決定理由及原審法院判決理由中均敘明：農業發展條例第十八條第四項規定係屬強制規定，其既由國家權力參與其間，而不得由當事人自由意思變更其適用；並認依該條文規定之意旨，「不分農業發展條例修正前或修正後所興建之農舍，均應受其限制」。被上訴人依農業發展條例第十八條第四項「農舍應與其座落用地併同移轉」之規定，及最高法院五十五年台上字第二七四五號判例，駁回上訴人之土地所有權移轉登記申請之原處分，並無違誤，請判決駁回上訴人之訴等語，資為抗辯。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：一、經查：系爭土地為特定農業區農牧用地，其上建○○○鄉○○段一○四、一○五建號兩棟農舍，所有權人均為李滿珠，此有使用執照、土地及建物登記謄本附於原處分卷足稽。按農業發展條例第十八條第一項及第三項係就該條例八十九年一月四日修正施行前、後取得農地，無自用農舍而需興建者，應如何申請所為之規定，及該條例修正施行前共有之耕地，於修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，應如何申請所為之規定。再由該條第四項規定「第一項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。」之文義觀之，其前段、中段規範之目的，乃為使農舍與農地同歸屬於一人所有，便於農地所有人能夠使用農舍，以利於農地之耕作，增進農舍之利用及耕作之效率。而後段規範之目的，乃在於防止農地濫蓋農舍，而失去農舍僅係為輔助耕作為目的之本質，破壞農業生產環境，並造成可耕作之農地減少及炒作農地之現象。從上開規定之文義及規範之目的可知，農業發展條例第十八條第四項前段，係為補充該條第一、三項所為之規定，殆無疑義。至於該條中段及後段，則非僅補充該條第一、三項所為之規定。易言之，上開條文前段乃係就農業發展條例八十九年一月四日修正施行後新建之農舍，所為之限制。至於該條中段及後段則不分農業發展條例修正前或修正後所興建之農舍，均應受其限制，方符合該法律修正之立法目的，否則將造成修正前所興建之農舍可與其坐落之用地之所有權分別移轉給不同之人，或修正前已蓋有農舍之農地仍得重複申請興建農舍，豈非與上開法律規定之精神背道而馳。綜上說明，足見農業發展條例第十八條第四項中段農舍應與其坐落用地併同移轉之規定，對該條例修正前後之農舍及農地移轉均有適用。上訴人主張上開法條第四項僅在補充該條第一、三項之規定，對新建之農舍所為之限制，顯有誤解，尚難採取。二、按「農業發展條例第三條第十款規定：農業用地：指供農作、森林、養殖、畜牧及與農業經營不可分離之農舍．．．。」就其規定之用語觀之，並參酌該條例之立法精神，宜解為農舍係與農業經營不可分離之設施物，目的是在於便利農地就地耕種而特予准其興建，故農舍興建人應以該農業區內有農地或農場之農民為限。且為貫徹農地農用之精神，農舍與其基地所有權應一併移轉．．．，故執行上似應嚴格限制農舍興建人之資格以農地所有人為限，且農舍與其基地所有權應一併移轉（內政部八十一年十一月十九日台八一內地字第八一一四一四一號函參照）。次按「實施區域計畫地區建築管理辦法第五條規定：『於各種用地申請建造自用農舍者，．．．建築面積不得超過其耕地面積百分之十．．．。』經查本案黃○○擬移轉其農地部分持分三二七五分之四七八予其他共有人，其移轉後之剩餘農地持分為三二七五分之二五三三，面積為二五三三平方公尺，而農地上之農舍面積為二五三．二二平方公尺，仍符合上開規定，准予將其基地持分之一部分移轉予其他共有人，不受農舍所有權之移轉，應與基地一併移轉之限制。」（內政部八十七年一月八日台（八七）內地字第八六一二二九五號函參照）。查本件系爭土地面積一三○三．四○平方公尺，李滿珠如移轉上開土地應有部分五三二之八五予上訴人，其移轉後之剩餘農地應有部分五三二之四四七，面積為一○九五．一五平方公尺，而該農地上之農舍面積第一層為一一八．二五平方公尺，第二層為一三○．○九平方公尺，第三層為九八．五一平方公尺，法定空地面積為一一七三．○六平方公尺，此有土地登記謄本及農舍使用執照在卷可稽。則以農舍面積最大之第二層面積與法定空地面積合計共一三○三．一五平方公尺，與系爭土地總面積一三○三．四○平方公尺相較，幾已相等，已無多餘之面積移轉給他人保持共有。故依修正後之農業發展條例第十八條第四項中段規定及上開內政部函釋意旨，上訴人如欲取得系爭農地，只能將該農地及其上之農舍全部一併移轉，始能符合上開法律及函釋之規定。三、次按「法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。」「調解成立者，與訴訟上和解有同一效力。」分別為民法第七十一條、民事訴訟法第四百十六條第一項所明定。「訴訟之和解成立者，依民事訴訟法第三百八十條第一項規定，固與確定判決有同一之效力，惟此項和解亦屬法律行為之一種，如其內容違反強制或禁止之規定者，依民法第七十一條前段之規定仍屬無效。」亦經最高法院著有五十五年台上字第二七四五號判例在案。又調解與和解在實質上相同（吳明軒中國民事訴訟法中冊八十九年九月修正五版第一一一六頁），均係私法上法律行為，同時亦為訴訟法上之訴訟行為，故上開判例，調解亦可適用之。查上訴人與訴外人李滿珠就系爭土地所有權移轉登記，向台灣雲林地方法院聲請調解，經調解成立，李滿珠應將系爭土地應有部分五三二分之八五移轉登記予上訴人，此有該院九十年六月二十八日九十年度調字第一三五號調解筆錄影本附卷可參。揆諸前開法律規定及判例意旨，上述調解內容既違反農業發展條例第十八條第四項中段農舍應與其坐落用地併同移轉之規定，上訴人與李滿珠合意所成立之調解，即因違反上開強制規定而無效。而調解如有民法上無效之原因，是為自始、當然、絕對、確定的不生效力，被上訴人自無從依此無效之調解筆錄，而據以執行辦理移轉登記，是被上訴人認本件有依法不應登記之原因，自無不合。上訴人主張被上訴人越權替代司法機關審查「調解筆錄」是否有無效之原因，並以違反強制規定而無效為由，駁回登記申請，造成行政權限凌駕在司法機關之上云云，亦不可採。四、綜上所述，本件上訴人所據以申請土地移轉登記之調解筆錄，其內容既因違反法律強制規定而無效，被上訴人自無從據以執行登記，是被上訴人以本件屬依法不應登記而依土地登記規則第五十一條第一項第二款否准上訴人所有權移轉登記之申請，並無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。因而依農業發展條例第十八條第一項、第三項、第四項及實施區域計畫建築管理辦法第五條之規定，認上訴人前訴訟程序之訴為無理由，將訴願決定及原處分維持，並駁回上訴人前訴訟程序之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，主張農業發展條例第十八條並非強制規定，縱認農業發展條例第十八條對「舊農舍」亦得適用，則本件系爭調解筆錄並不生違反強制規定而自始當然無效之情形等語，指摘原判決適用法規不當，求予廢棄，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 二十六 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 明 鴻法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十二 年 十 月 一 日