最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一四四一號
原 告 台灣糖業股份有限公司代 表 人 吳乃仁被 告 嘉義市政府代 表 人 陳麗貞右當事人間因巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國八十九年四月二十九日台（八九）內訴字第八七○四九三一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告所有嘉義市○○○段六六○之一號土地（即門牌嘉義市○○街○○○巷三、五、七、十一、十三、十九、二十一、二十三、二十五、二十七號等房屋前道路），經訴外人曾煥欽於八十六年十月二十一日向被告申請公告為現有巷道。經被告向所屬嘉義市西區戶政事務所查知，糸爭六六○之一號土地毗鄰住戶之門牌設籍資料，北興街四七五巷二十三號住戶自民國（下同）五十四年設籍，另五號、十一號、十五號於六十年初次設籍，二十五號於六十二年設籍，上開住戶通行系爭巷迄已超過二十年，供不特定之多數人通行，具有公用地役關係，被告乃依台灣省建築管理規則第四條規定，以八十七年一月二日府工建字第九四六六號函知訴外人及副知原告系爭巷道為現有巷道。原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、原告一再主張系爭土地係由本件陳情人曾煥欽等人未經原告同意擅自在渠等所有房產前搭蓋地上物無權占用，並非供公眾通行作為道路使用，並提出經地政機關鑑界標示界址與無權占用地上物相關位置之照片數幀，以證明原告上開主張非虛，但被告及原決定機關竟置系爭土地使用現況係搭蓋地上物之事實於不顧，僅憑設籍資料遽予認定系爭土地為通行巷道，又對原告所提出照片、地籍圖等證據完金未予調查或囑託地政機關就現況再為測量，以釐清系爭土地是否供公眾通行之用，遽予採憑被告不實之主張，不僅嚴重悖於證據法則；且建有地上物之土地何能供公眾通行使用，令人匪夷所思，被告及決定機關之公務員對巷道之定義是否悖離社會通常觀念，似有偏頗袒護行政機關內部所為認定之嫌。二、被告所依據門牌號碼設籍資料充其量僅能證明陳情人居住於該門牌號碼之房屋內（因國人實際住居所與戶政設籍資料不符者所在多有），惟該門牌號碼之房屋位置究竟座落在何筆地號土地上，其房屋形式、材質為何，均非透由設籍資料即得知悉，而需囑託地政機關就該門牌號碼房屋實際進行測量並標示於地籍圖上始足為憑據。是原處分及決定單憑設籍資料空言斷認系爭土地為巷道，而未實地履勘現場並囑託地政機關測量，殊欠妥當。三、原行政處分所援引台灣省建築管理規則第四條第一款規定：供公眾通行，具有公用地役關係者屬該規定所稱之巷道，足見該規則所稱巷道其中一款之要件需具備（一）供公眾通行、（二）具有公用地役關係者始足當之。是行政機關在判定某一土地是否屬巷道者，需就上開兩項要件進行實體調查均符合者，始可予以公告為現有巷道。但系爭土地實際上能否供公眾通行使用，是否被陳情人搭蓋地上物占用，本係被告應實地測量後始得據予審查是否符合台灣省建築管理規則第四條第一款之要件，惟被告非但未詳予測量調查系爭土地能否供公眾通行、有無遭地上物阻隔等情事，且原決定機關竟將是事實調查權推諉予民事普通法庭認為此屬私權關係，非其職權，殊不知適用法令之前提係應調查事實與法令構成要件是否符合。參以原告並非訴請被告將陳情人無權占用之地上物拆除交還土地，而係爭執系爭土地非供公眾通行之用，該項事實真偽攸關系爭土地是否符合既成巷道之構成要件，此又為被告或受理行政救濟程序機關責無旁貸之責任，然被告及原決定機關均自棄調查責任，推諉予民事法院，顯將民事訴訟及行政訴訟之審判權混淆，致原告徒勞進行訴願及再訴願程序，殊有未當。四、既成道路成立公用地役關係須為不特定之公眾通行所必要，且須經歷年代久遠而未曾中斷（司法院大法官會議釋字四○○號理由書）；土地成為道路供公眾通行，如已歷數十年之久，雖應認為已時效完成而有公用地役關係之存在（行政法院四十五年判字第八號判例）。足見原處分所援引台灣省建築管理規則第四條第一款所稱巷道之另一構成要件需具有公用地役關係者，亦以該土地須供不特定公眾通行，而歷經數十年未曾中斷者始屬之。查系爭土地現遭陳情人搭蓋地上物占用完全未能供通行使用，參以陳情人所提供被告之照片上並未標示拍攝期日，且照片上機車位置是否騎乘在系爭土地上，被告亦未能肯認，又公用地役權尚需進行未曾中斷，惟依原告所提供座落系爭土地之地上物均巳老舊，顯示建蓋年代久遠，則縱系爭土地有曾經通行之情事，亦因遭第三人占用許久而中斷通行，揆諸前揭解釋、判例意旨足見糸爭土地並無公用地役關係存在。綜上所述，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：該巷道係嘉義市○○街○○○巷三、五、七、十一、十三、十九、二十一、二十三、二十五、二十七號之面前道路，經被告查詢本市西區戶政事務所該設籍資料，有門牌號碼嘉義市○○街○○○巷五、十一、十五、二十三、二十五號等五戶通行狀況已達二十年以上，並有當時通行照片為證。複查依台灣省建築管理規則第四條規定：「本規則所稱現有巷道包括左列情形：１、供公眾通行、具有公用地役關係之巷道。．．．」本巷道共有五戶通行二十年以上，被告並以八十七年一月二日八六府工建宇第九四六六六號函復嘉義巿竹圍里長曾煥欽等人時，副知原告在案，故被告據以認定為現有巷道並無違誤。綜上所述，請判決駁回原告之訴等語。
理 由
一、按「本規則所稱現有巷道包括左列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。前項第一項所稱供公眾通行之巷道，經由縣市主管機關就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要定之。」臺灣省建築管理規則第四條第一項第一款及第二項著有規定。
二、被告因上訴人曾煥欽等人於八十六年十月二十一日陳情申請將原告所有坐落嘉義市○○○段六六○─一地號土地（即門牌嘉義市○○街○○○巷三、五、七、十
一、十三、十九、二一、二三、二五、二七號等房屋前道路）公告為現有巷道，被告僅向其所屬嘉義市西區戶政事務所查知系爭六六○─一地號土地毗鄰住戶之門牌設籍資料，北興街四七五巷二十三號主戶自民國五十四年設籍，另五號、十一號、十五號於六十年初次設籍，二十五號於六十二年設籍為由，便依臺灣省建築管理辦法第四條規定，以八十七年一月二日八六府工建字第九四六六六號函知訴外人曾煥欽等人及原告，認定該地為供公眾通行，具有公用地役關係之現有巷道在案。
三、惟查被告前開八十七年一月二日八六府工建字第九四六六六號公告函竟將地號載為嘉義市○○○段六○○之一地號，經原告以八十七年一月二十四日靖管字第九二一○一○○二號函告知被告，謂公告之土地非原告所有時，被告始復以八十七年二月十三日八七府工建字第○七○四六號函更正為嘉義市○○○段六六○─一地號。依被告向嘉義市西區戶政事務所查詢設籍資料結果，僅系爭六六○─一地號土地毗鄰之北興街四七五巷二十三號住戶自民國五十四年設籍，同巷五號、十一號、十五號住戶於民國六十年初次設籍，同巷二十五號住戶於六十二年設籍，上開五戶雖有設籍，尚難僅以設籍資料，便逕認該五戶對系爭六六○─一地號土地有通行地役權存在。至於同巷其他三號、七號、十三號、十九號、二十一號、二十三號、二十七號等七戶房屋，是否有通行地役權存在則無任何證據足資證明，被告竟該巷三、五、七、十一、十三、十九、二一、二三、二五、二七號等十戶住屋前道路全部公告為現有巷道，實有未當。
四、依前開臺灣省建築管理規則供公眾通行之巷道，縣市主管機關就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要定之。本件被告就原告所有系爭六六○─一地號全部公告為現有巷道，而未依前開管理規則就該現有巷道之長度、寬度予以劃定，亦有未洽。
五、本件原告一再主張系爭土地遭訴外人曾煥欽等人（即申請公告為現有巷道之人）無權占用搭蓋地上物，並非供公眾通行作為道路，並提出經地政機關鑑界標示界址與無權占用地上物相關位置之照片為證。經查依土地登記謄本所載，系爭土地之地目為田，依原告所提照片十九張所示，系爭土地上有搭蓋地上物，並非全供公眾通行，被告僅依其中五戶之設籍資料，便逕有原告所有整筆系爭六六○─一地號土地認定係供公眾通行之用而為具有公用地役關係之現有巷道，核與前開臺灣省建築管理規則第四條之規定不合，被告前開公告處分有所違誤，訴願決定及再訴願決定未予糾正，駁回訴願、再訴願，亦有未洽，原告起訴意旨經核為有理由，自應由本院將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適當之處分。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 錦 龍法 官 吳 明 鴻法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十二 年 十一 月 三 日